Введение

1. Порядок формирования

4. Срок полномочий и порядок деятельности

Заключение

Список использованных источников литературы

Введение

Актуальность выбранной темы, определяется огромной рольюместного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства. Реализация принципов самоуправления в механизме государства эффективна тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические, политические и социальные предпосылки и условия, выражает требования общественного прогресса.

Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Целью работы является исследование понятия представительных органов местного самоуправления. Для достижения цели работы будут решены следующие задачи:

1. Порядок формирования

2. Правовое положение депутата

3. Компетенция представительного органа

4.Срок полномочий и порядок деятельности

децентрализация власть самоуправление депутат муниципальный

1. Порядок формирования

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Именно через него каждый гражданин Российской Федерации может реализовать свое право на местное самоуправление.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Порядок его формирования устанавливается Уставом муниципального образования и зависит от его вида.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном Федеральным законом;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Как правило, представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

2. Правовое положение депутата

Основы правового положения депутата представительного органа местного самоуправления в Российской Федерации определяются федеральными законами о гарантиях избирательных прав и прав граждан на участие в референдуме, об общих принципах организации местного самоуправления, законами субъектов РФ о местном самоуправлении, законами о статусе депутата местного представительного органа и выборного должностного лица, которые приняты в ряде субъектов РФ.

Некоторые уточняющие положения содержатся и в уставах муниципальных образований. Поскольку депутат является представителем избравшего его населения и выразителем его воли в представительном органе, предусматриваются гарантии его деятельности и некоторые депутатские привилегии. Вместе с тем законодательство устанавливает для депутатов и некоторые ограничения и запреты, связанные с их положением.

Депутаты представительного органа осуществляют свои полномочия либо на постоянной основе (депутаты-профессионалы, получающие за эту работу денежный оклад), либо без отрыва от производства (получают заработную плату по месту работы и компенсацию расходов за выполнение депутатских обязанностей). На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов (если численность представительного органа менее 10 человек - один депутат). Если депутат работает на постоянной основе, ему предоставляются определенные социальные гарантии (социальное страхование за счет средств муниципального образования, медицинское обслуживание и др.) на уровне муниципальных служащих.

Депутатам, работающим на общественных началах, компенсируются затраты, связанные с депутатской деятельностью, а также иногда за время участия в заседаниях представительного органа (в редких случаях - и в заседаниях его постоянных комиссий) выплачивается фиксированное почасовое вознаграждение. Депутаты не могут быть одновременно депутатами Государственной Думы, законодательного (представительного) органа, другого местного представительного органа, совмещать эту работу с государственной службой (однако законы многих субъектов РФ и уставы муниципальных образований разрешают депутатам, работающим на непостоянной основе, оставаться, например, директорами государственных предприятий).

Депутаты, работающие на постоянной основе, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской, творческой работы, приобретать, арендовать объекты, находящиеся в муниципальной собственности. Закон запрещает привлекать депутатов к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, выраженную позицию, другие действия, осуществляемые ими по своему статусу, в том числе и после истечения срока полномочий. Это положение не распространяется на случаи публичных оскорблений, клеветы и других действий депутата, за которые федеральным законом установлена ответственность.

Полномочия депутата могут быть прекращены по состоянию здоровья (при признании этого судом), а также вследствие; выезда на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, утраты гражданства РФ, а также гражданства иностранного государства, с которым Россией заключен договор, предусматривающий право иностранного гражданина быть избранным в органы местного самоуправления; отставки по собственному желанию; отзыва избирателями; вступления в силу в отношении депутата обвинительного приговора суда; упразднения данного муниципального образования.

Гарантии деятельности депутата состоят также в том, что:

1) срок его полномочий не может быть меньше двух лет, что дает ему возможность всесторонне проявить себя в работе (сокращение срока возможно только при досрочном отзыве);

2) срок его полномочий не может быть сокращен в период депутатской работы. Если депутат избран на четыре года, нельзя установить ему двухлетний срок в результате принятия нового закона (устава). Нововведение будет относиться только к вновь избранным депутатам и обратной силы не имеет (это правило не действует при досрочном роспуске всего представительного органа).

Деятельность представительного органа местного самоуправления осуществляется в различных формах. Депутаты участвуют в пленарных заседаниях; в работе постоянных комиссий (комитетов), созданных представительным органом; обращаются с депутатскими запросами к различным должностным лицам; работают с избирателями в своем избирательном округе (в небольших поселениях округ включает муниципальное образование целиком, но иногда депутаты распределяются по улицам, группам дворов).

3. Компетенция представительного органа

Компетенция представительного органа местного самоуправления в самой общей форме определена Конституцией РФ (решение вопросов местного значения), более детально регламентируется законами. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003г. устанавливает исключительную компетенцию представительного органа независимо от звена территориального деления, т.е. называет те полномочия, которые вправе осуществлять только такой орган, и никакой другой. К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления относятся:

1) принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений (закон не предусматривает принятие устава муниципального образования путем референдума); представительный орган вправе принимать также иные нормативные правовые акты по вопросам местного значения в соответствии с уставом;

2) утверждение местного бюджета и отчета исполнительного органа муниципального образования о его исполнении;

Представительные органы – это выборные органы, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган состоит из депутатов, численность которых определяется уставом территориальной единицы. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» количество депутатов ставит в зависимость от численности населения муниципального образования.

Данная пропорция выглядит следующим образом:

1) 7 депутатов – при численности населения менее 1 тыс. человек;

2) 10 депутатов – при численности населения от 1 до 10 тыс. человек;

3) 15 депутатов – при численности населения от 10 до 30 тыс. человек;

4) 20 депутатов – при численности населения от 30 до 100 тыс. человек;

5) 25 депутатов – при численности населения от 100 до 500 тыс. человек;

6) 35 депутатов – при численности населения свыше 500 тыс. человек.

Особо оговаривается численность депутатов муниципального района. Вне зависимости от его параметров она должна составлять не менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородского муниципального образования города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Закон «О Счетной палате Российской Федерации», напротив, относил решение вопроса о численном составе представительного органа только к уставу муниципального образования без всякой привязки к каким-либо дополнительным требованиям. В результате сложились небольшие по численности местные представительные органы (в среднем 10–30 депутатов), что у многих вызывало недоумение.

