1 января 1864 года Александр II подписал «Положение о губернских и земских учреждениях». Структура данного документа содержит пять глав:

Глава I - Положения общие;

Глава II - Состав земских учреждений;

Глава III - Предметы ведомства и пределы власти земских учреждений;

Глава IV - Порядок действия земских учреждений;

Глава V - Отчетность и ответственность земских учреждений.

Каждая глава разбита на статьи, которые, в свою очередь, разделены на пункты и подпункты.

Глава I «Положения…» посвящена общим вопросам организации земского самоуправления. В первую очередь, после крестьянской реформы 1861 года нужно было создать учреждения, которые могли бы решать, прежде всего, вопросы местной хозяйственной жизни. Такими учреждениями стали губернские и уездные земские собрания, наделённые распорядительными функциями, и губернские и уездные земские управы с функциями исполнительными: «…Для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия коих определяется настоящим Положением» Ромашова В. И. Земство в России // Земство и возрождение его культурно-хозяйственных традиций (Материалы конференции, посвященные 130-летию Новгородского земства. 24-25 октября 1995 г.). - Новгород, 1996. - С. 6:

Также в первой главе «Положения…» был определен круг дел, «…подлежащих ведению земских учреждений, в Губернии или уезде по принадлежности, суть:

I. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства.

II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства.

III. Меры обеспечения народного продовольствия.

IV. Заведывание земскими благотворительными и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей.

V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ.

VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.

VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в и Начальников Губерний, сведений, до земского хозяйства относящихся.

XIII. Производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений.

XIV. Дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений. Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 31

Глава II «Положения…» посвящена составу земских учреждений. Взамен многочисленных органов местного самоуправления были созданы всего два типа органов: Земское собрание (губернское и уездное) и Земская управа (губернская и земская): «.. Уездные земские учреждения суть: Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа» Глава II Ст.50. Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 37. Собраниям была предоставлена распорядительная власть, а управам - исполнительная. И те, и другие «…составлялись из представителей, избранных населением уезда или губерний». По поводу разделения властей высказывалась мысль о том, что содержание функций органов местного самоуправления должно быть двояким. С одной стороны, они должны отражать потребности и желания местного населения (по земским делам), с другой - необходима постоянная, правильно организованная власть для исполнения общих постановлений по земским делам, для осуществления правильно и законно выраженных желаний и потребностей земства» Маршев В. И. История управленческой мысли: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2005. - С. 356

Земские учреждения создавались на демократическом принципе выборности. Выбирались они на три года: «…Губернское Земское собрание составляется из Гласных, избираемых Уездными Земскими Собраниями на три года» Глава II ст. 51. Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 37.

Но сами выборы были не прямые, а многостепенные, хотя в основу их был положен прогрессивный в то время буржуазный принцип -- имущественный ценз. Несмотря на это, выборы были организованы так, что предпочтение всё же отдавалось дворянству. Тем самым правительство как бы вознаграждало дворян за потерю власти над крестьянами, отдавая им первенство в местном хозяйственном управлении.

Сельская интеллигенция (врачи, учителя, агрономы, инженеры и др.) была фактически лишена избирательных прав, поскольку не обладала необходимым имущественным цензом.

Выборы «гласных» (депутатов) уездных земских собраний происходили по трём «куриям» (собраниям, или съездам): «…а) уездными землевладельцами б) городскими обществами в) сельскими обществами» Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 33. От первых двух курий выборы производились на съездах их представителей. А выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сельские обществ посылали представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды избирались гласные уездного земского собрания.

В первую входили землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли или недвижимого имущества общей стоимостью не менее 15 тысяч руб. 20 мелких дворян-землевладельцев могли объединяться на выборах для получения необходимого имущественного ценза.

Во вторую, городскую, курию входила крупная промышленная и торговая буржуазия, купцы 1-й и 2-й гильдий, промышленные и торговые предприятия которой давали от 500 руб. до 6 тысяч руб. дохода.

