Виды прокурорского реагирования. III.4.6
Особенностью рассматриваемого направления надзорной деятельности является то, что прокуроры используют меры прокурорского реагирования, предусмотренные как Законом о прокуратуре, так и ст. 25.11, гл. 30 КоАП:
1) протест на противоречащий закону нормативный правовой акт, заявление в суд о признании его недействующим; 2) протест на постановление по делу об административном правонарушении; 3) представление об устранении нарушений закона; 4) постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решения несудебного органа; 5) постановление о возбуждении дела об административном правонарушении; 6) предостережение о недопустимости нарушения закона; 7) иные меры реагирования.
Пункт 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП наделяет прокурора в пределах его полномочий правом приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле. Статья 29.9 Кодекса устанавливает два вида таких постановлений: 1) постановление о назначении административного наказания; 2) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Кроме того, прокурор вправе опротестовать последующие выносимые при пересмотре дела решения.
Статья 30.10 КоАП устанавливает правила принесения прокурором протестов соответственно на не вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения. Соответственно, в ст. 30.14 определяется порядок принесения прокурором протеста в порядке надзора.
В последние годы арбитражная практика при поддержке со стороны Президиума ВАС РФ пошла по пути принятия и рассмотрения заявлений прокурора, оспаривающего постановления несудебных органов, налагающих административные взыскания на субъектов предпринимательской деятельности.
Представления об устранении нарушений законов при производстве по делам об административных правонарушениях могут носить индивидуальный или обобщенный характер. В первом случае основанием для внесения представления является подтвержденный в ходе проверки по поступившей в органы прокуратуры информации (жалоба гражданина, обращение иного лица, сообщение в СМИ и т.д.) факта единичного нарушения требований закона со стороны должностного лица органа административной юрисдикции. Во втором случае основанием для прокурорского реагирования являются, как правило, выявленные в ходе плановой или внеплановой (в связи с поступившей информацией, по заданию вышестоящего прокурора, по собственной инициативе) проверки нарушения законов, имеющие распространенный характер.
Путем внесения представления прокурор может отреагировать в случае выявления фактов бездействия со стороны должностных лиц, которыми необоснованно не принимаются предусмотренные законодательством об административных правонарушениях меры к нарушителям. При установлении таких фактов прокурор также в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 25.11, ч. 1 ст. 28.4 КоАП вправе своим постановлением возбудить дело об административном правонарушении (если не истекли сроки давности привлечения к административной ответственности).
Целесообразно вносить представления и по фактам нарушений, на которые прокурор реагировал путем вынесения постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию, или принесения протеста на незаконное постановление по делу об административном правонарушении.
В представлении следует ставить вопрос о направлении в прокуратуру копий документов, свидетельствующих о принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений законов, их причин и условий, им способствовавших.
Полномочие прокурора возбуждать дело об административном правонарушении вытекает из п. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре, п. 1 ч. 1 ст. 25.11, ч. 1 ст. 28.4 КоАП. Рассматривать его помимо традиционных случаев выявления нарушений в ходе общенадзорных проверок нужно еще и с учетом следующих обстоятельств.
Во-первых, если в ходе проверки прокурор выявил факт прекращения должностным лицом органа административной юрисдикции производства по делу об административном правонарушении при отсутствии предусмотренных ст. 24.5 КоАП оснований, он вправе, если не истекли сроки привлечения лица к административной ответственности, вынести постановление о возбуждении дела об административном правонарушении с соблюдением требований ст. 28.2 КоАП. Таким же образом можно решать вопрос, если санкция Особенной части статьи КоАП либо закона РФ предусматривает за совершение правонарушения ответственность как должностных, так и юридических лиц, а подверглось наказанию лишь одно из них.
Во-вторых, возможно возбуждение прокурором дела об административном правонарушении в отношении должностного лица несудебного органа административной юрисдикции (например, по ст. 17.7, 19.1 КоАП).
Согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. В рассматриваемой сфере указанное полномочие применяется в двух случаях: во-первых, если в ходе проверки исполнения законодательства об административных правонарушениях в органе административной юрисдикции будет выявлено, что в действиях (бездействии) привлеченного к административной ответственности физического лица содержатся признаки преступления (одновременно следует принести протест на незаконное постановление по делу об административном правонарушении, в котором необходимо мотивировать свою позицию ссылкой на п. 7 ст. 24.5 КоАП, а в резолютивной части заявить требование об отмене постановления по делу об административном правонарушении и о прекращении производства в связи с инициацией процедуры возбуждения уголовного дела по факту рассматриваемого правонарушения); во-вторых, при обнаружении в ходе проверки признаков преступления в действиях должностного лица органа административной юрисдикции. Как правило, речь идет о должностном преступлении.
В необходимых случаях прокурором может ставиться вопрос о возмещении в порядке ст. 1069 ГК органом административной юрисдикции вреда, если решением вышестоящей инстанции или суда его действия признаны незаконными, в результате чего гражданам социально незащищенных категорий (по медицинским, возрастным и иным показаниям не имеющим возможности отстаивать свои права в суде) причинен вред. Аналогичным образом следует действовать и в случаях, когда не был поставлен вопрос о возмещении вреда, причиненного потерпевшему правонарушением, подтвержденным вступившим в законную силу постановлением по делу. Кроме того, прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции в порядке ст. 45 ГПК с иском о возмещении вреда, причиненного в результате совершения административного правонарушения, Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию.
1. Викторов И.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: научно-практич. пособие / И.С. Викторов, А.Ю. Винокуров, Б.И. Шалыгин. - М.: Экзамен, 2006.
2. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях: пособие / А.Ю. Винокуров. - М.: ИПК РК прокуратуры, 2004.
3. Датчук Л.Б. Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях: методич. пособие / Л.Б. Датчук, Б.И. Шалыгин. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.
5.7. Надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции*(61)
Надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе является одним из направлений деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности. Отношения, связанные с поступлением на государственную и муниципальную службу, прохождением и прекращением этих видов службы, а также определением правового положения (статуса) государственных и муниципальных служащих регулируются нормами права, соблюдение которых составляет предмет прокурорского надзора. Это система норм, включающая некоторые положения Конституции РФ, Федеральные законы от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и ряд других законодательных актов, регулирующих вопросы прохождения специальных видов службы (в органах прокуратуры, внутренних дел, безопасности и др.), а также подзаконные правовые акты, изданные на основе и во исполнение законов.
Государственная служба РФ включает в себя три вида службы: гражданскую, военную и правоохранительную. При этом гражданская служба в зависимости от специфики органов и государственных должностей, чью деятельность она призвана обеспечивать, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. В последнем случае прокурорами во внимание должны приниматься положения соответствующих законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ.
Государственный служащий - это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий России, федеральных государственных органов, субъектов РФ, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности России и ее субъектов, и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального или регионального бюджета.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Соответственно муниципальная служба отлична от государственной, составляет самостоятельный предмет правового регулирования, однако нельзя говорить о ее полной автономности. В частности, время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.
Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не являются муниципальными служащими.
Реализация законов в сфере государственной и муниципальной службы осуществляется в виде действий (бездействия) не только государственных и муниципальных служащих, но и других лиц (органов), а также путем принятия правовых актов, соответствие которых закону является важной составляющей предмета прокурорского надзора. При этом имеются в виду как акты индивидуального (разового) значения и действия, так и нормативные правовые акты. Государственные и муниципальные служащие своими действиями (бездействием), издаваемыми правовыми актами могут нарушать бюджетное, природоохранное, земельное, антимонопольное и иное законодательство. Но в предмет рассматриваемого направления надзора включаются лишь исполнение законов, относящихся к порядку прохождения соответствующих видов службы.
Что касается нарушений законодательства о государственной гражданской (муниципальной) службе, то они совершаются в основном лицами, состоящими на этих видах службы (либо органами, их осуществляющими). Но в числе субъектов нарушений могут быть и другие лица (органы). Например, когда законодательным (представительным) органом субъекта РФ принимается региональный закон, противоречащий действующему законодательству о системе государственной службы либо о государственной гражданской службе; представительный орган местного самоуправления издает правовой акт, не соответствующий законодательству о муниципальной службе, и т.д.
Для организации надзора в целях обеспечения предметности и целенаправленности прокурорских проверок (определение их конкретной тематики и объектов, круга проверяемых лиц, выбора источников информации и т.п.) важно иметь более детализированные представления о типичных нарушениях законов, например, о том, какие именно ограничения не соблюдаются, какие запреты и каким образом нарушаются, в чем состоят отступления от установленных правил поступления на службу и замещения должностей и т.д.
Практика прокурорского надзора позволяет выявить следующие группы нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе применительно к различным ее элементам*(62).
Так, несоблюдение квалификационных требований к должностям службы выражается в нарушении норм базовых законов, предусматривающих наличие в соответствующих случаях высшего профессионального образования, определенного стажа (опыта) работы по специальности, а также определенных знаний и навыков, необходимых для исполнения служебных обязанностей.
Конституция РФ гарантирует равный доступ граждан к государственной службе. Реализацию этого принципа призвано обеспечить конкурсное поступление на государственную службу. Нарушение конкурсных процедур при приеме на службу, назначении на другую (чаще вышестоящую) должность государственной службы может состоять в приеме на службу (назначении на должность) без проведения конкурса, в нарушении сроков размещения информации о предстоящем конкурсе, в образовании конкурсных комиссий без соблюдения требований к их составу.
