К вопросу о правах на буровые скважины. Бесхозные скважины опять сильно заинтересовали чиновников и могут быть переданы недропользователям для ликвидации или консервации Ответственность за ликвидированные нефтяные скважины

⁰

1.
2.
3.
4.
5.
6.

В сегодняшней статье мы ответим на эти и некоторые сопутствующие вопросы. А для начала, давайте разберемся на основании чего собственник или арендатор земельного участка должен получать разрешения для использования скважины на воду.

Лицензирование скважин - для чего это нужно?
Подземные воды в соответствии с законодательством РФ являются частью земных недр . Об этом свидетельствует ФЗ «О недрах» - главный нормативный правовой акт, который регулирует вопросы недропользования. Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии ниже земной поверхности.
Право собственности на недра принадлежит государству, включая подземное пространство, полезные ископаемые и прочие виды ресурсов. Любое использование недр является законным только после получения соответствующего разрешения со стороны государства . Данное разрешение оформляется в виде лицензии на недропользование , с указанием разрешенных видов деятельности при пользовании недрами.

Для организации водоснабжения за счет подземных вод, государством выдается два вида лицензий:
· Лицензия на геологическое изучение
· Лицензия на добычу подземных вод

Что такое лицензия на пользование недрами?
Каждая лицензия на недропользование состоит из фирменного бланка с указанием кому, для каких видов пользования недрами и на какой срок она выдана. Кроме этого, каждая лицензия содержит приложения, в которых указаны условия лицензионного соглашения . В них прописаны требования, выполнение которых принимает на себя недропользователь и сроки их реализации.
Лицензия на геологическое изучение и лицензия на добычу подземных вод всегда получаются последовательно, одна за другой. При этом получение лицензии на добычу подземных вод возможно только после выполнения условий пользования недрами, прописанных в лицензии на геологическое изучение.
Главным условием пользования недрами в лицензии на геологическое изучение является проведение комплекса геологоразведочных работ . Такие работы проводятся на основании проекта на геологическое изучение участка недр, который проходит обязательную государственную экспертизу .
Главная задача, которая решается при проведении работ по геологическому изучению участка недр для поисков и оценки подземных вод заключается в следующем. Вновь пробуренная или уже давно существующая, но эксплуатируемая без лицензии водозаборная скважина, не оказывала негативного влияния на другие скважины, которые расположены по соседству и уже имеют лицензии на добычу подземных вод. Кроме этого скважина должная обеспечивать то количество воды, требуемого качества, которое необходимо недропользователю.

Кому необходимо получать лицензию на скважину?
Важно понимать, что получение скважины «в наследство» от предыдущего владельца, а также бурение ее «в прошлом веке», не освобождает нынешнего владельца от необходимости соблюдать законодательства в сфере недропользования.
Таким образом, абсолютно каждая скважина , используемая для целей водоснабжения, вне зависимости от года ее бурения, должна эксплуатироваться только при наличии лицензии на добычу подземных вод .

Когда можно не получать лицензию на скважину?
Не получать лицензию на добычу подземных вод при эксплуатации водозаборных скважин, на сегодняшний день, возможно в единственном случае. В соответствии со статьей 19 ФЗ «О Недрах» , собственники или арендаторы земельных участков имеют право добывать подземные воды без лицензии для личных, бытовых и других, не связанных с предпринимательской деятельностью нужд . При этом подземные воды не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому.
Водоносный горизонт , в такой ситуации, не должен являться источником централизованного водоснабжения . Кроме этого, он должен располагаться над другими водоносными горизонтами , которые являются источниками централизованного водоснабжения.
На практике это означает, что ни один водоносный горизонт не может быть источником водоснабжения в отсутствие лицензии на скважину. Исключение составляют лишь грунтовые воды, так называемая верховодка. Такие воды, чаще всего, добываются с помощью колодцев и обладают низким качеством, вследствие загрязнения с поверхности.