В третью курию входили уполномоченные, выбранные от крестьянских обществ: «… В городских избирательных съездах участвуют:

• а) лица, имеющие купеческие свидетельства;
• б) владельцы находящихся на городской земле фабрик и других промышленных или торговых заведений, годовой оборот производства коих не менее 6000 рублей.
• в) лица, владеющие на городской земле недвижимою собственностью, оцененною, для взимания налога, в городских поселениях, имеющих более 10000 жителей, не ниже 3000 руб.; в городских поселениях, имеющих от 2000 до 10 000 жителей, не ниже 1000 руб., и во всех прочих городских поселениях не ниже 500 рублей;
• г) назначенные на основании ст. 18-20-й поверенные от частных владельцев, и также от разных учреждений, обществ, компаний и товариществ, владеющих заведениями или имуществом, указанными в пунктах б и в сей статьи Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г. Гл. 2 // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 34».

Такая система выборов привела к тому, что в среди гласных уездных земств дворян оказалось 41,7%, крестьян -- 38,4%, купцов, -- 10,4%, духовенства -- 6,5%, мещан -- 0,5%.

Гласные губернских земских собраний избирались из состава гласных уездных земских собраний, поэтому процент дворян возрастал до 74,2%, купцов оказалось -- 10,9%, крестьян -- 10,6%, духовенства -- 3,8%, мещан -- 0,5%.

Следовательно, фактическими хозяевами земских собраний становились дворяне. В объяснительной записке Валуева было учтено пожелание дворянства относительно представительства в собраниях: «При первом и совершенно новом еще опыте установления местного представительства необходимо дать некоторый перевес в составе Земских собраний классу, более образованному и развитому…» Маршев В. И. История управленческой мысли: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2005. - С. 356

Земские гласные избирали из своей среды губернских гласных:

52. Число Губернских Гласных от всякого уезда определяется соразмерно числу Гласных местного Уездного Собрания, на основании ведомости, приложенной к ст. 33-й.

По поводу председательствования в Земском собрании «.. Госсовет находит неудобным и назначение председателя по выбору самого собрания». Поскольку и для Правительства и для самого Земства весьма важно, чтобы председатели уездных собраний были люди благонадежные…», то «всего более удостоены доверием уездные предводители дворянства», то и ясно окончательное решение: «…В Губернском Земском Собрании, в тех случаях, когда Государю Императору неугодно будет назначить для председательствования в оном особое лицо, председательствует Губернский Предводитель Дворянства...» Глава II, Ст 53 Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г. Гл. 2 // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 37

Законодательно были определены функции земств. Они получали в свое ведение по преимуществу дела местного хозяйства, распоряжались местными сборами губерний и уездов.

К ведению уездных земств относились все местные повинности и немало общегубернских - устройство и содержание дорог, наем домов для рекрутских присутствий, содержание местных по крестьянским делам учреждений, статистических комитетов и др. В «Положении…» были статьи о сферах влияния собраний и управ, об организации и формах контроля, отчетности и ответственности земских учреждений, о правилах «заведывания земским имуществами», «составления земских смет и раскладок», «утверждения и проведения в действие земских смет», «порядка удовлетворения земских потребностей». Указывались меры по строительству зданий и сооружений, строительсву и содержанию дорог, «меры к развитию местной торговли и промышленности»:

«…Независимо от сего, к ведомству Губернских земских учреждений, в особенности, относятся:

I. Разделение на Губернские и уездные; земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения,

VIII. Рассмотрение жалоб, приносимых на действия Земских Управ.

• 63. Уездные земские учреждения заведывают земскими делами (ст. 2 сего Пол.), относящимися до каждого отдельного уезда.
• 64. К ведомству уездных земских учреждений, кроме того, в особенности, относятся:

I. Раскладка внутри уезда тех государственных и Губернских сборов, которых разверстание по уезду будет возложено, по закону или распоряжению правительства, на уездные учреждения.

II. Составление предварительных предположений, для Губернских смет, о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, к разряду Губернских отнесенных,и представление означенных

II. Дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков ярмарок существующих.

III. Дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении существующих пристаней.

IV. Представление, чрез Начальника Губернии, ходатайств о перечислении, по уважительным причинам, земских дорожных сооружений или целых дорог в разряд государственных.

V. Распоряжения по взаимному земскому страхованию имуществ от огня» Глава III Предметы ведомства и пределы земских учреждений Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 39

Всякое новое дело влекло за собой обложение земских плательщиков новыми налогами. Поскольку право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было ограничено Временными правилами, в качестве объекта налогообложения оставались одни земли, а они и без того несли высокие платежи. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью, многие постановления земств, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел: «…Раскладка между уездами сумм государственных сборов, которых разверстание возложено на земские учреждения по закону или особому, Высочайшей властью утвержденному, распоряжению правительства.