Вместе с тем недостатки такого подхода компенсировались правом части депутатов работать в представительных органах на постоянной, освобожденной основе. Действие этого разрешения в течение нескольких лет сыграло позитивную роль в повышении профессионализма депутатской работы и в конечном счете привело, к более высокой эффективности депутатского корпуса. К сожалению, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возвращается к советскому варианту: увеличение количества депутатов сопровождается одновременным установлением запрета на осуществление депутатских обязанностей на освобожденной основе. В ч. 5 ст. 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что депутаты выполняют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от численности представительного органа, а при численности местной думы менее 10 человек – 1 депутат.

В отдельную группу выделяются представительные органы муниципальных районов. Они формируются двумя способами: в результате избрания на муниципальных выборах; в смешанном порядке, предполагающем избрание и вхождение в состав по должности. В первом варианте число депутатов, избранных из одного поселения, входящего в муниципальный район, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа. Во втором варианте представительный орган избирается из депутатов представительных органов поселений в составе района по норме представительства, равной для всех поселений независимо от численности населения. Норма представительства определяется уставом муниципального района. Помимо депутатов, в состав представительного органа района по должности включаются главы поселений, расположенных в границах муниципального района.

В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек представительный орган не образуется. В этом случае его функции выполняет сход граждан. Прежде такое допускалось уставом муниципального образования независимо от количества проживающих. Понятно, что такие муниципальные образования должны быть небольшими и преимущественно сельскими. В любом случае недопустима ситуация, когда местное самоуправление остается без представительного органа или схода граждан.

Срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает только срок полномочий депутатов местных представительных органов. Он же может быть менее 2 и более 5 лет. Сроки полномочий отдельного депутата и представительного органа могут и не совпадать, но, как правило, они идентичны.

Федеральное законодательство об основных гарантиях избирательных прав и об общих принципах организации местного самоуправления допускает изменения (продление или сокращение) срока полномочий органа власти. При этом, однако, решение об изменении срока полномочий применяется только к органам и должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения. Максимальный срок полномочий всех властных органов, в том числе и муниципальных, в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не может превышать 5 лет; минимальное время осуществления полномочий представительным органом не устанавливается. В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» срок полномочий депутата не может быть менее 2 лет. Это указание и служит единственным ориентиром нижней планки легислатуры представительного органа.

Согласно ч. 1 ст. 35 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия при избрании не менее двух третей от установленного числа депутатов. В отсутствие этой нормы аналогичные положения содержались в уставах муниципальных образований, которые и восполняли пробел, существующий в законодательстве. Анализ комментируемой нормы позволяет сделать еще один вывод. Легислатура выборного органа самоуправления может не совпадать со сроком полномочий отдельного депутата, что довольно часто встречается на практике.

Полномочия представительных органов прекращаются по истечении срока их деятельности. Одновременно прекращаются полномочия депутатов. Случаи досрочного завершения деятельности представительного органа фиксируются Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Их несколько: вступление в силу решения суда субъекта Федерации о неправомочности состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий; принятие самим представительным органом решения о самороспуске (в порядке, определенном муниципальным уставом); преобразование муниципального образования; роспуск представительного органа в порядке, предусматривающем ответственность перед государством.

Механизм такой ответственности впервые был установлен Законом «О Счетной палате Российской Федерации». В настоящее время ответственность местного самоуправления перед государством реализуется в несколько этапов. Решение суда о принятии представительным органом акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, служит основанием наступления такой ответственности. Речь идет о судебной оценке только нормативно-правовых актов представительных органов. В течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в силу либо в иной срок, установленный в решении суда, муниципальный орган должен принять меры по его исполнению. Если этого не произойдет, высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит в региональный законодательный орган проект закона о роспуске представительного органа. С момента вступления данного закона в силу полномочия такого органа прекращаются. Процедура роспуска, предусмотренная Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» упростилась. Из нее исключены федеральные органы власти, а прежде именно они являлись последней инстанцией в деле досрочного прекращения полномочий местных органов власти.

Последнее влечет досрочное завершение полномочий депутатов соответствующего органа. Региональный закон о роспуске должен предусматривать дату проведения новых выборов депутатов представительного органа местного самоуправления (не позднее чем через 3 месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий представительного органа).

В исключительном ведении представительного органа находится:

1) принятие устава муниципального образования, внесение изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения.

Устав муниципального образования может дополнять этот перечень иными вопросами, решение которых зависит только от представительного органа власти. Вопросы, находящиеся в исключительном ведении, не могут передаваться другим органам местного самоуправления.

В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос о полномочиях органов местного самоуправления решается нечетко. Так, в ст. 17 сказано, что они обладают полномочиями в соответствии с федеральным законодательством об общих принципах организации местного самоуправления и уставами муниципальных образований; в ст. 34 предусматривается, что полномочия определяются уставом; в ст. 35 говорится о том, что полномочия представительных органов определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Структура местного представительного органа включает в себя: руководящие органы, функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии), территориальные органы, аппарат.

К руководящим органам следует отнести председателя, его заместителей. Как правило, они избираются из состава депутатов представительного органа местного самоуправления. Возможен вариант, предусмотренный Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», когда организацию деятельности представительной власти осуществляет глава муниципального образования, избранный населением. Выбор того или иного варианта находится за уставом муниципального образования.

В зависимости от того, кто возглавляет думу (совет), устанавливаются содержание и объем полномочий руководителя представительного органа. Если это председатель, избранный из числа депутатов, его полномочия будут иметь две основные направленности: представительские и по руководству думой.

Находясь во главе представительного органа, председатель представляет его в отношениях с населением, органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований. Но более всего деятельность председателя связана с организацией работы представительного органа. Он осуществляет руководство подготовкой заседаний думы, созывает их, координирует деятельность постоянных комиссий и депутатов, дает им поручения. Председатель назначает и освобождает от должности сотрудников аппарата думы, обладает правом их приема и увольнения. В его ведении – распоряжение денежными средствами представительного органа в пределах утвержденной в бюджете муниципального образования сметы расходов думы.

Кандидаты на должность председателя выдвигаются депутатами, их группами, постоянными комиссиями (в том случае если председатель избирается из состава депутатов). Возможно самовыдвижение. Основаниями досрочного прекращения полномочий председателя являются отзыв избирателями (как депутата), отзыв депутатами, добровольное сложение своих обязанностей (на основании личного заявления), иные случаи, присущие выборным должностным лицам местного самоуправления.

Если же работой думы руководит председатель, являющийся одновременно главой муниципального образования, его полномочия завершаются досрочно в связи с отзывом избирателями с должности руководителя муниципального образования. Конечно, во внимание следует принимать и другие основания, предусмотренные законодательством о местном самоуправлении.

