Реструктуризация сети бюджетных учреждений. Горушкина С.Н.Управление культурными процессами
УДК 008; 336.143
ББК 65-261.3; 77
Роман Стриженков
РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ СЕТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ
Аннотация. Даны комментарии к вопросу о реструктуризации сети учреждений культуры, связанной с
реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 06.10.2003 года № 131-ФЗ. Рассмотрена проблема децентрализации бюджетного процесса.
Представлены варианты развития событий на местах, названы направления реорганизация бюджетных учреждений.
Ключевые слова: бюджет, закон, местное самоуправление, полномочия, поселение, реструктуризация, ресурсы, реформа, учреждения культуры, Федеральный закон, финансирование.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ распределил полномочия органов местного самоуправления на полномочия поселений, полномочия муниципальных районов и полномочия городских округов.
1. К вопросам местного значения поселения относятся:
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения.
2. К вопросам местного значения муниципального района относятся:
организация предоставления дополнительного образования на территории муниципального района;
организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).
3. К вопросам местного значения городского округа относятся:
организация предоставления дополнительного образования на территории городского округа;
организация библиотечного обслуживания населения;
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа.
Архангельское областное Собрание депутатов 23 сентября 2004 года приняло областной закон «О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области». Закон устанавливает границы муниципальных образований в Архангельской области и наделяет муниципальные образования статусом городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов.
Существенной проблемой переходного периода в системе местного самоуправления является децентрализация бюджетного процесса.
Упорядочение доходных и расходных полномочий между органами власти различных уровней должно подкрепляться соответствующими финансовыми ресурсами.
Разграничение полномочий между поселениями и муниципальным районом, а также компетенций законодательных и исполнительных органов власти по вопросам обеспечения деятельности найдет отражение в реструктуризации учреждений культуры.
Эта проблема носит общий характер, так как в ведении муниципальных органов Архангельской области сосредоточено значительное число учреждений: 521 библиотека, 551 культурно-досуговое учреждение, 24 музея, 49 музыкальных, художественных школ, школ искусств.
Сеть учреждений культуры муниципального уровня традиционно представлена следующими единицами:
библиотеки, объединенные в централизованные библиотечные системы;
Стриженков Роман Валентинович – начальник отдела комитета по культуре администрации Архангельской области.
Электронный адрес: [email protected] детские музыкальные, художественные школы и школы искусств;
учреждения клубного типа различной типологии;
краеведческие и мемориальные музеи.
Структура расходов на отрасль культуры в местных бюджетах Архангельской области распределяется следующим образом: большая часть, около 59 %, направляется на оплату труда и социальный налог, 19 % – на коммунальные расходы.
Очевидно, что основные проблемы реформы в культурном секторе будут сконцентрированы на муниципальном уровне по той простой причине, что основная нагрузка по содержанию массовых учреждений культуры находится в зоне ответственности их собственников и учредителей.
Новые административные структуры в значительной степени будут отличаться от ныне действующих и обладать иной компетенцией, полномочиями и ресурсной базой.
Разделение границ и полномочий должно происходить в зависимости от источников дохода, исключая нефинансируемые мандаты. Таким образом, формирование структуры сети и ее объемов будет находиться в прямой зависимости от возможностей бюджета.
Однако если поселение не в состоянии обеспечить социальную инфраструктуру, то, согласно закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе заключать соглашение о передаче части (либо всех) полномочий муниципальному району за счет субвенций из поселения.
Практика заключения бюджетных соглашений позволит аккумулировать ресурсы на обеспечение политики по культурному обслуживанию населения.
Процесс разграничения полномочий коснется также реструктуризации органов управления культурой муниципального уровня.
Характерным недостатком действующих моделей управления являются противоречия между полномочиями и реальными источниками финансирования, которые возникли по ряду причин:
объективных: слабая ресурсная база местного бюджета, отсутствие государственных норм материального и финансового обеспечения;
субъективных: несоответствие действий управляющих структур требованиям законодательства, отсутствие умения у менеджмента бороться за бюджет.