Какой штраф предусмотрен за отсутствие лицензии на скважину?
А теперь давайте остановимся на том, какова ответственность за использование скважины без лицензии. Ответственность за добычу подземных вод в отсутствие лицензии предусмотрена статьей 7.3 КоАП РФ. Пользование недрами в отсутствие лицензии предполагает штраф в размере:
· 3000 - 5000 рублей для граждан
· 30 000 - 50 000 рублей для должностных лиц
· 800 000 - 1 000 000 для юридических лиц
Кроме этого, в соответствии со статьей 49 ФЗ «О Недрах» привлечение к ответственности за нарушение законодательства о недрах не освобождает от обязанности устранить нарушение . Таким образом, после уплаты штрафа виновное лицо обязано провести работы по получению лицензии на скважину , либо ее ликвидировать .
Необходимо отметить, что данные штрафы предусмотрены за нарушение законодательства в сфере недропользования, однако, сложность отнесения правоотношений, возникающих при добыче подземных вод, к одной отрасли права усложняет ситуацию.
Являясь частью земных недр, подземные воды относятся также и к категории водных объектов . Это однозначно указано в пункте 5 статьи 5 Водного Кодекса РФ . В статье 1 ФЗ «О недрах» также указано, что отношения, связанные с использованием и охраной водных объектов регулируются соответствующим законодательством.
Но и это еще не все. Использование подземных вод, как объекта окружающей среды накладывает на лицо, проводящее такое использование, обязанности по охране окружающей среды и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения .
Таким образом, суммарный штраф , на который можно нарваться при незаконном использовании подземных вод и которое может повлечь за собой их загрязнение , а при наиболее неблагоприятном стечении обстоятельств и угрозу здоровью и жизни населения в соответствии со статьями:
· 7.3 КоАП
· 8.13 пункт 2 КоАП
· 8.13 пункт 4 КоАП
· 8.42 пункт 1 КоАП
· 8.45 пункт 1 КоАП
· 8.45 пункт 2 КоАП
составляет до 4 500 000 рублей.

Как получить лицензию на добычу подземных вод в 2016 году?
А теперь давайте разберемся, каким образом избежать обозначенных выше неприятностей и получить лицензию на скважину, а также некоторые сопутствующие разрешения, необходимые для законного использования подземных вод для водоснабжения.
Сразу оговорюсь, что в данной статье я акцентирую внимание именно на вопросах получения лицензии на добычу подземных вод , в особенности тех изменениях в законодательстве, которые вступили в силу в 2016 году . Полную информацию, касающуюся законного использования водозаборных скважин вы можете получить, прочитав небольшую серию публикаций по данной теме:
· Законное использование водозаборных скважин. Часть I. Как и у кого получить разрешение
· Законное использование водозаборных скважин Часть II. Согласование с Роспотребнадзором
· Законное использование водозаборных скважин Часть III. Получение лицензии на скважину
Необходимо отметить, что основные изменения в процедуре получения лицензий на недропользование произошли после внесения изменений в ФЗ «О недрах» в 2015 году . С 1 января 2015 года полномочия по выдаче лицензий на недропользование делятся между федеральными органами власти и органами местного самоуправления.
Многообещающие изменения в Федеральном законе «О недрах», которые отменили обязательную государственную экспертизу запасов подземных вод , при суточном объеме их потребления менее 100 кубических метров , не принесли недропользователям желаемого упрощения процедуры получения лицензий.
На сегодняшний день, при любом объеме потребления воды для законного использования скважин необходимо реализовать полный комплекс мероприятий по геологическому изучению участка недр для поисков и оценки подземных вод :
· Получить лицензию на геологическое изучение;
· Разработать проект геологического изучения;
· Пройти государственную экспертизу проекта;
· Провести работы по геологическому изучению, включающие:
1) Анализ фондовых материалов по геолого-гидрогеологической обстановке в районе водозабора;
2) Гидрогеоэкологическое обследование территории;
3) Бурение скважин;
4) Геофизические исследования;
5) Опытно-фильтрационные работы;
6) Гидрогеохимические исследования;
7) Анализ опыта эксплуатации соседних водозаборов
· Написать отчет по геологическому изучению с подсчетом запасов подземных вод;
· При объеме потребления воды менее 100 кубических метров в сутки - пройти согласование отчета в органах местной исполнительной власти
При объеме потребления воды более 100 кубических метров в сутки - пройти государственную экспертизу запасов подземных вод
· Если вода используется для целей питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения:
1) разработать проект зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения;
2) получить санитарно-эпидемиологическое заключение на проект зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения в органах Роспотребнадзора;
3) получить санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.
· Получить лицензию на добычу подземных вод;
· При объеме потребления воды более 100 кубических метров в сутки - разработать технический проект разработки месторождения подземных вод (технический проект водозабора)