С уверенностью можно прогнозировать увеличение объема полномочий главы муниципального образования – председателя думы в сравнении с обычным руководителем представительного органа. Они не могут быть ограничены только представительскими полномочиями и обязанностями по руководству думой. Как высшее должностное лицо муниципального образования его глава, являющийся при этом председателем думы, осуществляет контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления. В этом качестве он ответствен за определение приоритетов развития территории, реализацию региональных, межрегиональных и международных связей муниципального образования.

В составе представительных органов имеются функционально-структурные звенья. Это постоянные и временные депутатские комиссии. Численный состав комиссии обоих видов определяется представительным органом. Комиссии несут перед думой ответственность, они ей подотчетны.

В ведении комиссии находится, как правило, решение следующих вопросов: разработка проектов решений представительного органа, подготовка заключений по правовым актам думы, проведение депутатских слушаний, контроль за исполнением решений представительных органов. Комиссии выполняют преимущественно организационно-подготовительные и контрольные функции.

Формой работы постоянных и временных комиссий являются их заседания, периодичность проведения которых определяется регламентами представительных органов.

Территориальные органы думы представлены депутатскими группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах. Подобные образования были широко распространены наряду с производственными депутатскими группами в советское время.

Организационно-правовыми формами деятельности местных представительных органов являются их заседания. Потребность в них диктуется коллективным стилем работы представительной власти. На заседаниях происходит формирование ее руководящих органов, решаются важнейшие вопросы местного значения, находящиеся в исключительном ведении представительных органов, реализуются их контрольные функции. Наконец, на заседаниях осуществляется правотворческая функция представительной власти. Все это в совокупности объясняет ведущее положение заседаний в общем числе организационно-правовых форм ее деятельности.

Заседания могут быть очередными и внеочередными, открытыми и закрытыми.

Очередные заседания проводятся в установленные регламентами сроки. Они созываются руководителем думы. Внеочередные заседания проводятся по мере необходимости, в силу возникших обстоятельств. Регламенты дум предусматривают для внеочередных заседаний особый порядок инициирования. Они проводятся по предложению председателя думы, одной из ее постоянных комиссий или группы депутатов определенной численности. Возможность настаивать на проведении внеочередного заседания обычно предоставляют также главе муниципального образования.

Открытое заседание предполагает присутствие всех заинтересованных участников, представителей общественности, средств массовой информации. Именно в таком режиме проходит большинство заседаний. Закрытые заседания организуются в особых случаях (например, при обсуждении вопроса об отзыве руководителя думы, досрочного прекращения полномочий кого-либо из депутатов). Вопрос о характере заседания решается самим представительным органом.

Коллегиальные выборные органы. Во всех странах в системе местного самоуправления всегда существуют выборные органы, которые занимают основное место в этой системе. Среди выборных органов главное значение имеет коллегиальный представительный орган, состоящий из избранных депутатов или советников. В подавляющем большинстве стран они избираются прямыми выборами, в общинах (низовом звене) - всегда прямыми выборами, но в некоторых странах Востока (Алжир, Сенегал, Марокко, Египет, Индонезия и др.) некоторая часть советников (а иногда - все) избирается непрямыми выборами (делегируется нижестоящими советами, общественными объединениями), нередко особое представительство имеют женщины (Индия, Бангладеш и др.).

В России во всех муниципальных образованиях представительные органы избираются прямыми выборами. Их названия определяются уставами муниципальных образований с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Иногда варианты названий предлагаются в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении (Совет, собрание, комитет и др.), в некоторых случаях такие законы допускают только одно название (Советы депутатов Мордовии). Используются также названия: городская дума, муниципалитет и др. Все муниципальные органы в России однопалатные.

Численный состав представительного органа обычно колеблется в пределах от 5 до 30 депутатов, иногда бывает болыне.В отдельных зарубежных государствах иногда одновременно с депутатами избираются их заместители, которые не имеют права решающего голоса на заседаниях представительного органа. В России это не практикуется. В законах некоторых субъектов РФ установлена минимальная и максимальная численность для разных звеньев представительных органов (например, в поселках Мордовии и сельских Советах - 11 - 15 человек, в районах и городах - 15-35). Иногда содержится требование: если муниципальное образование состоит из нескольких селений, каждое из них должно быть представлено в муниципальном представительном органе.

Правовое положение депутата. Основы правового положения депутата представительного органа местного самоуправления в РФ определяются Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., законами субъектов РФ о местном самоуправлении, специальными законами о статусе депутата местного представительного органа и выборного должностного лица, которые приняты в некоторых субъектах РФ. Некоторые уточняющие положения содержатся и в уставах муниципальных образований. Поскольку депутат является представителем избравшего его населения и выразителем его воли в представительном органе, предусматриваются определенные гарантии его деятельности и некоторые депутатские привилегии. Вместе с тем законодательство устанавливает для депутатов и некоторые ограничения и запреты, связанные с их положением.

К числу гарантий деятельности депутата относятся: 1) срок его полномочий не может быть меньше двух лет, что дает возможность всесторонне проявить себя в работе (сокращение срока возможно только в особых условиях - при досрочном отзыве); 2) срок депутатских полномочий не может быть сокращен в период депутатской работы. Если депутат избран на 4 года, нельзя установить ему двухлетний срок в результате принятия нового закона (устава). Нововведение будет относиться только к вновь избранным депутатам и обратной силы не имеет. Исключение - досрочный роспуск всего представительного органа; 3) местный иммунитет - ограниченная неприкосновенность депутата и выборного должностного лица. Они не могут быть задержаны правоохранительными органами (кроме задержания на месте преступления), подвергнуты обыску, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации.