Роль органа управления культурой муниципального уровня должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти, общественных организаций и частных инициатив в осуществлении культурной политики территории.
Происходит перемещение акцентов с директивного управления на создание условий саморазвития и партнерства.
Одним из основных рычагов управления является обеспечение источников финансирования и критериев распределения ресурсов. Пути решения именно этой проблемы позволят оказывать влияние на культурную политику.
Децентрализация бюджетного процесса принципиально меняет порядок финансирования объектов культуры. Централизованное финансирование по смете из консолидированного бюджета отменяется, уступив место правилу содержания социального объекта за счет бюджета поселения.
В предложенных обстоятельствах наиболее вероятен вариант развития событий, когда бюджет поселения недостаточен для содержания объекта культуры и обеспечения его деятельности.
Использование механизмов делегирования полномочий за счет субвенций поселений (п. 20 ч. 4 ст. 15 закона №131-ФЗ) может стать инструментом концентрации ресурсов, позволяющих обеспечить культурную политику и создавать услуги культуры.
Главной задачей переходного периода для муниципальных органов управления культурой является создание условий для реструктуризации сети учреждений с учетом изменения принципов финансирования.
В первую очередь, на основании паспортизации учреждений культуры следует подготовить реестры учреждений с учетом разграничения собственности. Используя прогноз реформированных бюджетов, необходимо разработать программу реструктуризации сети, базовым условием которой должен стать принцип функциональных особенностей учреждений и организаций других организационно-правовых форм, способных предложить конкурентоспособные услуги населению.
Во вторую очередь, необходимо создать нормативную основу аккумулирования ресурсов различных уровней бюджета с целью долевого содержания объектов культуры.
Решение вышеуказанных задач отнесено исключительно к компетенции местных органов власти.
В основу подходов по реструктуризации сети должны лечь нормативные акты (или их проекты), определившие структуру местного самоуправления, из которых ясны:
Границы поселений;
Границы муниципальных районов;
Границы городских округов.
Эта информация позволит уяснить:
К чьей юрисдикции отошли конкретные сетевые единицы;
Какова социальная инфраструктура административной единицы;
Каков прогноз бюджета.
Существенным обстоятельством для реструктуризации сети является применение принципа градации учреждений по группам значимости (поселенческого или районного значения). Уровень значимости предполагается определять, исходя из объема деятельности и зоны обслуживания населения. Так, скорее всего, целесообразно оставить районный музей на уровне муниципального района, не передавая его в поселение. Для этого необходимо заключение соглашения с поселением.
У муниципальных районов имеется финансовый рычаг, предоставленный в законе №131-ФЗ: к вопросам местного значения муниципального района отнесено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.
Данный рычаг может быть использован муниципальным районом с целью сохранения сложившихся централизованных библиотечных, а также клубных систем. Сохранение централизованных систем или необходимой их части – в финансовом отношении оптимальное решение, так как это экономия средств. В поселениях нет необходимости создавать множество новых юридических лиц с административным аппаратом, да у большинства из них и не будет на это средств.
Если же пойти по пути децентрализации, то можно столкнуться с тем, что в каждом поселении или в большинстве будут созданы маленькая библиотечная система (2–3 библиотеки), маленькая клубная система (2–3 клубных учреждения).
Для принятия решения по структуре сети требуется определиться в типах массовых учреждений культуры муниципального уровня. Как правило, их перечень предусматривает библиотеки, музеи, учреждения клубного типа, парки культуры и отдыха, киноустановки.
Вышеперечисленные учреждения несколько отличаются:
По характеру выполняемых ими функций;
По организации творческого процесса;
По особенностям применяемого труда.
Наблюдающееся в последние годы создание интегрированных учреждений культуры типа культурно-образовательных, социально-культурных центров, клубов-музеев, клубов-библиотек имеет в основе положительный базис – оптимизацию коммунальных расходов и координацию планирования. Однако не следует заблуждаться на тот счет, что в этом случае мы имеем новое учреждение, т.к. в основе лежат различные уставные задачи.