Нарушение основных прав служащего чаще всего сводится к отказу (или невозможности по иным причинам) его ознакомления со всеми материалами своего личного дела, а также неознакомлению с должностным регламентом и иными документами, определяющими обязанности и права служащего. Возможны более серьезные нарушения прав, например, на отдых, оплату труда, на доступ в государственные органы, органы местного самоуправления, на должностной рост на конкурсной основе, на профессиональную подготовку и повышение квалификации и т.д. Неисполнение возложенных законом обязанностей может проявляться в представлении служащим недостоверных сведений о себе, о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, несообщение представителю нанимателя о личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, в неисполнении других обязанностей, предусмотренных ч. 1 ст. 15 Федерального закона 27.07.2004 N 79-ФЗ, иными федеральными законами.
Несоблюдение ограничений, связанных со службой, может выражаться в близком родстве или свойстве служащих, если замещение должностей службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, в занятии должностей государственной и муниципальной службы лицами, имеющими неснятую или непогашенную судимость.
Из нарушений законодательно установленных запретов можно выделить занятие предпринимательской деятельностью, когда лица, поступающие на службу, являются также индивидуальными предпринимателями; участие на платной основе в деятельности органов управления коммерческими организациями; приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход; получение в связи с исполнением служебных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц и др.
Анализ практики надзора позволяет сделать вывод о том, что одной из основных предпосылок нарушения служащими требований действующего законодательства о порядке прохождения службы является ненадлежащая работа кадровых служб. Нарушения порядка ведения кадровой работы в муниципальных образованиях носят практически повсеместный характер, что связано со слабыми профессиональными навыками должностных лиц. Примером такого рода нарушений может служить непроведение при наличии соответствующих оснований кадровыми службами проверок достоверности представляемых государственными и муниципальными служащими сведений о себе, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, нарушение нормативных требований при ведении личных дел служащих, формировании кадрового резерва, проведении аттестаций и квалификационных экзаменов и др.
При анализе причин нарушений закона на государственной и муниципальной службе необходимо учитывать возрастающую нагрузку на конкретных государственных и муниципальных служащих при заявленной государством тенденции к сокращению государственного аппарата.
Основной причиной выявленных нарушений в сфере муниципальной службы (особенно это характерно для сельских поселений, где в штате кроме главы имеется один или два специалиста, отвечающих практически за все направления деятельности муниципального образования) является недостаточная правовая грамотность должностных лиц, отсутствие у них элементарных юридических знаний.
Следует обратить внимание, что не все нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе носят коррупционный характер и являются предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В рамках действующего законодательства основным поводом отнесения правонарушения в сфере государственной и муниципальной службы к числу коррупционных является прямая фиксация нарушаемого правила Федерального закона "О противодействии коррупции"*(63).
Так, согласно положениям Закона в качестве мер по профилактике коррупции рассматриваются предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке представляемых сведений. Служащий, замещающий должность государственной или муниципальной службы, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера себя и своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Закреплена должностная (служебная) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять обо всех случаях обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение перечисленных должностных (служебных) обязанностей является правонарушением, влекущим увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение к иным видам ответственности в соответствии с законодательством РФ.
В связи с этим к правонарушениям коррупционной направленности в сфере государственной и муниципальной службы относятся:
несоблюдение квалификационных требований, предъявляемых законодательством к лицам, замещающим (претендующим на замещение) должности службы;
несоблюдение конкурсных процедур при поступлении на службу или при замещении другой должности службы (следует учитывать, что ст. 17 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ предусматривает, что при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс. Порядок его проведения устанавливается правовым актом представительного органа муниципального образования. Поэтому несоблюдение конкурсных процедур при замещении должности муниципальной службы возможно лишь при наличии правовых актов, предусматривающих такие процедуры);
непредставление (предоставление недостоверных, неполных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера служащего и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
непредставление (предоставление недостоверных, неполных) служащим иных предусмотренных законодательством РФ сведений о себе и членах своей семьи;
непроведение проверки достоверности и полноты сведений, представляемых служащим;
неуведомление служащим представителя нанимателя (работодателя), органов прокуратуры или других государственных органов о случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.
Статья 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" обязывает служащего принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. О возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника. В свою очередь, представитель нанимателя (непосредственный начальник), если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Также можно выделить следующие правонарушения коррупционной направленности:
непринятие служащим мер по предотвращению возникшего или могущего возникнуть конфликта интересов, а равно неуведомление представителя нанимателя (непосредственного начальника) о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов;
непринятие представителем нанимателя мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;
владение (приобретение) служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к передаче принадлежащих ему указанных активов в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ в целях предотвращения конфликта интересов;
замещение должности государственной (муниципальной) службы в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) со служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
В ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" устанавливается ограничение, согласно которому гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения со службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности, с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов (или соответствующих аттестационных комиссий*(64)). При этом указанный гражданин в течение двух лет после увольнения со службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы. Несоблюдение этого требования влечет прекращение трудового договора.
Работодатель, в свою очередь, при заключении трудового договора с бывшим служащим обязан в 10-дневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) служащего по последнему месту его службы. Неисполнение работодателем данной обязанности является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ.
В рамках надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы осуществляется проверка законности деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, их должностных лиц по соблюдению, исполнению и применению норм законодательства, регулирующих вопросы противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе.
Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, подлежащая проверке, заключается в проведении конкурсов на занятие вакантных должностей государственной (муниципальной) службы; приеме на службу; перемещении по службе; назначении на должности государственной (муниципальной) службы; обеспечении исполнения обязанностей, соблюдения ограничений и запретов, носящих антикоррупционный характер; проведении проверок достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, иных представляемых в соответствии с законом сведений; проведении служебных проверок (в том числе проверки информации о коррупционных нарушениях); применении дисциплинарных взысканий; освобождении от занимаемой должности; увольнении с государственной (муниципальной) службы. Результаты указанной деятельности находят отражение в актах органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим предмет надзора включает проверку соответствия законодательству о противодействии коррупции издаваемых государственными и муниципальными органами правовых актов (вопросы проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов см. в 5.11).
В частности, проверке подлежат приказы и распоряжения об образовании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов; об образовании конкурсных комиссий; об объявлении конкурсов на замещение вакантных должностей; об утверждении должностных регламентов (должностных инструкций) служащих; о порядке проведения служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения государственными служащими требований к служебному поведению. Кроме того, проверяются акты индивидуально-правового характера, а именно: о принятии на службу; о назначении на должность службы; об освобождении от замещаемой должности государственной (муниципальной) службы и увольнении со службы; о применении дисциплинарных взысканий.
Также изучаются решения и материалы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий; личные дела служащих, материалы служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих (соблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, установленных законодательством), а также иные материалы государственных и муниципальных органов.
Выяснению подлежат:
полнота и достоверность сведений, представляемых служащим в соответствии с законодательством в кадровую службу государственного (муниципального) органа, об образовании, о стаже работы (службы), дееспособности, наличии судимости, состоянии здоровья, родственных отношениях со служащими этого же органа, о гражданстве другого государства, предпринимательской деятельности, об участии в деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
соблюдение квалификационных требований и конкурсных процедур при приеме на государственную (муниципальную) службу, при замещении должностей такой службы;
исполнение обязанностей государственных и муниципальных служащих;
соблюдение ограничений и запретов по службе;
соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих;
соблюдение требований законодательства к формированию комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий, комиссий по служебным спорам;
законность принимаемых представителем нанимателя (руководителем органа), указанными комиссиями, кадровыми службами решений, в том числе применение дисциплинарных взысканий;
реализация профилактических антикоррупционных мер*(65).
При изучении личных дел служащих следует проверять наличие в них иных представляемых в соответствии с законом сведений. В частности, личные дела служащих должны содержать документы, подтверждающие соответствие служащего квалификационным требованиям, установленным федеральными законами, в частности, в отношении стажа работы (службы) и образования.
Особое внимание следует уделять организации в органах государственной власти и местного самоуправления проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего (претендента на должность государственной или муниципальной службы), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Следует учитывать, что при непредставлении указанных сведений или представлении заведомо ложных сведений гражданин не может быть принят на службу, а служащий по этим основаниям освобождается от должности и увольняется со службы. Проверка в установленном порядке при наличии к тому оснований представляемых гражданином или служащим сведений о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера - обязанность руководителя государственного (муниципального) органа.
Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера - это юридически значимый документ, в котором служащий под свою ответственность указывает величину дохода, полученного в период с 1 января по 31 декабря отчетного года, в том числе дохода, полученного в натуральной форме, дохода от иной оплачиваемой деятельности, а также об основаниях приобретения имущества, видах собственности, обязательствах имущественного характера (заем, кредит и др.). Эти сведения представляются гражданами, замещающими (претендующими на замещение) должности государственной и муниципальной службы, включенные в установленный нормативными правовыми актами РФ перечень.
Для федеральной государственной службы такой Перечень должностей утвержден Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей". Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются государственным служащим не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, в кадровую службу федерального государственного органа в виде справок установленной формы и в порядке, устанавливаемом руководителем федерального государственного органа. Ежегодно представляются: а) сведения о своих доходах, полученных за отчетный период от всех источников (включая денежное содержание, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и о своих обязательствах имущественного характера по состоянию на конец отчетного периода; б) сведения о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, полученных за отчетный период от всех источников (включая заработную плату, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера на конец календарного года.