Важным моментом в определении требований для получения лицензии на скважину в 2016 году стал выход

Независимо от давности бурения, артезианская скважина является объектом недропользования, и для её эксплуатации необходимо получить лицензию на добычу подземных вод. Каким образом по новым правилам получить лицензию домовладельцу или садовому товариществу?

Ужесточение правил, связанных с лицензированием артезианских скважин, необходимо не только для того, чтобы обеспечить приток в бюджет средств землевладельцев, которым необходимо водоснабжение, а прежде всего для рационального использования важнейшего природного ресурса - воды.

КОНЕЦ АМНИСТИИ

До сентября 2016 г. в Московской области действовал о правило так называемой водной амнистии, объявленной региональным министерством экологии. Несмотря на то что обязательное лицензирование артезианских скважин в российском законодательстве закреплено в 1992 г., процедура контроля за количеством пробурённых скважин, порядком их использования и качеством полученной воды не была закреплена. Проблема заключается в том, что собственники скважин не знают, что бурение скважины и добыча воды из неё - это один из видов недропользования, на которое нужно получать соответствующую лицензию. При отсутствии должного контроля запасы воды будут быстро истощены, а имеющиеся источники загрязнятся.

По этой причине начаты проверки для выявления нарушителей. В первую очередь контролирующие органы придут к юридическим лицам (в том числе в садовые товарищества), а уже затем возьмутся за проверку частных собственников. Лицензированию подлежат артезианские (в садовых товариществах бурятся именно они) и промышленные скважины. При этом при первоначальном выявлении нарушений владельцу скважины будет объявлено предупреждение (собственникам, которые успели до 1 сентября подать документы на лицензирование, не грозил даже штраф). Если же после предупреждения собственник не предпримет мер к получению необходимых документов, его ждёт штраф.

Граждане должны будут заплатить в государственную казну от 3 до 5 тыс. руб.; должностные лица - 30-50 тыс. руб.; штраф для юридических лиц составляет от 800 тыс. до 1 млн руб.

Уплата штрафа при этом не освобождает от обязанности устранить нарушение, что закреплено в ст. 49 ФЗ «О недрах». Таким образом, после уплаты штрафа собственник скважины всё равно обязан провести работы по получению лицензии на неё или же ликвидировать источник водоснабжения.

ЛИЦЕНЗИЯ

Перед тем как обратиться за лицензией на недропользование, необходимо осуществить целый комплекс геологоразведочных работ. Они проводятся на основании проекта на геологическое изучение участка недр, который проходит обязательную государственную экспертизу. Основная задача геологоразведки состоит в том, чтобы обеспечить безопасную эксплуатацию вновь пробурённой или уже давно существующей скважины без угрозы для тех водозаборов, которые расположены по соседству.

Кроме того, при проведении геологоразведочных работ будет проверено, может ли скважина обеспечивать то количество воды требуемого качества, которое необходимо недропользователю.

Лицензию на геологическое изучение и лицензию на добычу подземных вод всегда получают последовательно. Получить лицензию на добычу подземных вод возможно лишь после выполнения условий пользования недрами, прописанных в лицензии на геологическое изучение.