Библиотека и музей имеют одной из главных задач хранение фондов, и их объединение с учреждением клубного типа проходит по границе формы подачи услуги – не более того.
В статистической отчетности не происходит изменений, а, следовательно, сеть фактически остается прежней. Уменьшается количество расходов – это, безусловно, экономический эффект.
Имеют место и организационные эффекты. Остается вопрос, каков творческий эффект. Если социальный эффект значительно высок и достаточен, то его необходимо вводить в практику работы учреждений культуры.
Из сказанного можно отметить, что преобразовательные процессы, происходящие в структуре сети социально-культурных учреждений, недостаточно исследованы и требуют анализа.
Прежде всего, необходимо структурировать:1) функции, 2) услуги, 3) определить социальноэкономические показатели по эффективности.
Формируя сеть в современных условиях, необходимо ясно сформулировать критерии преобразования сетевых учреждений. Разумеется, в основе будут: а) их функциональные особенности, но также и б) правовые аспекты. Вероятно, следует исходить из прав собственности на объекты движимого и недвижимого имущества.
Стратегия реструктуризации должна исходить из трех реформ: административной, реструктуризации бюджетного сектора и реформы оплаты труда.
Проведение административной реформы предполагает уточнение функций органов власти различных уровней и разграничение между ними расходных полномочий.
Реформа оптимизации бюджетных учреждений предусматривает четкое разграничение функциональных особенностей учреждений, способных предложить услугу высокого потребительского качества, отказ от выделения ассигнований по смете и переход к финансированию по программе.
Один из принципов реформы оплаты труда заключается в переносе ответственности за выплату заработной платы на уровень учредителей бюджетных учреждений.
Реорганизация бюджетных учреждений будет осуществляться по двум направлениям.
Во-первых, предполагается внести соответствующие поправки в Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, касающиеся изменений в правоспособности бюджетных учреждений. В результате будет ограничена возможность принятия ими обязательств сверх лимитов бюджетных средств, что на практике приводит к возникновению обязательств бюджета перед поставщиками работ и услуг бюджетных учреждений, порождающих субсидиарную ответственность собственника имущества. Также бюджетные учреждения потеряют право самостоятельно распоряжаться внебюджетными источниками.
Вторым направлением реорганизации бюджетных учреждений является преобразование части из них в иные организационно-правовые формы. Такая реорганизация предполагается для учреждений, имеющих высокую долю внебюджетных доходов в общем объеме доходных источников, способных функционировать в рыночной среде. Суть данного преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности по их обязательствам.
Государственные учреждения культуры – это организации культуры, учредителем которых является государство. Именно эти организации, созданные для выполнения определенной культурной миссии (к примеру, формирование библиотечных фондов и информационное обслуживание населения, сохранение и публичная демонстрация музейных коллекций, постановка произведений театрального искусства и показ их зрителям), составляют в настоящее время основу отрасли культуры. Бюджетное финансирование таких организаций (в соответствии с обязательствами государства, предусмотренными статьями 120 ГК и 161 БК) должно обеспечивать выполнение той культурной миссии, которая зафиксирована в их уставных документах, и потому не может быть ориентировано на отдельные проекты и программы, имеющие определенную длительность и конкретное содержание.
Другое положение характерно для организаций культуры, учредителем которых государство не является и потому не имеет перед ними никаких бюджетных обязательств. В этом случае, наоборот, наиболее приемлемым и даже, не исключено, единственно возможным является проектное финансирование и конкурсный порядок рассмотрения бюджетных средств. Здесь следует подчеркнуть, что для государственных учреждений культуры методы проектного финансирования можно рассматривать лишь в качестве вспомогательных механизмов распределения бюджетных средств.
В сложившихся условиях установка на превращение конкурсного порядка распределения бюджетных средств из вспомогательного в основной способ финансирования культурной деятельности означает ни что иное, как требование проведения институциональной реформы.
Причем главным содержанием такой системной модернизации является ликвидация большинства государственных и муниципальных учреждений культуры и создание на их основе организаций культуры, имеющих иной правовой статус.