Порядок и форма представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими субъектов РФ определяются региональными нормативными правовыми актами. Муниципальными служащими указанные сведения представляются в порядке и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих субъектов РФ.
В настоящее время нормативно установлено требование о размещении представленных государственным служащим сведений на официальном сайте соответствующего федерального государственного органа (а в случае отсутствия этих сведений на официальном сайте - представления общероссийским СМИ для опубликования по их запросам), соблюдение которого также подлежит изучению в рамках прокурорской проверки. Порядок размещения и предоставления для опубликования сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей утвержден Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 561 "Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования".В ходе проверок подлежит выяснению вопрос о проведении кадровой службой проверки полноты и достоверности представленных гражданами, замещающими (претендующими на замещение) должности государственной (муниципальной) службы, других предусмотренных законом сведений. В частности, при приеме на службу кадровыми службами должны приниматься меры к установлению в отношении кандидата возможного наличия решения суда о признании недееспособным или ограниченно дееспособным; не снятой или не погашенной судимости; заболевания, препятствующего прохождению службы; гражданства другого государства; занятия оплачиваемой деятельностью, которая может повлечь конфликт интересов, и др.
Собственное антикоррупционное значение имеют ограничения, запреты и обязанности по службе. Неисполнение этих требований образует состав следующих коррупционных правонарушений: а) незаконное участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; б) осуществление предпринимательской деятельности; в) выступление государственного служащего в качестве поверенного или представителя по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы; г) получение служащим в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки стоимостью свыше 3 тыс. руб., денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), а равно непередача подарков стоимостью свыше 3 тыс. руб., полученных в связи с официальными мероприятиями и признаваемых государственной или муниципальной собственностью, в орган, в котором служащий состоит на службе.
Нужно иметь в виду, что ст. 575 ГК говорит именно о дарении (договоре дарения), которое не предусматривает "встречной передачи вещи или прав либо встречного обязательства" (ст. 572 ГК) со стороны лица, принимающего подарок. Отсюда следует, что независимо от размера незаконное вознаграждение должностного лица за выполнение им действия (бездействие) с использованием служебного положения в интересах "дарителя" должно расцениваться как взятка, поскольку имеет характер подкупа, обусловливает соответствующее, в том числе и правомерное, служебное поведение должностного лица, попустительство или покровительство с его стороны, т.е. его "встречное обязательство".
Общим для органов государственной власти и местного самоуправления нарушением является непринятие представителем нанимателя (главой муниципального образования) предусмотренных законодательством мер при обнаружении признаков административного правонарушения, уголовно-наказуемого деяния, в том числе коррупционного характера, совершенного служащим. Зачастую без должного реагирования остаются дисциплинарные проступки, заключающиеся в несоблюдении требований к служебному поведению, носящих антикоррупционный характер.
Так, за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить к нему дисциплинарное взыскание. Перед применением к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка, порядок проведения которой регламентирован ст. 59 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ. Согласно ч. 3 ст. 27 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении муниципальных служащих определяется трудовым законодательством. В этом случае необходимо руководствоваться ст. 192 и 193 ТК.
При выявлении в действиях (бездействии) служащего признаков административного правонарушения или уголовного преступления представитель нанимателя обязан направить соответствующие материалы (информацию) в компетентные правоохранительные органы или органы административной юрисдикции.
В целях выявления нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе, о противодействии коррупции органы прокуратуры используют разнообразные источники и предоставленные им законом полномочия. Наибольшая часть нарушений выявляется в результате плановых проверок исполнения законов. Сравнительно редко нарушения выявляются по обращениям граждан, при расследовании уголовных дел, по сообщениям СМИ. В остальных случаях источниками информации о нарушении законов могут быть материалы ОРД, сообщения и другие обращения должностных лиц.
Осуществляемые на этом направлении надзора проверки производятся по общим правилам и рекомендациям с некоторыми особенностями, обусловленными спецификой их объектов, содержанием нормативных материалов и характером нарушений законов.
Проверки могут быть сугубо целевыми (предметными), когда проверяется, например, исполнение норм законов, устанавливающих только ограничения и запреты, связанные с противодействием коррупции. В других случаях проверки осуществляются как комплексные, при которых проверяется исполнение законов, регулирующих все или основные аспекты организации и функционирования государственной (муниципальной) службы (поступления на нее, прохождения и прекращения, соблюдения во всех составляющих статуса служащих и т.д.). В необходимых случаях производятся совместные проверки с участием других правоохранительных и контролирующих органов. Так, вопросы незаконного осуществления служащими предпринимательской деятельности обычно проверяются прокурорами во взаимодействии с органами внутренних дел, налоговыми органами.
По материалам о нарушении законов о государственной и муниципальной службе, о противодействии коррупции могут также проводиться контрольные проверки.
В других случаях проверки увязываются с приоритетами в деятельности прокуратуры, в том числе проводятся по планам и заданиям вышестоящих органов прокуратуры. Им обычно предшествует анализ статистических данных, обобщение материалов текущих проверок, иных сведений о состоянии законности на объектах проверки.
На подготовительном этапе проводится целенаправленное, предметное изучение законодательства, соблюдение которого выступает предметом проверки, включая акты Президента РФ и Правительства РФ, принятые во исполнение законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, возможных изменений в нем; формулируются цели проверки, содержание и источники требуемой информации. Необходимо изучить имеющиеся по проверяемым вопросам нормативные акты, обзоры, информационные письма, другие документы Генпрокуратуры РФ, рекомендации и методические пособия.
Если в проверке участвуют несколько прокурорских работников, то между ними распределяются конкретные вопросы. Подготовительная работа завершается составлением плана проверки, который утверждается прокурором (района, города, субъекта) либо его заместителем. В плане отражаются: а) наименование организации, ее структурных подразделений, где планируется проведение проверки; б) перечень законодательных и связанных с ними подзаконных актов, исполнение которых будет проверяться; в) содержание основных вопросов, подлежащих выяснению; г) сведения, документы, материалы, подлежащие истребованию и изучению; д) основные тактические приемы, которые предполагается использовать в ходе проверки (например, установление очередности получения объяснений, обеспечение сохранности изучаемой документации, при необходимости ее изъятие, определение круга специалистов, привлекаемых к проверке); е) порядок изучения и анализа собранной информации, формы ее фиксации с указанием ответственных исполнителей; ж) сроки и исполнители по каждому пункту плана*(66).
В целях выявления нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции используется весь спектр полномочий, предоставленных законом прокурору.
Наиболее часто используются полномочия по беспрепятственному вхождению на территорию и в помещения поднадзорных органов (учреждений), доступу к документам и материалам, их истребованию, вызову должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений закона.
Круг документов, с которыми знакомятся прокурорские работники, проверяя исполнение законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, довольно широк. Это приказы о назначении на должность, о служебных перемещениях и об освобождении от должности, о наложении дисциплинарных взысканий и поощрениях, служебные контракты, протоколы заседаний и другие документы конкурсных, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, платежные и иные бухгалтерские документы, личные дела служащих, должностные регламенты, документы профсоюзных организаций, акты ведомственных проверок, служебная переписка, письма, жалобы и предложения граждан и другие источники документально зафиксированной информации.
При необходимости, например, при проверке фактов непредставления (представления недостоверных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, занятия незаконной предпринимательской деятельностью проводятся так называемые встречные проверки с ознакомлением с документами (истребованием их) из налоговых органов, коммерческих структур, других организаций.
Объяснения по поводу нарушения закона отбираются как у нарушителей закона, так и у других лиц. Это могут быть руководители органов, их отдельных подразделений (чаще всего кадровых служб и бухгалтерий), сослуживцы лиц, допустивших нарушения, служащие, осуществляющие контрольные, учетно-регистрационные функции, и другие лица, располагающие требуемой информацией.
Результаты проверки отражаются в справке, которая составляется работником, непосредственно ее производившим. Если в проверке участвовало несколько работников, то каждый из них готовит соответствующий раздел, а ответственный исполнитель составляет сводный документ. В справке отражаются все установленные факты, имеющие значение для правовой оценки проверявшихся действий (бездействия) и актов. В заключительной части справки формулируются предложения о необходимых мерах реагирования на выявленные нарушения закона, их причины и условия. Результаты проверки докладываются руководителю органа прокуратуры, которым принимаются решения о формах их реализации (опротестовании правовых актов, внесении представлений, обращений с заявлением в суд и т.д.).
Предупреждению нарушений законодательства, совершаемых путем принятия нормативных правовых актов, касающихся государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции, способствует участие прокуроров в заседаниях федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Выявив нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, прокурор добивается их устранения, для чего использует предоставленные ему законом полномочия, реализуемые в актах прокурорского реагирования, к которым относятся: протесты, представления об устранении нарушений законов, постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и о направлении материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного преследования, предостережения о недопустимости нарушений закона, заявления в суды, в том числе о признании правовых актов недействующими или недействительными.
1. Алексеев А.И. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе: научно-методич. пособие / А.И. Алексеев, В.Б. Евдокимов, И.А. Побережная. - М.: Академии Генпрокуратуры РФ, 2008.
2. Бурковская В.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / В.А. Бурковская [и др.]. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
3. Дмитриев Д.А. Проверка прокурором исполнения требований законодательства при организации деятельности государственных и муниципальных органов по профилактике коррупционных правонарушений: методич. рекомендации / Д.А. Дмитриев, Т.Л. Козлов. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сборник методич. материалов / под общ. ред. А.Э. Буксмана. - М.: Генпрокуратура РФ, Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.