Земские учреждения не были введены в волостях, не был создан и общероссийский орган, который мог бы направлять и организовывать деятельность уездных и губернских земских собраний и управ различных регионов страны. Земство, как тогда говорили, представляло собой «здание без фундамента и крыши». Правительство страшно боялось дальнейшей демократизации органов местного управления; а это неизбежно произошло, если бы земские учреждения были организованы в волостях, где основную массу населения составляли крестьяне. Во-вторых, оно боялось и создания Всероссийского земского органа: организация его привела бы немедленно к политизации земства и внедрению его в высшие политические сферы общества. В Положении о земствах был четко очерчен круг обязанностей их, ограничившийся лишь заведыванием «делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии»:

«… Земские учреждения, в постановлениях и распоряжениях своих не могут выходить из круга указанных им дел; посему они не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений» Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 35.

Земствам запрещалось общаться друг с другом, обсуждать вместе общие вопросы.

Разделы организационно-правовых нововведений и мероприятий. В «Положении…» был специальный раздел, в котором излагались «существо, степень и пределы власти земских учреждений». Лучшей оценкой и характеристикой «пределов власти» земств была статья «Положения», согласно которой начальнику губернии предоставлялось право в случае бездействия земских учреждений по исполнению повинностей напоминать и понуждать к исполнению…» Глава IV Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 41. В случае безуспешности этих мер губернатор мог приступать с разрешения министра «к непосредственным распоряжениям на счет земства».

Глава IV «Положения…» посвящена порядку действий земских учреждений.

Проводили заседания один раз в год. На первых заседаниях избирались соответственно уездная и губернская земские управы (состоящие в уездах из трёх лиц, в губерниях из семи) и их председатели. Управы заседали постоянно и рассматривали текущие дела в перерывах между земскими собраниями.

Земские учреждения всецело работали под контролем губернатора и министра внутренних дел. Председатели уездных земских собраний, как правило, были из уездных предводителей дворянства, а председателем губернского собрания -- губернский предводитель дворянства; первый из них утверждался губернатором, второй -- министром внутренних дел:

«…Земские учреждения подвергаются законной ответственности, порядком, ниже сего указанным, за превышение власти, за действия, противные существующим законам, за неисполнение основанных на законе требований местных начальств, за неправильные распоряжения по вверенным им хозяйственным делам и за всякий ущерб или стеснение, нанесенные обществам или частным лицам.

Начальник Губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам. В порядке и сроках такого распоряжения соблюдаются правила, указанные в 94, 95 и 96 ст. сего Положения. Министр Внутренних Дел, с своей стороны, в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания, может остановить постановление, противное законам или государственным пользам, сообщая о том Собранию в первое назначенное для его заседаний время. В дальнейшем ходе дела, Земское Собрание и Министр руководствуются правилами, изложенными в ст. 97-й.»

Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них считалась общественной обязанностью и не оплачивалась. Отсюда и деятельность земства по разрешению местных хозяйственных вопросов не финансировалась из государственного бюджета, экономической базой его являлось самофинансирование. Но земству было предоставлено право собирать земские налоги с земель, лесов, с оборота промышленной и торговой деятельности, доходов домовладельцев и т.д. Земское обложение затронуло все слои населения. Кроме того, дохода земства пополнялись за счёт целевых дотаций государства и частных пожертвований.

В целом, земство оказалось безвластным и бесправным органом местного управления. Самоуправление на местах, провозглашенное в реформе 1864 г., осталось только на словах, так как самодержавие пошло на уступки дворянству и либерально-буржуазным элементам лишь в решении местных и хозяйственных вопросов. Оно сохранило за собой административную власть на местах, и, в частности, право отменять неугодные правительству решения Земских собраний и даже закрывать земства, выступающие в защиту своих прав.

1 января 1864 года было издано Положение о губернских и уездных земских учреждениях, в соответствии с которым должны были создаваться земские губернские и уездные органы местного самоуправления. В Беларуси проведение земской реформы было отложено до начала XX века. Начало земской реформы в Беларуси было положено специальным Положением от 2 апреля 1903 года. В соответствии с ним в шести западных губерниях (Минской, Витебской, Могилевской, Киевской, Волынской и Подольской) были учреждены губернские и уездные комитеты и управы по делам земского хозяйства.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях", вводившее бессословные выборные органы местного самоуправления - земства. Они избирались всеми сословиями на трехлетний срок и состояли из распорядительных органов (уездных и губернских земских собраний) и исполнительных (уездных и губернских земских управ).Земства несли ответственность за народное образование, за народное здоровье, за своевременные поставки продовольствия, за качество дорог, за страхование, за ветеринарную помощь и другое.