Документ по состоянию на январь 2016 года
В целях проведения оптимизации сети учреждений и приведения штатного расписания учреждений Управления культуры Увинского района в соответствие с социальными нормативами и нормами, на основании пункта 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года N 1063-р "Об Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 769", руководствуясь Уставом муниципального образования "Увинский район", постановляю:
1. Исключить из штатного расписания клубных учреждений Управления культуры Увинского района следующие должности:
1) Каркалайский сельский дом культуры -
культорганизатор - 1 ставка,
уборщик служебных помещений - 3 ставки;
2) Чемошурский сельский клуб -
заведующий клубом - 1 ставка,
культорганизатор - 1 ставка.
2. Исключить из штатного расписания Увинской централизованной библиотечной системы Управления культуры Увинского района следующие должности:
1) Нылгинская детская сельская библиотека -
заведующий библиотекой - 1 ставка;
2) Сюровайская сельская библиотека -
библиотекарь - 1 ставка,
3) Пачегуртская сельская библиотека -
библиотекарь - 1 ставка,
уборщик служебных помещений - 0,5 ставки;
4) Ольховская сельская библиотека -
библиотекарь - 1 ставка,
уборщик служебных помещений - 0,25 ставки.
3. Ввести в штатное расписание клубных учреждений Управления культуры Увинского района следующие должности:
1) Чистостемский сельский дом культуры -
культорганизатор - 1 ставка;
2) Большежужгесский центральный сельский дом культуры -
уборщик служебных помещений - 1 ставка;
3) Сям-Можгинский центральный сельский дом культуры -
художественный руководитель - 1 ставка,
методист - 1 ставка.
4. Ввести в штатное расписание Увинской централизованной библиотечной системы Управления культуры Увинского района следующие должности:
1) Нылгинская сельская библиотека -
заведующий отделом детской библиотеки - 1 ставка.
5. Начальнику Управления культуры Увинского района в срок до 21 февраля 2005 г. обеспечить уведомление работников о предстоящем сокращении штатных единиц учреждений Управления культуры Увинского района в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
6. По окончании проведения мероприятий по сокращению штатных единиц учреждений Управления культуры Увинского района начальнику Управления культуры Увинского района обеспечить:
1) закрытие Каркалайского сельского дома культуры из-за отсутствия помещения, Чемошурского сельского клуба из-за отсутствия помещения, Вишурского сельского дома культуры из-за отсутствия финансирования, Сюровайской, Пачегуртской, Ольховской сельских библиотек-филиалов Увинской централизованной библиотечной системы в связи с несоответствием социальным нормативам и нормам;
2) объединение Нылгинской зональной сельской библиотеки и Нылгинской детской сельской библиотеки, филиалов Увинской централизованной библиотечной системы, в Нылгинскую сельскую библиотеку-филиал Увинской централизованной библиотечной системы в связи с несоответствием социальным нормативам и нормам.
7. Управлению культуры Увинского района совместно с Комитетом по управлению муниципальным имуществом Увинского района обеспечить мероприятия по приему-передаче материальных ценностей.
8. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на начальника Управления культуры Увинского района Шишкину М.Н.
Глава Администрации Увинского района С.П.СУББОТИН
Как реформа межбюджетных отношений, так и реформа бюджетного процесса в большинстве своем затрагивают отношения между различными органами власти бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, в то время как конечные потребители государственных услуг взаимодействуют с конкретными бюджетными организациями. Поэтому необходимость повышения качества услуг, оказываемых государством, потребовала проведения третьего, самого сложного, этапа реформирования государственных финансов - реструктуризации сети бюджетных учреждений.
Реформирование бюджетных организаций представляет собой завершающий этап мероприятий по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы. При этом реформирование сектора бюджетных учреждений включает не только создание новых типов государственных и муниципальных учреждений, но и изменение принципов их функционирования, а также переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг. При этом действующий механизм сметного финансирования был признан неэффективным, поскольку не связывал деятельность бюджетного учреждения с достижением конкретных результатов.
Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств в рамках вышеуказанной реформы является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могут представлять организации различных организационно-правовых форм.
В связи с этим была предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.
Фундаментальным этапом в продвижении реформы бюджетных учреждений в Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», вступившего в силу с 1 января 2011 г.
Действовавшая ранее система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.
По сути, органы публичной власти осуществляли содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, было весьма велико - на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 г. насчитывалось 25 287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 г. - 302 660 учреждений.
В существовавшем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Большинство бюджетных учреждений обладали высокой степенью закрытости информации об управлении - как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан - потребителей государственных (муниципальных) услуг.
При этом фактически большинство бюджетных учреждений уже были включены в хозяйственный оборот и получали достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, в 2008 г. из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3786 учреждений (37,9% от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном представляли такие сферы как образование, здравоохранение, наука и культура.
В предыдущие годы для решения основных проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством РФ в 2007-2009 гг. всех постановлений, необходимых для реализации данного Закона.
Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений шло более активно, но лишь в тех субъектах РФ, в которых внедрялись современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский край, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.)
Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствовал ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению), и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение.
Соответственно, ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.
В связи с этим Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ было установлено:
1) изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, в том числе:
- изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 г. со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;
- предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
- устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
- расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения;
2) создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений - казенное учреждение, статус которых по сути совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.
При этом процедура перевода учреждений в казенные обеспечивала минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.
Более того, на 2010 г. устанавливался переходный период, который позволял как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме (в частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет).
С 1 января 2011 г. изменения, касающиеся правового положения бюджетных учреждений и казенных учреждений, распространились и на учреждения, находящиеся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований.
Кроме того, были предложены следующие условия и стимулы для федеральных органов власти по оптимизации сети подведомственных учреждений:
- упростить процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений, передав соответствующие полномочия от Правительства РФ федеральным органам государственной власти;
- установить в нормативных правовых актах правило о сохранении объемов бюджетных ассигнований федеральным органам власти - главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).
Имущество бюджетного учреждения принадлежит ему на праве оперативного управления.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Имущество казенного учреждения также принадлежит ему на праве оперативного управления.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Бюджетное учреждение вправе при выполнении государственного (муниципального) задания дополнительно использовать средства, полученные из иных предусмотренных законодательством РФ источников.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (от основных) виды деятельности, предусмотренные его учредительным документом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Финансовое обеспечение такой деятельности бюджетного учреждения осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Законом были внесены изменения в БК в части определения правового положения казенных учреждений как субъектов бюджетных правоотношений и исключены нормы о бюджетных учреждениях.
Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, который, в том числе, определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений.
В свою очередь, бюджетная смета стала сметой казенного учреждения, устанавливающей в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.
Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности (которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.
Таким образом, реформирование сети бюджетных учреждений стало завершающим этапом бюджетной реформы, распространившейся до уровня конкретных бюджетных организаций федерального, регионального и местного уровней.
Реструктуризация библиотечной сети, начавшаяся после введения в действие Федерального Закона № 131-ФЗ, продолжается. Она связана с переходом библиотек на новые правовые формы учреждений культуры (№83-ФЗ) и присвоением муниципальным библиотекам статуса юридического лица. В настоящее время поселенческие библиотеки активно переводятся учредителями в состав других учреждений культуры: клубов, культурно-досуговых центров, информационно-культурных центров и др. С2012 г. согласно Приказу от 15.07.2011 г. № 324 Федеральной службы государственной статистики РФ библиотеки, не являющиеся юридическими лицами (т.е. вошедшие в состав учреждений клубного типа), предоставляют свои сведения по форме 7-НК.
В рамках Общероссийского Проекта «Корпоративная полнотекстовая база данных “Центральные библиотеки субъектов Российской Федерации”» Российской национальной библиотекой осуществляется наблюдение за реструктуризацией библиотечной сети. На основе данных о сети, отраженных в визитных карточках ЦБ-участниц Проекта, а также сведений, предоставленных центральными региональными библиотеками и органами управления культурой отдельных регионов в режиме «запрос-ответ», получена информация, отражающая современное состояние библиотечной сети на муниципальном уровне.