5.8. Надзор за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму*(67)
Прокурор имеет право при осуществлении надзора за соблюдением законов принести протест, внести представление или вынести постановление, а также направить предостережение о недопустимости нарушения закона, а при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - принести протест или внести представление.
Кроме того, прокурор имеет право в случае установления факта нарушения закона освободить своим постановлением лиц, подвергнутых административному задержанию по решению несудебных органов, обратиться в суд за защитой прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов государства - Российской Федерации, субъектов РФ - и муниципальных образований. При этом заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае,
если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд
(п. 1 ст. 45 ГПК РФ).
Меры прокурорского реагирования
Протест
Прокурор или его заместитель в случае издания правового акта, противоречащего закону (ст. 23 Закона) или нарушающего права человека и гражданина (ст. 28 Закона), приносит протест на правовой акт.
Протест приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Например, протест может быть принесен на приказ руководителя организации, устанавливающий продолжительность рабочего дня свыше норм, установленных ТК РФ. В случае принесения протеста при осуществлении надзора за соблюдением законов протест может быть принесен также вышестоящему должностному лицу либо в вышестоящий орган. В обоих случаях - при осуществлении надзора за соблюдением закона и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - прокурор может обратиться в суд в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством.
Протест должен быть обязательно рассмотрен в течение 10 календарных дней с момента его поступления (представительным органом на ближайшем заседании). Прокурор может установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Прокурор также вправе отозвать свой протест, но только до момента рассмотрения его по существу.
О результатах рассмотрения протеста прокурору должно быть сообщено в письменной форме, а в случае рассмотрения протеста на заседании коллегиального органа прокурор должен быть извещен о времени рассмотрения.
Представление
При обнаружении нарушений закона (ст. 24 Закона) или прав и свобод человека и гражданина (ст. 28 Закона) прокурор или его заместитель вносит представление о устранении выявленных нарушений в
орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих: об этих мерах сообщается прокурору в письменной форме.
Например, в ходе проверки подтвердилась информация о нарушении в организации правил охраны труда. Прокурор обязан внести руководителю организации представление об устранении имеющихся нарушений, причин и условий, им способствующих.
Постановление
В случае, если в деяниях должностных лиц, допустивших нарушения законов, содержится состав преступления или административного правонарушения, в зависимости о г характера нарушения закона прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 25 Закона, ст. 37 УПК РФ, ст. ст. 25.11, 28.4 КоАП РФ).
Например, на основании жалобы профсоюза на лицо, представляющее работодателя, уклоняющееся от ведения переговоров по заключению коллективного договора, прокурор, помимо внесения представления об устранении этого нарушения, выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.28 КоАП РФ. Указанное постановление прокурора об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении (ст. 28.8 КоАП РФ) (подробнее об административной ответственности в сфере трудовых правоотношений см. соответствующий раздел сборника).
Если в нарушении закона усматриваются признаки преступления, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела. Привлечение к уголовной ответственности за преступления, связанные с социально-трудовыми отношениями, предусмотрено законодательством в следующих случаях:
- Если нарушение правил охраны труда лицом, на котором лежали обязанности по соблюдению этих правил, привело по неосторожности к причинению вреда здоровью или смерти человека (ст. 143 УК РФ).
- Если имели место необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение женщины но мотивам ее беременности, а равно необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение с работы женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет. по этим мотивам (ст. 145 УК РФ).
- Если руководитель предприятия, учреждения или организации независимо от формы собственности из корыстной или иной личной заинтересованности совершил невыплату свыше двух месяцев заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных установленных законом выплат (ст. 145_1 УК РФ).
- Если должностное лицо незаконно воспрепятствует проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них, либо принуждает к участию в них, если эти деяния совершены с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения (ст. 149 УК).
- Если было допущено нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, которое причинило вред правам и законным интересам граждан (ст. 136 УК РФ).
Предостережение
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25-1 Закона).
В случае неисполнения требований, содержащихся в предостережении прокурора, и при условии, что должностное лицо одновременно допустило правонарушение (административное, уголовное или иное), оно может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Аннотация.
В статье автором дается анализ современных мер прокурорского реагирования и их краткая характеристика. Помимо известных мер прокурорского реагирования, предусмотренных законами, перечисляются меры реагирования, предусмотренные организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, которые также применяются в прокурорской практике, но о них редко упоминается в научной литературе и большинству эти меры не известны. Раскрывается роль прокурора в осуществлении правового мониторинга, и отмечаются недостатки, которые необходимо решить с регламентацией его проведения. На основе примеров последних прокурорских проверок в сфере надзора за исполнением законов о пожарной безопасности автором отмечается эффективность, специфика применения и недостатки мер реагирования. Делается вывод, что меры прокурорского реагирования на нарушения законов о пожарной безопасности отличаются от мер реагирования органов государственного контроля (надзора). Их особенность видится в том, что меры прокурорского реагирования имеют более широкий спектр применения, позволяют охватить правонарушения законов о пожарной безопасности, которые допускаются и хозяйствующими субъектами, и органами государственного контроля (надзора).
Ключевые слова: пожарная безопасность, прокурор, меры реагирования, государственный контроль, мониторинг, приостановление, постановление, представление, предостережение, требование
10.7256/2306-9945.2013.1.580
Дата направления в редакцию:
15-08-2019
Дата рецензирования:
15-08-2019
Дата публикации:
1-1-2013
Abstract.
This article briefly describes and analyzes current prosecutorial response measures. Besides the well-known measures as provided by law, it lists measures contained in the administrative documents of the General Prosecutor of the Russian Federation, which are also used in prosecutorial practice, but which are rarely mentioned in the literature; most of these responses are not known. The article reveals the role of the prosecutor in the implementation of legal supervision and highlights deficiencies that need to be addressed with the regulation of its conduct. The effectiveness and particulars of the application of prosecutorial response measures, as well as their disadvantages, are explained by way of recent examples of prosecutorial oversight audits of the enforcement of fire safety laws. The article concludes that the prosecutor"s actions in response to violations of fire safety laws are different from the responses of government authorities (supervision). In particular, prosecution response measures apply more broadly and extend to offenses dealing with fire safety, as permitted by business entities and supervisory government authorities.
Keywords:
Temporary suspension, monitoring, government control, response measures, prosecutor, fire safety, court ruling, production of documents, legal notice, demand
Для устранения нарушений закона прокурор наделен проверенным и надежным арсеналом правовых средств, посредством которых правомочен не только устранить нарушения закона, но и предупредить о недопущении их в будущем. Как точно отметил Т.А. Ашурбеков, ни одна правоохранительная система, ни один государственный институт в своей деятельности не включает в себя такое многообразное, многоканальное воздействие на происходящие процессы, как прокуратура .
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» актам прокурорского реагирования посвящено несколько статей (ст.ст.9.1, 23, 24, 25, 25.1, 28, 34), но в законе отсутствует точное определение как самого понятия «Акты прокурорского реагирования», так и отдельных процессуальных документов, например «представления». В научной литературе отсутствие законодательной терминологии, как правило, порождает множество различных определений. Так, по мнению И.С. Викторова, акты прокурорского реагирования - это такая правовая форма осуществления установленных законом полномочий прокурора по выявлению, устранению нарушений законов и привлечению к ответственности правонарушителей . Е.Р. Ергашев акты прокурорского реагирования определил как специфические установленные законом правовые средства, применяемые указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий, имеют свою специфику, которая заключается в том, что прокуроры обладают строго очерченной законом, определенной, ограниченной властью по отношению к поднадзорным, а тем более неподнадзорным субъектам .
Необходимо отметить, что современное законодательство, а также ведомственные нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации, выходят за пределы предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» правовых средств и наделяют прокурора правом внесения иных возможных к применению актов прокурорского реагирования, которые не озвучены в законе. Например, предупреждение как акт прокурорского реагирования озвучен в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», сводный план и согласование отдельных решений поднадзорных органов - в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», есть еще замечание, предложение, заключение и др., предусмотренные ведомственными организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации.
Наиболее полный перечень актов прокурорского реагирования изложил В.Я. Чеканов, придав им определенную классификацию: письменные документы надзорного характера (указание, постановление, протест, представление) и резолютивного характера (санкция, согласие, утверждение); по содержанию и предмету - на акты проверки исполнения законов и установления обстоятельств, при которых совершено нарушение закона (включая способствующие этому обстоятельства) и акты реагирования на нарушения закона и обстоятельства, им способствующие; по форме - на акты-действия и акты-решения; по юридической силе реализуемых полномочий: акты-представления (в широком смысле слова - когда прокурор предлагает меры и его предложение подлежит рассмотрению) и акты императивного характера, посредством которых прокурор лично устраняет нарушения закона или предлагает определенные меры и его предложение является обязательным . В эту классификации можно внести акты прокурорского реагирования современного периода: требование, согласование, замечание и предложение на проекты нормативных правовых актов, в случае выявления в них каких-либо несоответствий федеральным и региональным законам, и заключение прокурора на соответствующий Конституции Российской Федерации и законам нормативный правовой акт.
Так, принцип согласования как определенный спектр действий присутствует при осуществлении органами федерального государственного пожарного надзора внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что предусмотрено Федеральным законом №294. В этой связи согласование из определенного полномочного действия преобразовано в форму процессуального документа, разработанного и утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27 марта 2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Замечание, предложение, заключение как акты прокурорского надзора также не указаны в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», но о порядке их применения подробно изложено в приказе Генерального прокурора от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».