Депутаты представительного органа местного самоуправления участвуют в его работе в различных формах: в пленарных заседаниях; в заседаниях и повседневной работе постоянных комиссий (комитетов), созданных представительных органом; путем обращения с депутатскими вопросами и Запросами к различным должностным лицам; работают с избирателями в своем избирательном округе (в небольших поселениях округ включает муниципальное образование целиком). В отличие от депутатов парламента депутаты представительных органов в муниципальных образованиях работают либо на постоянной основе (депутаты-профессионалы, получающие за эту работу денежный оклад) либо без отрыва от производства (получают заработную плату по месту работы и компенсацию расходов за выполнение депутатских обязанностей). Этот вопрос решается уставами муниципальных образований. В некоторых из них депутаты работают только на постоянной основе, в других часть депутатов работает на постоянной основе, а другая часть совмещает эти обязанности с другой работой (например, в г. Астрахани на постоянной основе работают председатели постоянных комиссий), в небольших муниципальных образованиях депутаты работают только на общественных началах. Если депутат работает на постоянной основе, ему предоставляются определенные социальные гарантии (социальное страхование за счет средств муниципального образования, медицинское обслуживание и др.) на уровне муниципальных служащих. Депутатам, работающим на общественных началах, как говорилось, компенсируются затраты, связанные с депутатской работой, а также обычно за время участия в заседаниях представительного органа (в редких случаях - и в заседаниях его постоянных комиссий) выплачивается фиксированное почасовое вознаграждение.

Для депутатов предусмотрены запреты и ограничения, связанные с их положением. Они не могут быть одновременно депутатами Государственной Думы РФ, законодательного (представительного) органа, другого местного представительного органа, совмещать эту работу с государственной службой (однако законы многих субъектов РФ и уставы муниципальных образований разрешают депутатам оставаться, например, директорами государственных предприятий). Депутат, работающий на постоянной основе, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской, творческой работы. Депутаты не вправе приобретать объекты, находящиеся в муниципальной собственности. Есть и другие ограничения.

Как говорилось, одна из депутатских гарантий - закрепление за ним срока, на который он избран. Депутат может досрочно прекратить исполнение своих обязанностей только в случаях досрочного отзыва избирателями, утраты гражданства РФ, выезда на постоянное место жительства за пределы данного муниципального образования; добровольной отставки (письменного заявления депутата о сложении им своих обязанностей), по естественным причинам (смерть, объявление депутата безвестно отсутствующим или умершим по решению суда), упразднения данного муниципального образования, наконец, при вступлении в законную силу в отношении депутата обвинительного приговора суда (не обязательно с лишением свободы).

Компетенция представительного органа. Компетенция представительного органа местного самоуправления в общей форме определена конституциями (решение местных дел), более детально определяется законами. В России Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. устанавливает только исключительную компетенцию представительного органа независимо от звена территориального деления, т.е. называет те полномочия, которые вправе осуществлять только такой орган, и никакой другой. К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления относятся:

1) издание общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования при условии, что это предусмотрено его уставом;

2) принятие местного бюджета и утверждение отчета исполнительного органа муниципального образования о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов о их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов (в пределах сумм, установленных законом);

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (само же управление и распоряжение ею осуществляется исполнительным органом муниципального образования и другими муниципальными органами под контролем представительного органа). Представительный орган по своему характеру (да и собирается он периодически) повседневным управлением и распоряжением собственностью заниматься не может, хотя не исключено, что вопросы купли-продажи каких-то крупных объектов будут решаться на заседании представительного органа;

6) контроль за деятельностью других органов местного самоуправления и должностных лиц в формах, предусмотренных уставом муниципального образования (в некоторых зарубежных странах у представительного органа, например, есть право досрочно смещать избранного им мэра).

Перечисленные шесть полномочий представительного органа - это минимум, а не максимум принадлежащей ему компетенции. Это полномочия, которые не могут осуществляться другими органами местного самоуправления, кроме схода (общего собрания жителей муниципального образования там, где нет избранного представительного органа). Только отдельные из этих полномочий и лишь частично могут быть временно делегированы другим органам самоуправления (например, главе администрации - право издать нормативные правила по вопросу охраны зеленых насаждений в городе), большинство же таких исключительных полномочий делегироваться не могут.

Кроме того, в соответствии с законами (в России - законами субъектов Федерации) устав муниципального образования может предусмотреть другие полномочия его представительного органа. Некоторые из таких полномочий, по существу, конкретизируют, развивают названные выше, другие являются новыми. Так, в уставах некоторых городов России (Астрахань, Волгоград и др.) говорится, что в рамках законов представительный орган может создавать муниципальные банки, создавать внебюджетные и валютные фонды 1 , принимать решения о выделении ссуд и займов из городского бюджета, утверждает по представлению мэра схемы управления городом, устанавливает правила торговли, устанавливает льготы в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности, учреждает собственные средства массовой информации, устанавливает порядок использования нежилых помещений и т.д. Некоторые положения относятся к вопросам культуры, другие - к пользованию природными ресурсами, третьи - к предоставлению земельных участков и др. Представительные органы местного самоуправления некоторых муниципальных образований на своих заседаниях утверждают (не утверждают) в должности высших муниципальных чиновников, представляемых главой местной администрации. Проект закона может быть представлен не только по вопросам местного самоуправления, но по любым вопросам, находящимся в компетенции субъекта Федерации.

Срок полномочий и порядок деятельности. Срок полномочий представительного органа местного самоуправления в разных странах колеблется от двух (США) до шести лет (Франция). В России этот срок в соответствии с Федеральным законом 1995 г. не может превышать пяти лет. Конкретно срок определяется уставом каждого муниципального образования. Есть сроки в два и три года, но обычно устанавливается четырехлетний срок. Продление срока, определенного уставом, не разрешается, хотя на практике это бывает. В определенных случаях полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в связи с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Порядок работы представительного органа определяется уставом муниципального образования и регламентом, принимаемым представительным органом. Он работает коллегиально, обсуждая вопросы и принимая решения на заседаниях. Для заседания необходим кворум - должно присутствовать большинство членов представительного органа, решение принимается большинством голосов присутствующих (при кворуме), а иногда требуется большинство списочного состава представительного органа. Последнее обычно требуется для принятия нормативных актов, бюджета и решения других важнейших

1 Выше сказано, что понятие внебюджетных фондов теперь исключено из Бюджетного кодекса.

вопросов. В некоторых муниципальных образованиях депутаты созываются на заседание по мере надобности, но чаще в определенный промежуток времени, когда работает представительный орган. Этот промежуток времени объявляется сессией, которая состоит из одного или обычно нескольких заседаний (с 9-10 часов до 18 часов с перерывами). Для сессии утверждается повестка дня (другие вопросы не могут рассматриваться), для заседания тоже может утверждаться повестка дня (это делается всегда, если сессия состоит из одного заседания). Очередное заседание в ходе сессии может продолжать обсуждать вопрос, не завершенный на предыдущем заседании. На другой сессии этого делать нельзя, вопрос, по которому обсуждение не завершено и решение не принято, должен на другой сессии рассматриваться с самого начала (внесения). В небольших муниципальных образованиях сессии созываются чаще (иногда - один раз в месяц), в крупных - 3-4 раза в год. Возможно проведение и внеочередных заседаний. Они могут объявляться внеочередными сессиями, а могут и не объявляться таковыми.