По данным мониторинга (см. таблицу в конце текста) в результате реструктуризации потери библиотечной сети составили 7 460 единиц (16,5%). Это библиотеки, вошедшие в сеть КДУ. Только в 15 регионах (18 %) из 83 муниципальные библиотеки не переводились в структуру КДУ. В остальных регионах (68) библиотеки, переведенные в КДУ, составляют:
от 50 % до 100 % - в 6 регионах (7 %)
от 30 % до 50 % - в 13 регионах (17 %)
от 10 % до 30 % - в 22 регионах (26 %)
менее 10 % - в 27 регионах (31 %)
Все библиотеки (43) вошли в состав в КДУ в Чукотском автономном округе. Значительная часть библиотек переведена в структуры КДУ в Липецкой области (86 %), Республике Мордовия (71%), Ленинградской области (69%), Чувашской Республике (67%), Ивановской области (61%). В настоящее время в относительно благополучной ситуации оказались регионы, где удалось сохранить ЦБС: Калужская, Кемеровская, Рязанская, Челябинская, Новгородская, Мурманская, Сахалинская и Оренбургская области, а также республики Алтай, Башкортостан, Калмыкия, Коми, Хакасия и др.
В ходе сбора данных о реструктуризации сети муниципальных библиотек подавляющее большинство центральных региональных библиотек предоставили необходимую информацию. Несмотря на введение новой статистической формы 7-НК, по собственной инициативе или по договоренности с органами управления культурой региона, ЦБ осуществляют мониторинг библиотек, переведенных в структурные подразделения КДУ. Некоторые ЦБ оказывают помощь центрам культуры и досуга при заполнении форм 7-НК по библиотечной работе. При этом выяснилось, что в регионах существуют различные подходы к ведению статистического учета сетевых единиц. Например, в отдельных регионах (Пензенской области) по форме 6-НК продолжают учитывать библиотеки, ставшие структурными подразделениями КДУ. В Тюменской области такой подход обоснован юридически: в ряде муниципальных образований региона созданы комплексы культурно-досуговых учреждений, в которые вошли клубы, библиотеки, музеи. В уставе комплексов прописана структура, где библиотеки определены как отдельные подразделения (т.е. они не входят в структуру клуба или музея, а являются самостоятельными сетевыми единицами). Это стало основанием для отчетности библиотек по форме 6-НК. Но есть регионы, где библиотеки, вошедшие в структуру КДУ и отчитывающиеся по форме 7-НК, ушли из поля зрения центральных региональных библиотек и перестали быть объектом статистического наблюдения. Такой подход наблюдается в Республике Татарстан, Кировской, Нижегородской и Самарской областях, поэтому в этих регионах необходимые сведения смогли предоставить только региональные органы управления культурой.
Процесс реструктуризации библиотечной сети не завершен и ситуация постоянно изменяется. Российская национальная библиотека будет продолжать статистическое наблюдение за изменениями в сети муниципальных библиотек, опираясь на своих партнеров в Общероссийском проекте «Корпоративная полнотекстовая база данных “Центральные библиотеки субъектов Российской Федерации”». Важным условием для качественного выполнения этой совместной работы является достоверность и полнота статистических данных в визитных карточках и подробный анализ изменений в библиотечной сети в обзорах деятельности муниципальных библиотек региона, которые центральные региональные библиотеки предоставляют в КБД.