В соответствии с п.2.1 данного Приказа прокурорские работники должны обеспечить активное участие в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ; участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.
Также прокурору вменяется организовать изучение нормативных правых актов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты изучения отражать в заключении о соответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
В ходе реализации антикоррупционной политики последних лет принят ряд нормативных правовых актов, на основе которых создан новый механизм проверки государственных институтов власти и изданных ими нормативных правовых актов.
Например, указом Президента Российской Федерации от 19.05.2008 №815 «О мерах по противодействию коррупции» дан старт к разработке целой системы, направленной не только на противодействие коррупции постфактум, но и на устранение причин, ее порождающих .
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» введен еще один акт прокурорского реагирования в виде «требования» на нормативные правовые акты, содержащие коррупциогенные факторы, которые некоторые исследователи отнесли к специализированным средствам (актам) прокурорского реагирования . Вместе с тем, включение в ст.9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы одновременно с основаниями и порядком внесения акта прокурорского реагирования в виде «требования» не согласуется со структурой Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». По мнению диссертанта, более логично посвятить «требованию» как акту прокурорского реагирования отдельную статью 23.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обозначив ее как «Требование прокурора». Это исключит смешение понятий, как требование в форме волеизъявления прокурора (ст.22, 27, 30, 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») и требование в форме процессуального документа (ст.9.1), что в настоящее время присутствует в ст.6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», включающей положения об обязательности исполнения требований прокурора.
В настоящее время схожесть и отличия оснований, порядка, особенностей принесения протеста и требования активно обсуждается в научной литературе , вместе с тем, автор присоединяется к мнению А.В.Кудашкина, которой указал, что результаты проверок одного и того же нормативного правового акта на предмет соответствия законодательству и на коррупциогенность (антикоррупционная экспертиза) хотя и являются разными направлениями деятельности органов прокуратуры, но в случае признания такого нормативного правового акта незаконным и выявления в нем коррупциогенных факторов должны оформляться одним актом прокурорского реагирования - протестом . Это исключит дробление актов прокурорского реагирования и процедурные сложности по приведению нормативного правового акта в соответствие с законом и еще раз свидетельствует о необходимости преобразований ст.ст.9.1, 23 и введения статьи 23.1 в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Учитывая, что проекты нормативных правовых актов и сами нормативные правовые акты одновременно проверяют органы Минюста Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, независимые эксперты, получившие аккредитацию, а результаты проведенных экспертиз также излагаются ими в заключениях, полагаем необходимым обеспечение средствами прокурорского надзора исполнения законов при подготовке заключений органами, наделенными полномочиями по проведению проверок нормативных правовых актов и проведению антикоррупционных экспертиз.
При этом, значительным стимулирующим фактором могло бы стать введение в КоАП РФ нормы административной ответственности за допущенные нарушения как в нормативных правовых актах, содержащих коррупциогенные факторы, так и по ненадлежащему проведению уполномоченными органами антикорупционных экспертиз.
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст.29.1 закона) предусмотрена ответственность законодательных органов субъектов Российской Федерации за принятие законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, вплоть до роспуска законодательного органа Президентом Российской Федерации. Одним из инициаторов этой ответственности выступала Генеральная прокуратура Российской Федерации. Введение в правовое поле России жестких мер административного воздействия за умышленное включение коррупциогенных факторов в нормативные правовые акты могло бы существенно повлиять на укрепление состояние законности в сфере противодействия коррупции, в том числе применительно к деятельности органов пожарного надзора. Право на возбуждение такой категории административных дел уместно вменить прокурору.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 года №144, утверждено Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, в котором введена идея мониторинга законодательства и правоприменительной практики.
Мониторинг законодательства уже имеет различное научное понимание и трактовку. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как отдельную функцию прокуратуры выделяют: Бессарабов В.Г. , Ашурбеков Т.А., Казарина А.Х. . Так, по мнению В.Л. Нагробова, это планомерная деятельность по систематическому сбору информации о действующем законодательстве по заранее определенным параметрам (индикаторам), по ее изучению с помощью различных методов научного познания, а также по оценке как самой информации, так и полученных на ее основе выводов о состоянии и развитии законодательства (или его частей) под воздействием различных факторов . По мнению автора, мониторинг предполагает аналитическую работу по изучению действующего законодательства и принимаемых на его основе нормативных правовых актов, сопоставление их правовых положений с уже принятыми нормативными правовыми актами и принятие соответствующих мер в случае выявления противоречий. Вместе с тем, до настоящего времени в практической деятельности прокурора отсутствует какой-либо единый механизм по его проведению и процессуальный документ, подтверждающий осуществления прокурором мониторинга законодательства.
В Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 №155 само понятие «правовой мониторинг» не упоминается, но его признаки изложены в п.2.3 и включают в себя следующие действия: совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; в течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством. Процессуальная форма такого «соответствующего акта» в Приказе не предложена. Как следствие, каждая прокуратура подтверждает проведение вышеуказанных действий или правового мониторинга различными способами: путем изложения проведенного анализа законодательства в рапорте, путем составления сравнительных таблиц и т.д. Поскольку правовой мониторинг нацелен на создание условий для обеспечения единого правового пространства, то соответственно необходимо разработать и единый механизм его применения в органах прокуратуры, предусмотрев единую унифицированную форму процессуального документа.
Прокуроры всегда большое внимание уделяли законотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, что фактически тоже можно признать правовым мониторингом. В.П.Кашепов отметил, что именно прокуратура в наибольшей степени связана с законодательной базой страны, с ее изучением, применением норм законов, надзором за их исполнением, выявлением пробелов и противоречивости в законодательных актах. Это позволяет органам прокуратуры накапливать наиболее полную информацию о состоянии правового инструментария, имеет серьезное значение для повышения качества законов .
В этой связи долгие годы дискуссионным являлся вопрос наличия права законодательной инициативы у прокуроров субъектов Российской Федерации, закрепленное в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, которое не согласуется с отсутствием данного права у Генерального прокурора Российской Федерации.
До введения права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации прокуроры использовали разные способы по обеспечению единства правового пространства. Так, в связи с отсутствием у прокурора Ямало-Ненецкого автономного округа права законодательной инициативы и необходимостью оперативного устранения в законе округа норм, противоречащих федеральному законодательству, прокурор провел беседу в депутатом Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа и предложил ему использовать его полномочия для приостановления действий норм регионального закона «О пожарной безопасности» .
Как правильно отмечено Т.А. Ашурбековым, данные обстоятельства «затрудняют использование в полном объеме правотворческого потенциала прокурорской системы, что противоречит государственным интересам» . Автор полагает, что введение нормы, закрепляющей право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, не нарушит и не дискредитирует интересы государственных органов, а будет только способствовать совершенствованию действующего законодательства и развитию института правового мониторинга.
Таким образом, на сегодняшний день прокурор, участвуя в правотворческом процессе, наделен целым арсеналом правовых средств: «замечания» и «предложения» на проекты нормативных правовых актов, «заключения» на принятые нормативные правовые акты и на внесенные в них изменения, соответствующие законодательству, «заключения», «требования» и «протесты» на принятые нормативные правовые акты и на внесенные в них изменения, несоответствующие законодательству и содержащие коррупциогенные факторы. А в последующем, при противостоянии позиции прокурора - «заявления в суд».
В соответствии со ст.23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор наделен правом выбора в средствах реагирования на незаконный правовой акт: принесение протеста либо обращение в суд с требованием о проверке соответствия такого акта закону. Некоторые авторы отмечают, что принесение протеста в орган, который издал данный правовой акт либо в вышестоящий орган, является более оперативным способом, чем обращение в суд на незаконный правовой акт в порядке гражданского либо арбитражного судопроизводства .
Практика показывает, что в сфере обеспечения пожарной безопасности прокурором выявляются несоответствующие закону правовые акты, изданные самыми различными органами и должностными лицами, однако основной массив протестов в сфере пожарной безопасности приносится на правовые акты, принятые органами федерального государственного пожарного надзора и судом в рамках производства по делам об административных правонарушениях: определения, постановления, выносимые при подготовке к рассмотрению дел об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, постановления о приостановке полностью или частично работы (эксплуатации) предприятий, цехов, участков, агрегатов, зданий и иных сооружений, иные процессуальные документы.
На практике имеют место случаи опротестования таких процессуальных документов, как постановления службы судебных приставов-исполнителей либо предписания органов государственного пожарного надзора.
Так, прокурором Центрального административного округа г.Краснодара принесен протест на постановление об окончании исполнительного производства по делу об административном приостановлении деятельности МУ РЭП-14 в связи с нарушениями правил пожарной безопасности. Кроме письменных объяснений об устранении нарушений требований пожарной безопасности со стороны руководства предприятия, иных доказательств выполнения требований пожарной безопасности в исполнительном производстве не имелось.
В целях приведения в соответствие незаконных нормативных правовых актов нередки случаи использования прокурором представления об устранении нарушений закона (ст.ст.22, 24, 28 Закона о прокуратуре). Однако, эта практика «свидетельствует о безпринципности прокуроров, так как подмена протестов внесением представлений с общими рассуждениями о недопустимости нарушений закона, напрямую сказывается на эффективности надзорных мероприятий» .