Лицензия на недропользование составляется на фирменном бланке утверждённого образца. В тексте документа указывают, кому, для каких видов пользования недрами и на какой срок выдано разрешение. Важной частью лицензии являются приложения, где определены требования, выполнение которых принимает на себя недропользователь, и сроки их выполнения.

ЛИЦЕНЗИЯ НЕ НУЖНА

Получать лицензию на недропользование, разрешающую качать воду, нужно не всегда. Владельцам загородных домов и дачных участков необходимо знать, что лицензия не нужна, если персональный источник водоснабжения отвечает сразу трём условиям:

объём извлекаемой воды не превышает 100 м³ в сутки;
вода добывается выше водоносного горизонта, который является источником центрального водоснабжения;
вода используется только для собственных нужд, а не для осуществления предпринимательской деятельности.

Чтобы проверить, какой водоносный горизонт использует ваш водяной источник, необходимо подать в территориальный фонд геологической информации (ФГИ) заявку с приложением карты местности масштабом 1: 10000 с обозначением вашего участка на ней. Карту можно заказать в местной администрации. Специалисты регионального отдела ФГИ занимаются в том числе изучением почв и водоносных слоев. Письменный ответ ФГИ является наиболее точным экспертным заключением, которое подтвердит необходимость (или докажет её отсутствие) лицензии Росприроднадзора.

ПОЛУЧАЕМ ЛИЦЕНЗИЮ

При любом объёме потребления воды для законного использования артезианской скважины (как вновь создаваемой, так и уже давно пробурённой) необходимо осуществить следующий комплекс мероприятий по геологическому изучению участка недр для поисков и оценки подземных вод.

1. Получить лицензию на пользование недрами с целью геологического изучения участка недр и оценки запасов подземных вод.

2. Осуществить регистрацию работ по геологическому изучению участка недр в государственном реестре работ по геологическому изучению недр.

3. Обратиться к специалистам:

для разработки проектов геологического изучения участка недр с последующей подачей проекта на государственную экспертизу и организации зоны санитарной охраны подземного водозабора с последующим согласованием в надзорных органах;
для проведения работ по оценке запасов подземных вод с последующей подачей материалов подсчёта запасов подземных вод на экспертизу.

Специалисты-гидрогеологи выполнят следующие работы:

анализ фондовых материалов по геолого-гидрогеологической обстановке в районе водозабора;
гидрогеоэкологическое обследование территории;
бурение разведочных скважин;
геофизические исследования;
опытно-фильтрационные работы;
гидрогеохимические исследования;
анализ опыта эксплуатации соседних водозаборов.

4. Передать материалы подсчёта запасов подземных вод в региональное подразделение Росгеолфонда и территориальный фонд геологической информации.

5. Ждать рассмотрения материалов и по результатам получить или нет лицензию на пользование недрами с целью добычи подземных вод в случаях, когда потребление составляет более 100 м3 в сутки.

При меньшем заявленном объёме потребления воды необходимо пройти согласование отчёта в органах местной исполнительной власти. Если же водозабор рассчитан на больший объём суточного потребления, потребуется пройти государственную экспертизу запасов подземных вод. Кроме того, в этом случае нужен технический проект разработки месторождения подземных вод (технический проект водозабора).

Если вода используется для целей питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения, предстоит: разработать проект зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения; получить санитарно-эпидемиологические заключения на проект зон санитарной охраны источника в органах Роспотребнадзора и о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

СРОКИ

Приготовьтесь к тому, что для получения лицензии вам потребуется много времени. В соответствии с действующими административными регламентами, срок рассмотрения заявки на получение лицензии на пользование недрами составляет 65 дней. После получения первой лицензии (на пользование недрами с целью геологического изучения) осуществляются разработка проекта геологического изучения и оценка запасов подземных вод (срок зависит от исполнителя и особенностей проекта). После этого получаете окончательную лицензию на пользование недрами с целью добычи подземных вод (добавляете ещё 65 дней плюс время на процедуру закрытия первой лицензии).