Сеть муниципальных библиотек
|
Субъект РФ |
Всего муниц. библиотек (вкл. б-ки в КДУ) |
В том числе: |
Доля библиотек в структуре муницип. учреждений культуры и досуга |
|
|
Библиотеки (по форме 6-НК) |
Библиотеки, вошедшие в состав КДУ, (сведения отражались в формах 6-НК и 7-НК) |
|||
|
Чукотский АО |
100,0 |
|||
|
Липецкая область |
86,0 |
|||
|
Республика Мордовия |
71,0 |
|||
|
Ленинградская область |
69,6 |
|||
|
Чувашская Республика |
67,0 |
|||
|
Ивановская область |
60,9 |
|||
|
Иркутская область |
48,0 |
|||
|
Еврейская авт.область |
47,3 |
|||
|
Тюменская область |
47,3 |
|||
|
Республика Марий Эл |
46,1 |
|||
|
Ненецкий АО |
45,5 |
|||
|
Новосибирская область |
44,9 |
|||
|
Республика Карелия |
41,5 |
|||
|
Республика Дагестан |
1077 |
38,7 |
||
|
Волгоградская область |
37,8 |
|||
|
Воронежская область |
35,4 |
|||
|
Республика Адыгея |
33,8 |
|||
|
Курганская область |
33,4 |
|||
|
Забайкальский край |
31,6 |
|||
|
Брянская область |
29,2 |
|||
|
Калининградская область |
27,1 |
|||
|
Магаданская область |
26,3 |
|||
|
Амурская область |
25,5 |
|||
|
Ярославская область |
25,2 |
|||
|
Томская область |
24,3 |
|||
|
Алтайский край |
1105 |
23,7 |
||
|
Орловская область |
21,4 |
|||
|
Пермский край |
19,0 |
|||
|
Краснодарский край |
1039 |
18,7 |
||
|
Вологодская область |
18,2 |
|||
|
Ханты-Мансийск.АО (Югра) |
18,1 |
|||
|
Омская область |
16,0 |
|||
|
Приморский край |
15,5 |
|||
|
Астраханская область |
15,4 |
|||
|
Хабаровский край |
15,4 |
|||
|
Самарская область |
15,2 |
|||
|
Архангельская область |
14,4 |
|||
|
Ставропольский край |
14,4 |
|||
|
Белгородская область |
12,7 |
|||
|
Свердловская область |
12,4 |
|||
|
Ульяновская область |
10,2 |
|||
|
Ямало-Ненецкий АО |
||||
|
Псковская область |
||||
|
Кировская область |
||||
|
Московская область |
1183 |
1092 |
||
|
Республика Калмыкия |
||||
|
Тамбовская область |
||||
|
Тульская область |
||||
|
Удмуртская Республика |
||||
|
Республика Тыва |
||||
|
Республика Саха (Якутия) |
||||
|
Владимирская область |
||||
|
Костромская область |
||||
|
Республика Бурятия |
||||
|
Нижегородская область |
1155 |
1102 |
||
|
Ростовская область |
1063 |
1014 |
||
|
Курская область |
||||
|
Красноярский край |
1177 |
1139 |
||
|
Респ ублика Татарстан |
1546 |
1508 |
||
|
Карачаево-Черкесская Респ. |
||||
|
Тверская область |
||||
|
Саратовская область |
1024 |
1005 |
||
|
Мурманская область |
||||
|
Новгородская область |
||||
|
Оренбургская область |
||||
|
Сахалинская область |
||||
|
Камчатский край |
||||
|
Челябинская область |
||||
|
Республика Алтай |
||||
|
Республика Башкортостан |
1747 |
1747 |
||
|
Республика Ингушетия |
||||
|
Кабардино-Балкарская Респ. |
||||
|
Республика Коми |
||||
|
Респ ублика Сев. Осетия |
||||
|
Республика Хакасия |
||||
|
Чеченская Респ ублика |
||||
|
Калужская область |
||||
|
Кемеровская область |
||||
|
Пензенская область |
||||
|
Рязанская область |
||||
|
Смоленская область |
||||
|
Москва |
||||
|
СПб |
||||
|
ВСЕГО (по 83 субъектам РФ): |
45100 |
37640 |
7460 |
16,5 |
Для внесения изменений в информацию и уточнения сведений
просим обращаться в НМОБ РНБ
Маргарита Борисовна Аврамова
тел. 8-(812) – 718- 85-42, e-mail: [email protected] (rnb)