На своих сессиях, заседаниях представительный орган принимает нормативные акты местного самоуправления, устанавливает местные налоги и сборы и решает все остальные вопросы, относящиеся к его исключительному ведению.

Руководящие и внутренние органы. Работой пленарного заседания представительного органа руководит избираемый им председатель. Нередко избирается заместитель председателя, иногда секретарь (он ведает документами представительного органа). На заседаниях представительный орган может создавать свои постоянные отраслевые комитеты (по вопросам местных дорог, благоустройства, муниципального жилья и др.) и временные комитеты или комиссии. Постоянные комитеты (комиссии) создаются на весь срок полномочий представительного органа и наделены определенными полномочиями. Они готовят вопросы к пленарному заседанию, проекты решений, но обязательных решений они принимать не могут. Временные комиссии создаются для выполнения отдельных задач. Небольшие представительные органы в муниципальных образованиях постоянных комиссий не создают, а просто поручают отдельным членам представительного органа те или иные участки работы - образование, дороги, пожарную охрану и т.д. Для подготовки к рассмотрению вопросов на заседаниях представительного органа комиссии (комитеты) образуют рабочие группы. В их состав включаются депутаты, различные специалисты (экономисты, бухгалтеры, социологи и др.), представители заинтересованных организаций. Постоянные комиссии, а также избранные ими (или, что чаще, на заседании представительного органа) их председатели не подчинены главе муниципального образования (например, они вправе контролировать работу различных служб и ставить эти вопросы на сессиях), но они должны сотрудничать с администрацией в решении общих задач. Контроль комиссий - это положительный фактор и для администрации: указывая на недостатки, он помогает совершенствовать ее работу.

Представительный орган муниципального образования - это выборный, обязательный, коллегиальный орган, обладающий правом представлять интересы нания.вующие на территории муниципального образоваселения и принимать от его имени решения.

Представительные органы состоят из депутатов, численность которых определяется уставом самоуправляющейся единицы. ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ставит коная пропорция выглядит следующим образом:селения муниципального образования (ст. 35). Данличество депутатов в поселениях и городских округах в зависимость от численности на

• 7 депутатов - при численности населения менее 1 тыс. человек;
• 10 депутатов - при численности населения от 1 до 10 тыс. человек;
• 15 депутатов - при 10 до 30 тыс. человек;
• 20 депутатов - при 30 до 100 тыс. человек;
• 25 депутатов - при численности населения от 100 до 500 тыс. человек;
• 35 депутатов - при численности населения свыше 500 тыс. человек.

Особо оговаривается численность депутатов муниров она должна быть не менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородского муниципального образования города федерального значения определяется уставом, муниципального образования и не может быть менее 10 человек. Представительный орган формируется на муниципальных выборах и считается правомочным при избрании не менее двух третей от установленной численности депутатов. В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек представительный орган необразуется. В этом слуного органа или схода граждан.ми. В любом случае недопустима ситуация, когда местное самоуправление остается без представительны быть небольшими и преимущественно сельскинятно, что такие муниципальные образования должвания независимо от количества проживающих. Почае его функции выполняет сход граждан. Прежде такое допускалось уставом муниципального образования.

Особо оговаривается формирование представительных органов в муниципальных районах. Они формируются двумя способами:

• - в результате избрания на муна;пальный район, не может превышать две пятые от установленной численности представительного оргабранных из одного поселения, входящего в мунициниципальных выборах.
• - в смешанном порядке, предполагающем избрание и вхождение в состав по должности. При таком варианте представительный орган излений, расположенных в границах муниципального района.мимо депутатов в состав представительного органа района по должности могут включаться главы посева, равной для всех поселений независимо от численности населения. Норма представительства определяется уставом муниципального района. Поселений в составе района по норме представительстбирается из депутатов представительных органов по

Срок полномочий представительного органа месттата не может быть менее двух лет. Конкретные сроки полномочийответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» срок полномочий депуных, в соответствии с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» не может превышать пяти лет; минимальное время осуществления полномочий представительным органом не устанавливается. В сопального образования в соответствии с федеральным законодательством. Максимальный срок полномочий всех властных органов, в том числе и муниципального самоуправления определяется уставом представительных органов муниципальных образований определены на региональном уровне.

В ч. 5 ст. 40 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указыватат.ленности представительного органа, а при численности местной думы менее 10 человек -- один депунове могут работать не более 10% депутатов от чисется, что депутаты выполняют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

Полномочия представительных органов прекращаются по истечении срока их деятельности. Случаи досрочного завершения деятельности представительного органа фиксируются ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:

вступление в силу решения суда субъекта федерации о неправомочности состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий;

принятие самим представительным органом решения о самороспуске (в порядке, определенном муниципальным уставом);

преобразование муниципального образования;

роспуск представительного органа в порядке, предусматривающем ответственность перед государством.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении его полномочий проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган.

Структура представительного органа определяется депутатами и закрепляется в принимаемом ими регламенте представительного органа. Представительный орган состоит из председателя, его заместителей, функционально-отраслевых подразделений (постоянные и временные комиссии), территориальных органов, аппарата.

Предсеются из состава депутатов. Возможен вариант,датель представительного органа муниципального образования и его заместители избира когда организацию деятельности представительной власти осуществляет глава муниципального образования, избранный населением. Выбор того или иного варианта находится за уставом муниципального образования.

В зависимости от того, кто возглавляет думу (сотельность постоянных комиссий и депутатов, дает им поручения.ного органа. Он осуществляет руководство подготовкой заседаний думы, созывает их, координирует деятеля связана с организацией работы представительсти: представительские и по руководству думой. Деятельность председачий руководителя представительного органа. Если это председатель, избранный из числа депутатов, его полномочия будут иметь две основные направленновет), устанавливаются содержание и объем полномочий.

Председатель назначает и освобождадов думы.ставительного органа в пределах утвержденной в бюджете муниципального образования сметы расхонии -- распоряжение денежными средствами преддает правом их приема и увольнения.