Все это требует больших средств, поэтому земствам было позволено вводить новые налоги, облагать население повинностями, образовывать земские капиталы. При своем полном развитии земская деятельность должна была охватить все стороны местной жизни. Новые формы местного самоуправления не только сделали его всесословным, но и расширили круг его полномочий. Самоуправление получило столь широкое распространение, что многими было понято, как переход к представительному образу правления, поэтому со стороны правительства вскоре стало заметно стремление удержать деятельность земств на местном уровне, и не позволять общаться между собой- 12 земским корпорациям.

Местные положения.

Особенности проведения крестьянской реформы определялись в 4-х "Местных положениях". Два из них касались белорусских губерний: одно -- Витебской и Моги - лёвской, другое -- Виленской, Гродненской, Минской. В первом случае высший размер надела на ревизскую душу (взрослого мужчину) составлял от 3 до 7 десятин, а низший -- 1/3 высшего (в нечернозёмных регионах). Остатки прежнего крестьянского надела, выходившие за эти пределы, передавались в собственность помещика. В случае особого соглашения между помещиком и крестьянами (дарованный надел) наделы крестьян могли быть уменьшены. В случае наличия у крестьянина надела ниже минимума, помещик был обязан прирезать ему земли или уменьшить повинности. Во втором случае за крестьянами сохранялись все их прежние земли. В случае, если у помещика оставалось менее 1/3 земли всего бывшего имения, часть земли у крестьян отбиралась.

Земская реформа

После крестьянской реформы 1861 г. в экономической структуре России произошли связанные с этим изменения. Невозможно было приспособить старую политическую систему к новым условиям. Областная жизнь управлялась директивами из центра, что вело к ошибочным и запоздалым решениям.

История

Земская реформа 1864 г. имеет историю, уходящую к правлению Александра I, когда он заказал Сперанскому проект системы самоуправления. Сперанский справился с задачей: он создал проект системы самоуправления, ориентированный на нужды населения. Схематично это выглядело так: внизу - волостные думы. Избиратели отбираются не по сословному принципу, а по имущественному цензу. На собраниях избираются делегаты в уездную думу. Уездные думы выбирают делегатов в губернию; губернские - делегатов в Государственную думу.

Но в реформе Александра II данный проект претерпел значительные изменения: например, не было волостных дум, где должно было преобладать крестьянство, не было и Государственной думы – земство кончалось на уровне губернии и, таким образом, не было преемственности, хотя именно это подразумевалось: главным аргументом в поддержку реформы было убеждение, что местные условия хорошо знают только постоянные жители региона, а посылаемые чиновники точно осуществляют программу, полученную в центре, без учёта местной специфики.

Г. Мясоедов "Земство обедает"

Но власть не хотела делиться властью и ограничивала земство только определенными задачами, о чем мы скажем ниже. Общие вопросы жизни страны затрагивать земствам запрещалось вплоть до роспуска собрания при нарушении этой установки.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях»

Задачи организации местного самоуправления должны были решить земская и городская реформы. В соответствии с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. в уездах и губерниях создавались губернские и уездные земские собрания и земские управы — выборные, на началах бессословности.

Схема выборов в земства

Избиратели делились на 3 курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ . Курия — особые разряды, на которые делились избиратели по имущественному, национальному, расовому и другим признакам в дореволюционной России при выборах. Правом участия в выборах по 1-й курии пользовались владельцы не менее чем 200 десятин земли, владельцы промышленных, торговых предприятий или другого недвижимого имущества на сумму не ниже 15 тыс. руб. или приносящего доход не менее 6 тыс. руб. в год, а также уполномоченные от землевладельцев, обществ и учреждений, владевших не менее 1/20 ценза 1-й курии.

Избирателями городской курии были лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не ниже 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 руб. (в небольших городах) до 3 тыс. руб. (в крупных городах). Выборы по крестьянской курии были многостепенными: сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, те - выборщиков, а последние - гласных в уездное земское собрание.