Внесение представлений на незаконные правовые акты возможно только с анализом причин и условий принятия таких актов, устранения причин незаконного правоприменения в будущем, чтобы «побудить орган, его издавший, отказаться от противозаконной практики и поставить вопрос о конституционной ответственности» . Но случаи внесения таких представлений редки.
Наиболее эффективным остается внесения представлений, в комплексе с иными мерами прокурорского реагирования, например, при выявлении бездействий контролирующего органа, при самостоятельном выявлений нарушений требований пожарной безопасности у хозяйствующих субъектов и т.д.
Так, в ходе проверок в сфере исполнения законодательства о пожарной безопасности на объектах социального назначения, проведенных прокуратурами субъектов Федерации по заданию Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2008 году, прокурорами Краснодарского, Алтайского краев, Воронежской, Тамбовской, Курганской, Костромской, Ростовской, Сахалинской и Волгоградской областей активно использовались полномочия по возбуждению административных производств в отношении виновных в нарушении правил пожарной безопасности по статье 20.4 Кодекса об административных правонарушениях. Виновные лица привлечены к административной ответственности в виде штрафа. На основе результатов проверки Генеральным прокурором Российской Федерации внесено представление Главному государственному инспектору Российской Федерации по пожарному надзору об устранении названных и других выявленных нарушений .
Представление прокурора справедливо относят к «актам органа государственной власти в форме убеждения» , так как у должностного лица, которому адресовано представление, остается альтернативное право выбора удовлетворить либо отклонить требования прокурора. Эта неопределенность, прежде всего, связана с отсутствием в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» четкого понятия «представления».
Согласно п.1 ст.24 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Такая формулировка делает данный акт реагирования универсальным к применению по различным основаниям, который направлен как на устранение и предупреждение нарушений закона и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к дисциплинарной ответственности виновных лиц.
Наиболее часто обсуждаемым является вопрос указания в представлении требования о привлечении виновного в нарушении закона лица к дисциплинарной, материальной и иной ответственности.
Сторонники данной позиции требуют указывать в представлениях фамилии конкретных должностных лиц, ставить вопрос об их ответственности и добиваться их реального наказания.
Вместе с тем, по мнению автора, прокурор должен отстаивать и добиваться полного устранения выявленных нарушений закона. Однако вопрос привлечения к дисциплинарной и иной ответственности должностных лиц подлежит рассмотрению руководителем, в адрес которого представление внесено, в соответствии с предоставленными ему полномочиями. Эта позиция также согласовывается с законодательным запретом вмешательства прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст.26 Закона о прокуратуре).
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 10.02.2012 №46 внесены изменения в п.16 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в соответствии с которыми прокурор обязан принимать участие в рассмотрении актов прокурорского реагирования. С одной стороны, такая обязательность несет в себе позитивный результат.
В информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 24.01.2012 №7-16-2012 отмечено, что уклонение от поддержания внесенных представлений зачастую влечет необоснованное отклонение заявленных требований, представления нередко рассматриваются формально, нарушения закона не устраняются, меры ответственности, применяемые к виновным, не соответствуют характеру и степени опасности правонарушений либо не применяются вовсе.
Так, прокурором Карымского района Забайкальского края, несмотря на крайне напряженную пожароопасную обстановку, не обеспечена требуемая настойчивость и принципиальность в отстаивании внесенных представлений. Требование о ликвидации свалки на территории муниципального образования рассмотрено без участия прокурорских работников, информация об устранении нарушений закона на момент проверки комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в прокуратуре района отсутствовала.
В это связи, Генеральная прокуратура Российской Федерации ориентирует исключить формальное присутствие при рассмотрении представлений, а активно добиваться реального и окончательного устранения выявленных нарушений, восстановления прав граждан, интересов государства.
Вместе с тем, необходимо отметить, что прокурор, излагая в описательной части представления сущность правонарушения, как правило, указывает неопровержимые факты, дает мотивированные ссылки на нормы закона, раскрывает их сущность и правовые последствия. Таким образом, в представлении уже изложена принципиальная позиция прокурора.
Предполагается, что обязательность участия прокурора при рассмотрении актов прокурорского реагирования не согласуется с реалиями прокурорской деятельности, загруженностью прокурорских работников. Нередки случаи возникновения проблем для участия в рассмотрении актов прокурорского реагирования, обусловленное удаленностью объекта надзора, одновременным назначением к рассмотрению нескольких актов прокурорского реагирования в разных органах на одно и тоже время и др.
Задача прокурора выполнить требования, предусмотренные законом, что может означать исключительно контроль за устранением нарушений закона, причин и условий им способствующих, за своевременностью рассмотрения представлений, получение письменного мотивированного ответа с документами, подтверждающими устранение правонарушений. Цель внесения представления должна быть достигнута посредством наступления определенного положительного эффекта по восстановлению закона и недопущению впредь правонарушений аналогичного характера. Как точно отметил М.А. Добыш, критерием эффективности представлений (как и иных актов прокурорского реагирования), можно считать положительное изменение состояния законности наступившего в результате прокурорского вмешательства .
Отказ в удовлетворении требований прокурора, изложенный в ответе на представление, можно последовательно оспорить представленными законом способами.
Например, в случае умышленного невыполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, законодательством предусмотрена административная ответственность по ст.17.7 КоАП РФ. Однако применяется данная ответственность за отказ в удовлетворении требований прокурора, изложенных в представлении, крайне редко. В связи с этим, для более эффективного рассмотрения представлений, предлагается помимо конкретных и конструктивных предложений по устранению нарушений и недопущению их впредь, в резолютивной части представления разъяснять требования ст. 17.7 КоАП РФ.
Защита прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований посредством гражданского судопроизводства в настоящее время активно реализуется прокурорами. Принцип состязательности нередко становится единственным средством восстановления нарушенного права с учетом доводов и мнений всех заинтересованных лиц.
Пожарная безопасность как необходимое условие стабильного существования и жизнедеятельности личности, общества и государства вполне обоснованно является основанием для использования прокурором права на обращение в суд и квалифицированное поддержание исковых требований в суде в порядке ст.45 ГПК РФ, п.4 ст.27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Органы контроля лишены такого права, что свидетельствует о необходимости прокурорского надзора, обусловленного потребностями компенсаторного вмешательства. Зачастую правильно сформулированные исковые требования позволяют успешно реализовать исполнение судебных решений.
Например, в 2009 году прокурором города Сочи по результатам проверки ООО «М» выявлены многочисленные нарушения Правил пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 №313. В исковом заявлении к ООО «М» прокурор указал, что эксплуатация объекта создает опасность причинения вреда в будущем, и согласно ст.1065 ГК РФ, такая деятельность должна быть приостановлена.
Со ссылкой на ст.1065 Гражданского кодекса Российской Федерации прокуроры других районов Краснодарского края направили в суды исковые заявления в порядке ст.45 ГПК РФ также в интересах неопределенного круга лиц, но с другими исковыми требованиями: о признании бездействия незаконным, о приостановлении деятельности хозяйствующего субъекта до устранения нарушений законодательства в сфере пожарной безопасности, о запрете эксплуатации нежилого помещения, о запрете деятельности юридического лица. Например, по поручению Генеральной прокуратуры РФ органами прокуратуры Краснодарского края по результатам проверки в декабре 2009 направлено в суд 221 заявление.
Вместе с тем, согласно ст. 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации опасность причинения вреда в будущем является основанием к предъявлению иска о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Законодателем отмечено предупредительное значение данной меры гражданской ответственности. Поэтому, ссылаясь на ст.1065 ГК РФ, правильно требовать в судебном порядке запрещение деятельности юридического лица, а вопрос приостановления деятельность решать в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
Законодателем восполнены пробелы по участию в гражданском судопроизводстве органов государственного контроля (надзора). Так, согласно изменениям, внесенным 18.07.2011 в Федеральный закон «О пожарной безопасности», орган федерального государственного пожарного надзора может быть привлечен судом к участию в деле для дачи заключения по иску о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью людей, вреда, причиненного животным, растениям, окружающей среде, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу вследствие нарушений требований пожарной безопасности. С другой стороны, в соответствии со ст.45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, только органы прокуратуры могут стать заявителями по данным категориям гражданских дел, обратившись с заявлением в интересах неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В этой связи, по нашему убеждению, прокурору следует вернуть право вступления в процесс на любой стадии гражданского судопроизводства, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, сопряженной с их безопасностью в целом, и пожарной безопасностью в частности.
Существенным образом влияет на состояние законности предоставленное прокурору право участия в арбитражном процессе. В области пожарной безопасности судебная практика преимущественно основывается на заявлениях, направленных в Арбитражный суд в порядке ст.52, ч.2 ст.192, ч.2 ст. 198 АПК РФ, и связана с оспариванием решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
В рамках надзора за исполнением законов о пожарной безопасности прокурор, руководствуясь ст.ст.22, 25 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст.ст.25.11, 28.4 КоАП РФ, широко использует предоставленные ему полномочия по участию в производстве по делам об административных правонарушениях.
Так, по данным ГУГПС МЧС России, в 2003 году должностными лицами Государственной противопожарной службы вынесено 375,4 тыс. постановлений по делам об административных правонарушениях (в 2002г. - 228,3 тыс.). Прокурорами по этим же основаниям возбуждено 1255 (в 2002г. - 101) дел об административных правонарушениях .
В 2010 году прокурорами за нарушение требований пожарной безопасности привлечено к административной ответственности уже 37819 лиц, в 2011 году - 39604 лиц.