Постоянные и временные комиссии представительных органов местного самоуправях) представительного органа на срок его полномочий из числа депутатов в составе председателя и членов комиссии. Временные депутатские комиссии действуют в течение определенного срока. Наиболее распространенными являются комиссии по социальной политике, бюджетным отношениям и т.п.ны и перед ним ответственны. Постоянные комиссии, как правило, избираются на заседаниях (сессими. Они образуются по решению представительного органа, ему подчинеления являются их основными вспомогательными депутатскими органами.

Территориальные органы представительного органа муниципального образования представлены депутатскими группами, осуществляющими свои полномочия в избирательных округах.

Аппарат представительного органа муниципального образования создается в целях организационно-правового и материально-технического обеспечения деятельности.

Полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

• 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
• 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
• 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизареждений;ции и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
• 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Данный перечень не является исчерпывающим. Он не может быть изменен или сокращен, но может быть расширен с закреплением в уставе муниципального образования.

Кроме исключительных полномочий Федеральный закон к компетенции представительных органов муниципальных образований отнес:

установление официальных символов муниципальных образований и порядок их официального использования (ч. 3 ст. 9);

инициирование изменения границ и преобразования муниципального образования, выражения мнения по поводу изменения границ и преобразования муниципального образования (ст. 12, 13),

принятие решения о назначении местного референдума, инициирование местного референдума (ч. 3 ст. 22);

назначение муниципальных выборов (ч. 2 ст. 23), назначение голосования по отзыву выборных лиц муниципального образования (ч. 1 ст. 24);

рассмотрение и принятие решения по проекту муниципального прациативы граждан, установление минимальной численности такой инициативной группы (ст. 26);вового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы;

установление границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление (ст. 27);

инициирование и назначение публичных слушаний (ст. 28), собраний граждан (ст. 29), конференций граждан (ст. 30), опроса граждан (ст. 31);

рассмотрение обращений граждан, направленных в представительный орган (ст. 32);

избрание главы муниципального образования из своего состава в случае, предусмотренном уставом муниципального образования, (ч. 2 ст. 36);

назначение на должность главы местной администрации по результатам конкурса (ч. 6 ст. 37),

утверждение структуры местной администрации (ч. 8 ст. 37);

формирование контрольного органа муниципального образования в, соответствии с уставом муниципального образования (ч. 2 ст. 38);

установление порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (ст. 64).

Основной организационно-правовойформой работы представительного органа является заседание (сессия), на котором он решает вопросы отнесенные к его ведению законодательством и уставом муниципального образования.

Представительные органы осуществляют свои полномочия непосредсия признается правомочной, а также всех других форм деятельности представительного органа. Во время сессии могут проводиться заседания представительного органа, постоянных комиссий, депутатские слушания, собрания фракций и депутатских групп.вительного органа с участием всех депутатов или как минимум такого числа депутатов, при котором уставом муниципального образования сесственно только на заседаниях (сессиях) и принимают на них решения в коллегиальном порядке. Сессия -- это совокупность заседаний предста

Очередные заседания проводятся в установленные регламентами сроки (прежде в установленные законойянных комиссий или группы депутатов определенсти, в силу возникших обстоятельств. Регламенты дум предусматривают для внеочередных заседаний особый порядок инициирования. Они проводятся по предложению председателя думы, одной из ее посторедные заседания проводятся по мере необходимоном). Они созываются руководителем думы.

Возможность настаивать на провеют также главе муниципального образования.дении внеочередного заседания.

Открытое заседание предполагает присутствие всех заинтересованных участников, представителей общественности, средств массовой информации. Именно в таком режиме проходит большинство засеным органом.рактере заседания решается самим представительзыве руководителя думы, досрочного прекращения полномочий кого-либо из депутатов). Вопрос о хаданий. Закрытые заседания организуются в особых случаях.

Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципальна, избираемый этим органом из своего состава.ного образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, -- председатель представительного органа.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Управление и (или) распоряжение представительным органом или отния и депутатов.ние деятельности представительного органа муниципального образовадельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета.

Периодичность и порядок проведения заседаний (сессий) представипальных образованиях установлено, что сессии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц или, например, не реже 4 раз в год. При этомзования и в регламенте представительного органа. Во многих муницительного органа должны быть определены в уставе муниципального образования.

Предусмотрена возможность созыва внеочередных сессий по инициативе 1/5 от общего числа депутатов, либо одной из постоянных комиссии, либо главы муниципального образования, либо главы местной администрации.

Заседание (сессия) чаще всего признается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 от числа депутатов, установленного для данного представительного органа. Заседания (сессии), как правило, предусматривается проводить открытыми.

Обсуждение вопросов, внесенных на рассмотрение представительного органа, завершается принятием решения в коллегиальном порядке. Эта стадия предполагает в случае принятия решения за основу проведение обсуждения и внесение в него поправок, поддержанных большинством депутатов. Проект решения в соответствии с принятыми поправками стасов от установленной численности депутатов.ципального образования должен приниматься большинством в 2/3 головом может быть установлено принятие решений квалифицированным большинством (2/3) или высококвалифицированным большинством (3/4). В частности, в соответствии с Федеральным законом устав мунидиться в целом или вначале по разделам, статьям, пунктам, а затем -- в целом. Решение следует считать принятым, если за него проголосует большинство избранных депутатов. По наиболее важным вопросам уставится на голосование.

Представительные органы должны создать систему официального опубликования своих решений и правовых актов других органов местноданам, должностным лицам и организациям за неисполнениелирования отношений, применения каких бы то ни было санкций к гражзанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Неопубликованные официально правовые акты не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регубые нормативные правовые акты, затрагивающие права свободы и обяго сообщества.

Исполнение решений представительных органов организует глава меции.стной администрации и подчиненные ему органы местной администрации.

§ 3. Особенности разработки проекта устава муниципального образования, его принятия и государственной регистрации

§ 4. Муниципальное нормотворчество

§ 5. Официальная символика муниципальных образований

Глава 3. Территориальные основы местного самоуправления

§ 1. Значение территориальных основ

В организации местного самоуправления

§ 2. Понятие и виды муниципальных образований

§ 3. Иерархия муниципальных образований

§ 4. Состав территории муниципального образования

§ 5. Требования к установлению и изменению границ муниципального образования

§ 6. Правовое регулирование организации местного самоуправления на территориях с особым порядком управления

§ 7. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области территориальной организации местного самоуправления

§ 8. Роль форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления в его территориальной организации

Глава 4. Организационные основы местного самоуправления

§ 1. Система местного самоуправления: понятие, основные элементы

§ 2. Место форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления

§ 3. Место органов местного самоуправления в системе

Публичного управления российским обществом.