Как видим, формально земские учреждения состояли из представителей всех сословий, но избирательное право обусловливалось имущественным цензом. Председателями губернских и уездных съездов были предводители дворянства. Создавались также исполнительные органы – губернские и уездные земские управы. Земства не имели политических функций и не обладали исполнительной властью , они решали в основном хозяйственные вопросы: содержание путей сообщения; строительство и содержание школ и больниц; наем врачей и фельдшеров; устройство курсов для обучения населения и устройство санитарной части в городах и деревнях; «попечение» о развитии местной торговли и промышленности, обеспечение народного продовольствия, забота о скотоводстве и птицеводстве; взимание налогов на местные нужды и т. п. Но и в этих пределах они контролировались губернаторами и министром внутренних дел, имевшими право приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания.

Гравюра по рисунку К. Трутовского «Земское собрание в провинции»

Вводились земства постепенно и не во всех районах империи. К концу 1870-х годов земства были введены в 34 губерниях Европейской России, в Бессарабии и в области Войска Донского, где в 1882 г. были ликвидированы. Позже земские органы появились в Ставропольской, Астраханской, Оренбургской губерниях. Многие национальные и другие районы Российской империи земств не имели. Закон о земстве в западных губерниях был принят лишь в 1911 г. Их компетенция все более и более ограничивалась правительством. Несмотря на ограничения, земства в России сыграли заметную роль в решении вопросов как хозяйственного, так и культурного плана (просвещение, медицина, земская статистика и т.д.). Земская реформа содействовала развитию местной инициативы, хозяйства и культуры. При этом земство было системой внебюджетной , но обладало правом самообложения. Поэтому на земских собраниях было два актуальных вопроса: что конкретно строить (делать) и где брать на это деньги. Естественно, давать их никто не хотел, поэтому – налогообложение, поборы…

Существует обширная литература о земских учителях, врачах – этих идеалистах, с энтузиазмом бросившихся в народ: Глеб Успенский, Чехов, М. Булгаков рассказывают о них в своих произведениях.

В результате реформы органов местного самоуправления господствующее положение в земствах (особенно на губернском уровне) заняло дворянство, а в городских думах — представители крупной буржуазии, а на земства чиновники взвалили самые неприятные обязанности: содержание мест заключения, например; а наиболее консервативные помещики вообще добивались отмены земств или хотя бы «выдавливания» наиболее активных деятелей, чтобы заполнить эти места. Закон о земстве постоянно ограничивался, а к самим земцам отношение становилось пренебрежительным, с одной стороны, а с другой – подозрительным, их запросто могли сослать в Сибирь в результате доноса или клеветы, особенно после убийства Александра II.

Нельзя при этом не отметить, что создание земских учреждений было успехом сторонников конституционного правления. Вокруг земств сгруппировалась наиболее энергичная, демократически настроенная интеллигенция. За годы своего существования земства подняли уровень образования и народного здравоохранения, улучшили дорожную сеть и расширили агрономическую помощь крестьянам в таком масштабе, на который государственная власть была неспособна.

Основные положения земской реформы

Заключение

Земская реформа была актуальной для России. Но она не была достаточно продумана: проект Сперанского был искажен, а нового ничего предложено не было. Вступив в силу, земская система самоуправления добилась определенных положительных результатов, но, не поддерживаемая и сильно ограничиваемая правительством, она постепенно вырождалась, теряя популярность и актуальность.

О земстве снова вспомнили в начале 90-х из-за голода 1891-1892 годов. Комитеты помощи голодающим при Александре III действовали вместе с земствами. Но земства уже не возродились. Окончательно уничтожили всю земскую систему самоуправления большевики, заменив ее системой советов.

В 1870 г. по типу земской была проведена городская реформа. Она заменила прежние сословные городские думы всесословными выборными городскими учреждениями - городскими думами и городскими управами.

Утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях

1 (13) января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, вводившее всесословное выборное местное самоуправление в уездах и губерниях.

Земская реформа явилась частью преобразований во внутренней жизни страны, вызванных отменой крепостного права, и осуществлённых в 60-е-70-е гг. XIX в. Крестьянская реформа неизбежно вела к необходимости изменений в области центрального и местного управления.

Подготовительные работы по проведению земской реформы начались с 1859 г. В марте при Министерстве внутренних дел была создана особая комиссия о губернских и уездных учреждениях. В её состав входили крупные чиновники из министерства юстиции, государственных имуществ, иностранных дел; председателем комиссии был Н. А. Милютин . В мае 1861 г. работу комиссии возглавил граф П. А. Валуев .