Статистические показатели свидетельствуют о последовательном наращивании потенциала прокуратуры в борьбе с административными правонарушениями в сфере пожарной безопасности.
Сегодня анализ административной практики свидетельствует больше о компенсаторном характере вмешательства прокуратуры в деятельность контрольно-надзорных органов. Вместе с тем, с учетом специфики деятельности органов государственного контроля (надзора), их полномочия на реализации административного преследование в ряде случаев имеют более оперативный характер.
Например, в практическом применении административное приостановление деятельности может сопровождаться обеспечительной мерой - временным запретом деятельности.
Временный запрет деятельности как обеспечительная мера и административное приостановление деятельности как административное наказание введены в действие Федеральным законом от 09.05.2005 №45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях и другие законодательные акты, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации».
Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.
В отличие от административного приостановления деятельности временный запрет деятельности в силу ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ является только мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Временный запрет деятельности не требует судебного решения, в соответствии с ч. 2 ст. 27.16 КоАП РФ осуществляется должностным лицом, уполномоченным на основании ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении.
Таким образом, протокол о временном запрете деятельности это самостоятельный процессуальный документ, несущий определенные процессуальные последствия: запрет деятельности юридического лица либо лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность на срок, не превышающий пяти суток. Данный срок исчисляется с момента фактического прекращения деятельности юридического лица, его филиалов, структурных подразделений и производственных участков и засчитывается в срок приостановления деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ).
Следовательно, прокурор при возбуждении дела об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, не может ставить вопрос о временном запрете деятельности. Прокурор должен выносить постановление о возбуждении дела, а при необходимости постановление о возбуждении дела и проведении административного расследования и передавать его органу, уполномоченному составлять соответствующие протоколы. Эти мероприятия неоправданно увеличат сроки административных процедур, что для обеспечения пожарной безопасности не рационально.
А.Ю. Винокуров также отметил, что если речь идет о необходимости проведения административного расследования, направление материалов в органы административно юрисдикции становится обязательным (сам прокурор указанное расследование проводить не может) .
Действительно для проведения административного расследования в области пожарной безопасности «собственные познания прокурора, едва ли позволят ему установить истину в полном объеме» , поэтому целесообразней при наличии соответствующих оснований прокурору, не подменяя органы государственного контроля (надзора), незамедлительно передавать материалы в орган административной юрисдикции, уполномоченный совершать действия, как по приостановлению, так и по временному запрету деятельности.
Необходимо также отметить, что после вступления в силу норм КоАП РФ, регламентирующих приостановление деятельности и временный запрет деятельности в различных сферах правоотношений (42 статьи КоАП РФ), именно в сфере пожарной безопасности обозначилось ряд проблем правового и процессуального характера по применению данных норм закона. Как отмечает В.И.Майоров, административное приостановление деятельности может применяться только в случае угрозы жизни или здоровью людей. За создание угрозы возникновения пожара и (или) безопасности людей такой вид ответственности не предусмотрен. Это порождает ряд вопросов, в том числе, может ли применяться временное приостановление деятельности к объектам хранения и переработки нефтепродуктов, складским зданиям и сооружениям, автотранспортным и сельскохозяйственным объектам (зернохранилищам, элеваторам, сооружениям для хранения сена, размещения птицы и скота) и т.д.? На этих объектах нет массового пребывания людей, но при нарушении требований пожарной безопасности возможно возгорание с невосполнимыми потерями, причинением крупного материального ущерба, массовой гибели скота . В связи с этим, В.И.Майоров, справедливо предлагает внести разъяснения и дать более точные определения таких формулировок в КоАП РФ, как «угроза жизни и здоровья людей», чтобы исключить неправильное толкование при выявлении любого нарушения требования пожарной безопасности.
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в свете реализации положений Федерального закона №294 предусмотрена административная ответственность за невыполнение требований закона должностными лицами контрольно-надзорных органов (ст.19.1 и 19.6.1 КоАП РФ). Несмотря на новизну нормы об административной ответственности уже активно используются в надзорной деятельности прокуратуры и являются значительным подспорьем в обеспечении законности и правопорядка.
В соответствии с п.18 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурор обязан по фактам выявленных нарушений в соответствии с положениями п.2 ч.2 ст. 37 УПК РФ выносить мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания.
Помимо уголовно-наказуемых деяний о поджоге, применительно к рассматриваемой сфере, наиболее часто прокурорами выявляются иные виды сопряженных с пожарной безопасностью преступлений, совершаемых должностными лицами МЧС.
Например, по результатам проведенной проверки прокуратурой Пермского края установлено, что в июле 2009 года на территории Пермского порохового завода произошло возгорание помещения - бытовой пристройки. По данному факту главным государственным инспектором Пермского края по пожарному надзору В.М. в отношении ФКП «Пермский пороховой завод» возбуждено и рассмотрено административное производство по ч.3 ст.20.4 КоАП РФ, по результатам которого данное юридическое лицо признано виновным и назначен штраф. Однако, по данным прокуратуры Пермского края, В.М. допустил многочисленные нарушения процессуального порядка привлечения указанного юридического лица к ответственности и порядка исполнения принятого по данному факту решения. В результате действий инспектора не был реализован принцип неотвратимости наказания виновных в правонарушении, и не были приняты меры к устранению нарушений требований пожарной безопасности. «Административное производство осталось на бумаге». Опрошенный представитель завода сообщил, что материалов о выявленных нарушениях на завод не поступало, соответственно, завод не устранил нарушения. По выявленным фактам прокурор Пермского края направил в региональное управление Следственного комитета Российской Федерации материалы проверки для принятия решения об уголовной ответственности В.М. по ч.1 ст.293 УК РФ (халатность). Возбуждено уголовное дело .
Череповецким городским судом Вологодской области рассмотрено возбужденное по материалам прокурорской проверки уголовное дело в отношении инспектора отдела Государственного пожарного надзора, который признан виновным в ненадлежащем исполнении обязанностей при осуществлении проверки соблюдения правил пожарной безопасности на объектах с массовым пребыванием людей (ч.1 ст.293 УК РФ). Инспектору назначено наказание в виде 160 часов обязательных работ .
В рамках возбужденных уголовных дел о поджогах значительную роль имеют предъявляемые прокурорами исковые заявления в порядке ст.44 УПК РФ о взыскании с обвиняемых суммы причинного ущерба. Наиболее значимо готовить такие заявления в делах о поджогах лесных массивов, где суммы ущерба исчисляются миллионами. Несмотря на определенную практику предъявления данной категории исковых заявлений, методика расчета ущерба до настоящего времени не разработана. В этой связи, обоснованно предложение Б. Тугутова о целесообразности разработать отдельную методику расчета ущерба, причиненного лесному фонду в результате его повреждения либо уничтожения огнем с учетом региональных особенностей лесных участков, плотности произрастания лесных насаждений, породного состава иных имеющих значение обстоятельств, отличную от иных видов уничтожения и повреждения .
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурором или его заместителем должностным лицам направляется предостережение о недопустимости нарушений закона (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Сложность применения этого акта реагирования в том, что его правовая природа исключительно профилактического характера, но сопряжена с полноценными проверочными мероприятиями. Поэтому в большинстве случаев прокуроры вносятся предостережение уже по факту выявленных правонарушений, что является недопустимым.
В соответствии с требованиями п.1.2 Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Получить эти сведения возможно при сборе определенных доказательств, объяснений.
При этом основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, которые могут привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.
В сфере пожарной безопасности профилактические мероприятия являются основными, поэтому внесение предостережений является достаточно весомой мерой реагирования, которая должна применяться «исключительно как средство индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, склонных к совершению противоправных действий» .
Одновременно применение предостережений является гарантией поступательного и принципиального воздействия на конкретных должностных лиц, которые попав в поле зрения прокурора, при совершении правонарушений, не смогут уйти от ответственности. Применение этого акта реагирования основательно вошло в практическую деятельность прокурора, а его результативность оправдывает правовое предназначение.
Согласно статистическим отчетам по форме «П» за 2010 г. и «ОН» за 2011 г. предостережения объявлены 9915 и 8717 должностным лицам о недопустимости нарушений законов в сфере пожарной безопасности.
Помимо вышеперечисленных средств прокурорского реагирования, прокуроры всех уровней направляют информации о состоянии законности в сфере пожарной безопасности в органы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления, регулярно информируют Президента Российской Федерации, Совет Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации о состоянии законности.
Характер и диапазон применения правовых средств для устранения нарушений пожарной безопасности, как правило, зависит от различных объективных и субъективных обстоятельств: периодичность допускаемых нарушений, причины и мотивы допущенных нарушений, субъективная составляющая правонарушителя, возможные последствия правонарушения и др. Для выбора средств реагирования приемлема поступательная позиция прокурора, приносящая наиболее действенный результат.
В целом, акты прокурорского реагирования должны отвечать общим требованиям: своевременного и оперативного внесения, обоснованности и адекватности по отношению к допущенному правонарушению. С учетом специфики сферы правоотношений и приносящих последствий, меры реагирования должны быть принципиальными, жесткими и комплексными, направленными на восстановление нарушенных прав государства, общества, отдельных граждан и их объединений. Но главным свойством акта прокурорского реагирования, на наш взгляд, должна быть его убедительность и неоспоримость изложенных в нем доводов, основанных на законе.