Органы и должностные лица местного самоуправления:

Виды, правовое регулирование деятельности

§ 4.Территориальное общественное самоуправление: цели организации и преимущества для населения

Глава 5. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

§ 1. Местный референдум

§ 2. Муниципальные выборы

§ 3. Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления

§ 4. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

§ 5. Сход граждан

§ 6. Правотворческая инициатива граждан

§ 7. Публичные слушания

§ 8. Собрания граждан

§ 9. Конференция граждан

§ 10. Опрос граждан

§ 11. Обращения граждан в органы местного самоуправления

§ 12. Общая характеристика других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Глава 6. Органы и должностные лица местного самоуправления

§ 1. Структура органов местного самоуправления

Часть 1 ст. 34Федерального закона № 131-фз определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют:

§ 2. Классификация органов и должностных лиц местного самоуправления

§ 3. Представительный орган местного самоуправления

§ 4. Глава муниципального образования

§ 5. Организация деятельности местной администрации

§ 6. Контрольный орган муниципального образования

§ 7. Избирательная комиссия муниципального образования

§ 8. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

§ 9. Правовое регулирование муниципальной службы

Глава 7. Экономическая основа местного самоуправления

§ 1. Понятие экономической основы местного самоуправления

§ 2. Понятие и природа муниципальной собственности

§ 3. Виды объектов муниципальной собственности

§ 4. Правовые основы деятельности муниципальных унитарных предприятий

§ 5. Основы муниципального бюджетного процесса

§ 6. Муниципальные закупки: понятие, особенности

§ 7. Доходы местных бюджетов

§ 8. Местные налоги и сборы: понятие и виды

§ 9. Средства самообложения граждан

§ 10. Основные направления расходов местных бюджетов

Глава 8.

§ 2. Президент России выступил

На обучающем семинаре-совещании для мэров российских городов,

Проходящем под эгидой Администрации Президента

(Москва, Кремль, 23 октября 2013 г.)1

§ 3. Президент России провёл встречу с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований (Москва, Кремль, 8 ноября 2013 г.)1

§ 4. "Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области (н. Новгород, Кремль, 5 ноября 2013 г.)

Глава 9. Перспективы развития местного самоуправления в России (проект Основных направлений развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период)

§ 1. Роль местного самоуправления в развитии государства и общества

§ 2. Вопросы институциональной и территориальной организации местного самоуправления

§ 3. Вопросы оптимизации полномочий местного самоуправления и делегирования государственных полномочий

§ 4. Вопросы финансово-экономических основ местного самоуправления

§ 5. Вопросы стратегий и механизмов устойчивого и комплексного развития муниципальных образований

§ 6. Вопросы инфраструктурного развития муниципальных образований

§ 7. Вопросы кадрового обеспечения местного самоуправления

§ 8. Вопросы развития местных сообществ, общественного контроля и гражданских инициатив на местном уровне

§ 9. Вопросы развития и совершенствования муниципального контроля

Заключение

Над Федеральным законом № 131-фз

(По состоянию на 1 января 2014 г.)

Видах муниципальных образований в Российской Федерации

И сельского населения в Российской Федерации

На территории Российской Федерации

Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 24 мая 2006 года № 41 «о Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде» (извлечение)

В осуществлении местного самоуправления

Осуществления населением местного самоуправления

Структура администрации города Дзержинска Нижегородской области1

Лаврентьев Александр Рудольфович

1 См.: Решение Городской Думы г. Дзержинска Нижегородской области от 31 января 2013 г. N 483 "Об утверждении Структуры Администрации города Дзержинска" (с изменениями и дополнениями)

§ 3. Представительный орган местного самоуправления

Общие положения и место в структуре органов местного самоуправления. Центральное место в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу – выборному органу местного самоуправления, обладающему правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования. Как справедливо отмечается в литературе, депутаты представляют все население, проживающее на определенной территории, т.е. и тех, кто голосовал за избранных кандидатов, и тех, кто голосовал против них, и тех, кто вообще не участвовал в голосовании, но входит в местное сообщество. Представляя все население, депутаты должны учитывать в своей деятельности и отражать в своих решениях мнения и интересы различных общественных слоев 1 .

Ведущая роль представительного органа в системе муниципальных органов власти определяется тем, что именно ему предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от имени этого населения власть.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Представительный орган обладает правами юридического лица. Представительный орган муниципального образования имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в судах, иметь печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных учреждениях.

Порядок формирования. Представительные органы муниципальных образований формируются на основе всеобщего участия населения, прежде всего путем муниципальных выборов.

Порядок формирования представительных органов для поселений и для муниципальных районов может быть различен.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. В случае, если в таком поселении численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, избирается представительный орган поселения. Численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан. В случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения первого созыва устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Ст. 35Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает два варианта формирования представительного органа муниципального района .

Основным для большинства муниципальных районов является вариант, согласно которому представительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

Согласно второму варианту, представительный орган муниципального района состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

В таком порядке представительный орган муниципального района формируется, если такое решение в течение 1 года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о таком порядке формирования представительного органа оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с рассмотренным нами первым вариантом.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

Численность депутатов. Численность депутатов представительного органа муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования. При этом в зависимости от вида муниципального образования Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает нижние пределы такой численности. Так, численность депутатов представительного органа поселения , в том числе городского округа , не может быть менее:

7 человек – при численности населения менее 1000 человек;

10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, а депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения – не может быть менее 10 человек.

Компетенция и полномочия представительного органа муниципального образования . В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Среди таких полномочий можно назвать следующие:

принятие решения о назначении местного референдума;

назначение выборов депутатов представительного органа муниципального образования;

назначение выборов главы муниципального образования;

дача согласия на назначение на должность отдельных должностных лиц администрации муниципального образования;

осуществление права законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации;

заслушивание отчетов должностных лиц администрации муниципального образования и руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций о текущей работе и внесение главе муниципального образования представлений по их отчетам;

установление порядка назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

утверждение документов территориального планирования муниципального образования и иной градостроительной документации;

назначение в соответствии с уставом муниципального образования голосования по отзыву депутата представительного органа, главы муниципального образования, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, а также преобразования муниципального образования;

установление в соответствии с уставом муниципального образования порядка реализации правотворческой инициативы граждан;

назначение в соответствии с уставом муниципального образования публичных слушаний, проводимых по инициативе населения или представительного органа муниципального образования;

определение в соответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведения опроса граждан, назначение опроса граждан;

определение в соответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведения собрания граждан, а также полномочий собрания граждан, назначение собрания граждан, проводимого по инициативе населения или представительного органа муниципального образования;

определение в соответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведения конференций граждан, назначение конференций граждан, проводимых по инициативе населения или представительного органа муниципального образования;

установление в соответствии с законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования порядка и сроков рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления муниципального района;

утверждение структуры администрации муниципального образования;

формирование контрольного органа муниципального образования, определение порядка его работы и полномочий;

определение порядка приватизации муниципального имущества в соответствии с федеральным законодательством;

утверждение перечня объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия представительного органа муниципального образования;

определение порядка предоставления и изъятия земельных участков в соответствии с земельным законодательством;

установление правил проведения открытого конкурса по размещению муниципального заказа, финансируемого за счет местного бюджета на выполнение работ (оказание услуг), внесение в них изменений и дополнений;

установление порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг и др.