Целью разработки новых принципов самоуправления стала необходимость «призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их население посредством избираемого от оного лиц». В основу земской реформы были положены два новых принципа - всесословность и выборность.

В губернии и в уезде органы, заведующие делами земского хозяйства, были разделены на распорядительные и исполнительные. Распорядительными органами являлись земские собрания, образуемые из гласных, которые избирались по трём куриям: частных землевладельцев, городских избирателей, сельских обществ. В первую курию входили землевладельцы, имевшие не менее 200 дес. земли, или обладавшие недвижимой собственностью на сумму более 15 тыс. рублей, или имевшие годовой доход более 6 тыс. рублей. Вторую курию составляли купцы всех трёх гильдий, владевшие недвижимым имуществом на сумму не менее 500 рублей, а также владельцы промышленных предприятий с годовым доходом более 6 тыс. рублей. В третьей курии не было имущественного ценза, но выборы по ней были многостепенными: от каждого сельского общества избирались представители на волостные сходы, которые избирали выборщиков, а они уже избирали гласных в уездные земские собрания. Исполнительными органами земства являлись земские управы - губернские и уездные, состоявшие из председателя и нескольких членов каждая. Выборы земских органов проводились раз в три года.

Круг дел, подлежащих ведению земских учреждений, включал в себя заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земств; устройство и содержание принадлежащих земству зданий и сооружений; содержание путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заведывание земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения; управление делами взаимного земского страхования имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие, преимущественно в хозяйственном отношении, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах; содействие к предупреждению падежей скота; назначение, раскладка, взимание и расходование местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда. В Положении особо указывалось: «Земские учреждения, в постановлениях и распоряжениях своих, не могут выходить из круга указанных им дел; по сему они не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам».

Действие Положения распространялось на 33 губернии и не затрагивало такие регионы как Сибирь, Прибалтийский край, западнорусские губернии, Кавказ, Среднюю Азию и ряд других. В 1865 г. земства были открыты в 19 губерниях, в 1866 г. - еще в 9, к 1871 г. - в остальных. В 1875 г. земство было введено в Уфимской губернии. В 1876 г. было открыто земство в Области Войска Донского, однако в 1882 г. оно было упразднено. Ещё в 9 губерниях земское самоуправление было введено в 1911-1913 гг.

С 1866 г. правительство приняло ряд законодательных актов и правил, ограничивавших земскую деятельность, таких как установление цензуры для земских изданий, запрет губернским земствам поддерживать отношения между собой, требование к земствам оплачивать всю свою корреспонденцию и т. д. 12 (24) июня 1890 г. вступило в силу новое Положение о земских учреждениях, которое изменило избирательный порядок и усилило опеку над земством со стороны губернатора и министра внутренних дел.

Несмотря на то, что компетенция земств была ограничена хозяйственной сферой, политические вопросы в их деятельности занимали важное место. Земские собрания, стремясь к расширению и укреплению земского самоуправления, активно обсуждали вопросы о мелкой земской единице, центральном земском учреждении, участии земства в законодательных работах, выступали с ходатайствами о созыве всероссийского земского съезда и т. д.

Финансовой основой деятельности земств служили налоги на доходы с торгово-промышленных заведений, лесов, земель, а также доходы с имуществ и капиталов земства, пошлины за пользование учреждениями и услугами земства и т.д., к ним присоединялись пособия из казны и частные пожертвования. Основной статьей расходов являлось выполнение обязательных повинностей и финансирование органов образования и здравоохранения. Недостаточность местных средств и ограниченность источников доходов, а также административный надзор связывали работу земств. Однако и в этих условиях они успешно решали стоявшие перед ними социальные, экономические и культурные задачи, привлекая профессионально подготовленных специалистов - врачей, учителей, агрономов, техников, страховых агентов, статистиков.

Лит.: Верещагин А. Н. Земский вопрос в России: Политико-правовые отношения. М., 2002; Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864. М., 1957; Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968; Морозова Е. Н. У истоков земской реформы. Саратов, 2000; Пирулова Н. М. Земская интеллигенция и её роль в общественной борьбе. М., 1986.

См. также в Президентской библиотеке:

Ст. 1. Для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия коих определяются настоящим положением.