Таким образом, перечень правовых средств прокурора довольно многообразен и имеет высокий уровень востребованности, а специфика организационных и функциональных возможностей настолько уникальна, что позволяет оказывать воздействие на весь спектр правонарушений, распространяться на причины и условия их возникновения и добиваться недопущения их впредь. Вместе с тем, по нашему мнению, назрела необходимость внесения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» изменений, относительно всех вышеперечисленных актов прокурорского реагирования, придав им унифицированный, упорядоченный характер в отдельной главе раздела 3 «Прокурорский надзор».
Библиография
| . |
Ашурбеков, Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: дис…док.юрид.наук: 12.00.11. М., 2009. С.368; |
| . |
Викторов И.С. Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения. Методические рекомендации НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при генеральной прокуратуре РФ. М., 2004. С.17; |
| . |
Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. №3; |
| . |
Чеканов В.Я. Структура деятельности прокурора. Прокурорский надзор и укрепление социалистической законности в советском государстве. Свердловск, 1981. С.52-53; |
| . |
Едлин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». 2010. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант»; |
| . |
Винокуров А.Ю. Требование в системе правовых средств прокурорского надзора. Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сборник статей под общ.ред. Капинус О.С., Кудашкина А.В. М.: Акад.Ген.прокуратуры РФ, 2010. С.252; |
| . |
Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения // под общ.ред. Капинус О.С., Кудашкина А.В.. М.: Акад.Ген.прокуратуры РФ, 2010; |
| . |
Кудашкин А.В. Требование об изменении нормативного правового акта: вопросы теории и практики его применения прокурорами при проведении антикоррупционной экспертизы// Российская юстиция. 2011. №4. С.3; |
| . |
Бессарабов В.Г. Функции современной российской прокуратуры (состояние и перспективы правовой регламентации)// Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2009. №1(9). С.23; |
| . |
Ашурбеков Т.А. Правовой мониторинг угроз национальным интересам// Законность. 2007. №5. С. 48; |
| . |
Казарина А.Х.Правозащитная деятельность прокуратуры и ее влияние на режим законности//Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. №2 (2). 2007. С.12; |
| . |
Нагробов В.Л Мониторинг российского законодательства как элемент правовой политики: общетеоретические аспекты: автореф. дис. …канд.юрид. наук. Владимир, 2008. С.8; |
| . |
Кашепов В.П. Защита прокуратурой национальных государственных интересов и национальной безопасности (к монографии Ашурбекова Т.А. Деятельность прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов России)// Журнал российского права. 2007. №1. С.157; |
| . |
Абузова Г.А., Казарина А.Х., Соколова И.А. Прокурорский надзор за законность правовых актов субъектов Российской Федерации/ Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры. М., 2003. С.93; |
| . |
Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности. С.295; |
| . | |
| . |
Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования. Вопросы теории и практики. Юриспруденция. 2010. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; |
| . |
Абузова Г.А., Казарина А.Х., Соколова И.А. Прокурорский надзор за законность правовых актов субъектов Российской Федерации / Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры. М., 2003. С.27; |
1.4. АКТЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ
Предоставляя прокурору достаточно широкие полномочия для устранения нарушений законности, закон устанавливает формы прокурорского реагирования и регламентирует их применение.
Хотя прокурор и не обладает властными полномочиями отменить незаконные правовые акты и прекратить незаконные действия должностных лиц, его документы обладают юридической силой и обязательны к рассмотрению. Именно поэтому форма, содержание, порядок рассмотрения актов прокурорского надзора специально оговорены в законе.
Формы прокурорского реагирования определены Законом “О прокуратуре РФ”: протест (ст. 23), представление (ст. 24) постановление (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона и заявление прокурора в суд (п. 3 ст. 35).
Правовое положение и содержание названных актов в процессе надзорной деятельности характеризуется следующим:
Протест прокурора
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
В протесте содержатся следующие данные: наименование опротестованного правового акта, кем и когда издан данный акт, правовое обоснование незаконности акта, нормы нарушенного закона, предложение прокурора, а также должность и классный чин прокурора.
Представление прокурора
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Куда направлять представление, прокурор решает в зависимости от имеющихся материалов и характера нарушений.
При подготовке представления могут быть использованы как материалы надзорных проверок, так и данные, полученные при прокурорской деятельности по другим отраслям надзора. Как правило, представление вносится когда прокурор устанавливает неоднократность нарушения законов, незаконных действий (бездействия) со стороны должностных лиц. В представлении прокурор вправе ставить вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной, административной ответственности.
В представлении должны быть указаны какие законы нарушены, кем, причины этих нарушений, почему эти нарушения не были выявлены вышестоящими органами.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.
Постановление прокурора
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Прокурор также выносит постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решений несудебных органов.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Предостережение о недопустимости нарушения закона
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
В Указании Генерального прокурора РФ от 06.07.99г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» предписано:
Предостережение применять только при осуществлении надзора за исполнением законов и законность правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами использовать иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом.
Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.
При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Однако в конкретной ситуации (на основе её правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования.
Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется только к должностным лицам. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам.
Предостережение следует объявлять должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений. Оно может объявляться также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.
Вместе с тем, при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности предостережение о недопустимости нарушения закона может направляться руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.
Предостережение должностному лицу объявляется под расписку непосредственно в прокуратуре. В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования.
Должностным лицам разъясняется, что согласно требованиям Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предостережение о недопустимости нарушения закона может быть обжаловано вышестоящему прокурору либо в суд.
Заявление, исковое заявление в суд
Они могут быть направлены в случае, если орган, в который был направлен протест прокурора, счел его необоснованным и отклонил протест, а прокурор настаивает на своем решении. В таком случае прокурор направляет в суд свое заявление. К нему прилагаются все материалы, на основании которых был принесен протест, ответ, полученный прокурором, приводится фактическая и правовая аргументация позиции прокурора и ставится вопрос о рассмотрении данного вопроса и отмене незаконного, по мнению прокурора, правового акта. При рассмотрении судом этого заявления обязательно участие прокурора и представителя того органа или должностного лица, акты которого рассматриваются.
Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Предъявив иск, прокурор затем поддерживает его в суде в интересах пострадавшего (пострадавших).
Более подробно методика проверки исполнения законов в сфере экологии на промышленных предприятиях отражена в научно-методической литературе.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит исчерпывающий перечень мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, которые в полном объеме должны применяться по фактам нарушений законов в сфере экологии.
Наиболее часто допускаемые нарушения законодательства в сфере экологии – это факты издания различными органами незаконных правовых актов. В таких случаях прокурорами используется такая форма реагирования, как принесение протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или вышестоящему должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или должностному лицу; в качестве альтернативы – обращению в суд с заявлением о признании незаконного правового акта недействующим; это самостоятельная мера реагирования, однако применение ее напрямую связывается с отклонением протеста вышеперечисленными субъектами.
В отдельных случаях, при необходимости устранения многочисленных несоответствий в правовом акте прокурор может ставить вопрос о его корректировке путем внесения представления. Данная мера реагирования оправдана, поскольку в установленный Законом десятидневный срок далеко не всегда полностью устраняются недостатки.
Руководствуясь ст. 24 Закона, нижестоящие прокуроры без соответствующего обращения к прокурору уровня субъекта Российской Федерации имеют право вносить представления в территориальные органы охраны окружающей природной среды областного уровня, если это будет реально способствовать устранению и недопущению нарушений на районном уровне, особенно если есть основания для привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя органа экологического контроля районного звена.
Представления прокурора подразделяют на обычные, которые вносятся по результатам конкретных проверок, и обобщенные, основанием для внесения которых служит углубленный анализ какой-либо проблемы.
В тех случаях, когда нарушения закона в сфере экологии, допускаемые должностными лицами, носят характер административного правонарушения, прокурор вправе вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении с последующим направлением материала в суд, административную комиссию, органы экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с подведомственностью им конкретных правонарушений.
Что касается возможности привлечения к административной ответственности граждан, то она может наступать по инициативе прокурора в случаях:
а) переквалификации уголовно наказуемого деяния за малозначительностью;
б) неисполнения законных требований прокурора в виде неявки гражданина для дачи объяснений по факту нарушений законов.
В целях предупреждения нарушений экологического законодательства и при наличии сведений о готовящихся нарушениях прокурор в соответствии со ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» объявляет должностному лицу предостережение о недопустимости нарушений закона, основанием тому могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, которые могут привести к причинению вреда окружающей природной среде, жизни и здоровью граждан.
При наличии поводов и оснований к возбуждению уголовного дела прокурор обязан решать вопрос о привлечении правонарушителя к уголовной ответственности.
В случаях, когда необходимо решить вопрос о возмещении ущерба, нанесенного окружающей среде, здоровью граждан или экономическим интересам государства, прокуроры, соблюдая установленные гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательствами требования подведомственности и подсудности, готовят и вносят в соответствующие суды иски о возмещении вреда.
Условия, обеспечивающие эффективность актов прокурорского реагирования: своевременность вынесения, обоснованность, аргументированность содержащихся в них выводов и предложений, наличие определенной структуры и реквизитов каждого из документов, юридическая и стилистическая грамотность. Прокурор должен также включать в соответствующий акт реагирования указания о принятии необходимых мер по наказанию лиц, допустивших правонарушения.
Еще по теме Меры прокурорского реагирования на нарушения:
- II.3.5. Меры прокурорского реагирования на нарушения зако- нов и прав граждан в оперативно-розыскной деятельности.
- IV.4.3. Исковое заявление как средство прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности в экономике.