Таким образом, представительный орган любого муниципального образования выполняет три функции – учредительную, правотворческую и контрольную .

Учредительная функция представительного органа выражается, например, в выборах главы муниципального образования, формировании иных органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Основная функция любого представительного органа власти, в том числе представительного органа муниципального образования – принятие общеобязательных нормативных правовых актов . Нормотворческий процесс в муниципальном образовании имеет схожие черты с законотворческим процессом на федеральном и региональном уровне 1 .

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Контрольная функция играет важную роль в деятельности представительного органа муниципального образования. Особое значение имеют такие виды контроля представительного органа муниципального образования , как:

1) контроль за исполнением местного бюджета или финансовый контроль. Такой контроль может быть предварительным, текущим и последующим 2 . При предварительном контроле, в ходе обсуждения и утверждения проектов актов о бюджете и иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам, осуществляется оценка и последствия принятия таких актов. При текущем контроле исполнение местного бюджета рассматривается на заседаниях специально созданных комитетов, бюджетно-финансовых комиссий представительного органа муниципального образования, в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Последующий контроль осуществляется представительным органом муниципального образования в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении местного бюджета;

2) контроль за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения. Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3) контроль за соблюдением и исполнением муниципальных правовых. Представительный орган муниципального образования нередко дает оценку состоянию соблюдения и исполнения муниципальных правовых актов и в случае необходимости принимает решение о подготовке изменений и дополнений в такие акты, о проведении дополнительных и последующих проверок за соблюдением и исполнением муниципальных правовых актов;

4) контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью муниципального образования. Данный вид контроля является обобщающим предыдущие три: частично реализуется в форме финансового контроля, частично в форме контроля за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования своих полномочий и исполнением муниципальных правовых.

Для реализации контрольных полномочий представительный орган муниципального образования может направлять запросы. Представительный орган вправе направить запрос главе муниципального образования, руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования, иным должностным лицам органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Запрос, как правило, принимается большинством голосов от установленного числа депутатов представительного органа в порядке, установленном его регламентом.

Депутат представительного органа также может направить запрос главе муниципального образования, руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования, иным должностным лицам органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Запрос депутата направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании представительного органа муниципального образования. Нередко депутат, направивший запрос, имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов. О дне рассмотрения поставленных в запросе вопросов депутат, направивший запрос, должен быть извещен заблаговременно.

Конечно, следует учитывать, что формальное наличие у представительного органа муниципального образования контрольных полномочий далеко не всегда означает реальное их использование. Например, только одного указания на то, что представительный орган осуществляет контроль за исполнением установленного порядка распоряжения муниципальной собственностью, будет недостаточно. В уставе муниципального образования необходимо четко определить, каким образом осуществляется такой контроль, регламентировав при этом его этапы и процедуры. В ряде муниципальных образований принимаются и специальные акты, регламентирующие контрольную деятельность представительного органа муниципального образования.

Организация деятельности представительного органа. Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. Для предварительного изучения и подготовки вопросов, подлежащих рассмотрению на сессии, а также для содействия реализации своих решений, контроля за их исполнением представительный орган формирует комиссии, комитеты и другие структурные подразделения.

Как правило, председатель представительного органа муниципального образования :

1) осуществляет руководство подготовкой заседаний представительного органа и вопросов, выносимых на рассмотрение представительного органа;

2) ведет заседания представительного органа, ведает внутренним распорядком представительного органа;

3) представляет представительный орган в отношениях с органами местного самоуправления муниципального образования, органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

4) созывает заседания представительного органа, доводит до сведения депутатов время их проведения, а также проект повестки дня;

5) осуществляет общее руководство работой аппарата представительного органа; в соответствии с законодательством о труде пользуется правом найма и увольнения работников аппарата представительного органа; налагает дисциплинарные взыскания на работников аппарата, решает вопросы об их поощрении;

6) координирует деятельность комитетов (комиссий) представительного органа;

7) подписывает протоколы заседаний и другие документы представительного органа;

8) осуществляет иные полномочия в соответствии с уставом муниципального образования и регламентом представительного органа.

Деятельность представительного органа муниципального образования осуществляется в различных организационно-правовых формах , которые включают в себя (заседания, работу в комитетах, постоянных и временных комиссиях, работу в составе депутатских групп и фракций 1 .

Заседания являются основной формой деятельности представительного органа муниципального образования. Порядок созыва и проведения заседаний, а также их периодичность определяется либо в уставе муниципального образования, либо регламентом представительного органа.

Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в 3 месяца.

Заседания представительного органа являются открытыми. Открытость заседаний гарантирует возможность присутствия на них заинтересованных лиц. В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, представительный орган муниципального образования вправе проводить закрытые заседания. Первое заседание представительного органа муниципального образования, как правило, открывает старейший по возрасту депутат, который ведет заседание до избрания председателя данного органа.

На заседаниях представительного органа муниципального образования каждый депутат имеет один голос. На заседаниях представительного органа муниципального образования решения по рассматриваемым вопросам принимаются в основном открытым голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование может осуществляется также с использованием электронной системы подсчета голосов (в случае наличия такой технической возможности).

Досрочное прекращение полномочий. Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ:

1) В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 1 месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

2) В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение 3 месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

3) В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение 3месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования во всех перечисленных случаях прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Полномочия представительного органа муниципального образования также прекращаются :

1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3) в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, а также в случае упразднения муниципального образования;

4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

5) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть также предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся досрочные выборы в указанный представительный орган.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение 1 месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.