Ст. 2. Дела, подлежащие ведению земских учреждений в губернии или уезде, по принадлежности, суть:

I. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства.

II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства.

III. Меры обеспечения народного продовольствия.

IV. Заведывание земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей.

V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ.

VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.

VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определяемых, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.

VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и животными.

IX. Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и участие в делах о почтовой повинности.

X. Раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагается на земские учреждения на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, высочайшею властью утвержденных.

XI. Назначение, раскладка, взимание и расходование... местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда.

XII. Представление через губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд...

XIII. Производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям, и назначение сумм на сохранение этих учреждений.

XIV. Дела, которые будут вверены земским учреждениям на основании особых уставов, положений или постановлений. ...

Ст. 5. Земские учреждения имеют право именем земства, на основании общих гражданских законов приобретать и отчуждать недвижимые и движимые имущества, заключать договоры, принимать обязательства, вчинять гражданские иски и ответственность в гражданских судах по имущественным делам земства.

Ст. 6. Земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей.

Ст. 7. Земские учреждения... не могут выходить из круга указанных им дел; посему они не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений...

Ст. 8. Земские учреждения подвергаются законной ответственности... за действия, противные существующим законам, за неисполнение основанных на законе требований местных начальств...

Ст. 9. Начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам...

Ст. 13. Уездные земские учреждения суть: уездное земское собрание и уездная земская управа.

Ст. 14. Уездное земское собрание составляется из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами...

Ст. 16. Выбор уездных гласных3, присутствующих в уездном земском собрании, производится:

а) на съезде уездных землевладельцев;

б) на съезде городских избирателей;

в) на съезде выборных от сельских обществ.

Ст. 23. В избирательном съезде уездных землевладельцев имеют право голоса:

а) лица, владеющие в уезде на праве собственности пространством земли, определенным для того уезда в прилагаемом расписании;

б) лица, владеющие в уезде другим недвижимым имуществом, ценою не ниже пятнадцати тысяч рублей, а также владеющие в уезде промышленным или хозяйственным заведением не ниже той Же капитальной ценности или имеющие годовой оборот производства не менее шести тысяч рублей;

г) уполномоченные от нескольких землевладельцев, а также от Разных учреждений, обществ, компаний и товариществ, владеющих в уезде пространством земли, не достигающим положенного в первом пункте сей статьи размера, но составляющим не менее Двадцатой доли оного.

Примечание. В избирательном съезде землевладельцев Участвуют лично или чрез уполномоченных те крестьяне, которые приобрели в собственность, вне пределов крестьянского надела, Участки земли, достигающие размеров, указанных в пунктах «а» и «г».

Ст. 24. Означенные в пункте «г» ... уполномоченные от землевладельцев, учреждений... избираются ими на особых предварительных съездах.

Ст. 28. В городских избирательных съездах участвуют:

а) лица, имеющие купеческие свидетельства;

б) владельцы находящихся на городской земле фабрик и других промышленных или торговых заведений, годовой оборот производства коих не менее 6000 рублей;

в) лица, владеющие... недвижимой собственностью, оцененною для взимания налога в городских поселениях, имеющих от 2000 до 1000 жителей, не ниже 1000 рублей и во всех прочих городских поселениях не ниже 500 рублей.

Ст. 30. Съезды для избрания уездных гласных от сельских обществ образуются из выборщиков, назначаемых волостными сходами из своей среды.., с тем чтобы от каждого сельского общества находилось в среде выборщиков не менее одного представителя.

Ст. 38. Гласные избираются на три года в сроки, назначаемые министром внутренних дел по особому расписанию губерний.

Ст. 46. Уездная земская управа составляется из председателя и двух членов, избираемых на три года уездным земским собранием из числа участвующих лиц в нем. Собрания могут, если найдут нужным, увеличивать число избираемых членов управы до шести.

Ст. 48. Избранный земским собранием председатель уездной управы утверждается в этой должности начальником губернии.

Сг. 51. Губернское земское собрание составляется из гласных, избираемых уездными земскими собраниями на три года.

Ст. 56. Губернская земская управа состоит из председателя и шести членов, избираемых на три года губернским земским собранием из своей среды.

Ст. 76. Уездные и губернские земские собрания собираются ежегодно по одному разу: уездные - не позже сентября, а губернские - не позже декабря.

Полное собрание законов: Собрание I- Т. 39,- № 40457.