Срок регистрации работ по геологическому изучению участка недр составляет десять рабочих дней, срок экспертизы проекта геологического изучения недр-70 рабочих дней. Срок проведения экспертизы материалов оценки запасов подземных вод составляет 90 дней (может быть продлён ещё на 60 дней).

Параллельно можно осуществлять работы по согласованию проекта организации санитарной зоны, поэтому эти сроки отдельно учитывать не будем. Лишь отметим, что занять это может до 5-6 мес.

Общая продолжительность всех согласований и экспертиз составляет порядка 320-340 дней. Организации, уверяющие потенциальных клиентов в том, что завершат работы за полгода и менее, просто рассчитывают на дополнительные финансовые вливания с их стороны.

НОВОВВЕДЕНИЯ

Необходимость обязательного получения лицензии на каждую артезианскую скважину-это не единственное нововведение в законодательстве о недрах.

Постановление Правительства от 11 февраля 2016 г. № 94 «Об утверждении правил охраны подземных водных объектов» обязывает владельцев водозаборных скважин оборудовать каждую из них счётчиками расхода воды и устройствами для замера уровня подземных вод. Это не ново, однако впервые эти требования собраны в одном документе. Счётчики и их показания проверяют специалисты Рсспотребнадзора, а вот мониторинг подземных вод осуществляет природоохранная прокуратура.

Ещё одно важное изменение касается требования об обязательном наличии мониторинговых скважин при суточном объеме потребления воды более 100 м³. Практика и теория пока не дают однозначного ответа, равнозначны ли мониторинговые и резервные скважины. Пока можно говорить о том, что при суточном объёме потребления воды более 100 м3 водозабор должен состоять минимум из двух скважин.

Далее, закреплено требование о том, что подземные воды должны выводиться на поверхность минимальным количеством каптажных сооружений. Максимальную производительность скважины помогут определить опытно-фильтрационные работы на водозаборе. Фактически это эксперимент, в ходе которого регистрируются понижения уровней подземных вод в скважине при водоотборе, имитирующем реальную эксплуатацию. На основании этих опытных данных рассчитывают гидрогеологические параметры водоносного горизонта, вскрытого скважиной, которыми по большей части и лимитируется её максимальная производительность. Для проведения эксперимента понадобится проведение опытно-фильтрационных работ в течение минимум суток (ещё лучше, если на проведение работ выделено трое и больше суток). Опытные гидрогеологи предложат интерпретировать результаты таких работ на численных гидрогеологических моделях, имитирующих ход проведения опытно-фильтрационных работ.

Очень важно, что закреплены требования о необходимости принятия мер по предотвращению разгерметизации обсадной колонны, изолирующей водоносные горизонты (неважно при бурении новых или ремонте уже существующих скважин). Кроме того, закон закрепил, что добыча воды в большем количестве (не предусмотренном проектом) недопустима.

Наконец, все неиспользуемые и аварийные скважины должны быть ликвидированы (тампонированы) в соответствии с проектной документацией. Произвольные варианты ликвидации скважин недопустимы, все решения должны строго соответствовать первоначальной технической документации. Специалисты полагают, что это нововведение увеличит стоимость услуг организаций, занимающихся ремонтом и ликвидацией скважин.

Изменения в законодательстве о недрах в части организации водопользования говорят о том, что государство готово более внимательно относиться к этой деятельности. Очень важно, чтобы при выборе буровой компании стали уделять внимание не только стоимости погонного метра бурения. Несоблюдение технологии сооружения скважины может привести к нарушению требований законодательства о защите подземных вод от загрязнения.

Возможно Вам будет интересно:

Проблема обеспечения безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин в настоящее время становится все более актуальной, что обусловлено рядом факторов.

Во-первых, в настоящее время отсутствует комплексная, актуальная, официальная информация об общем количестве и состоянии ликвидированных и законсервированных скважин, пробуренных на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации.

В результате проведенных Министерством природных ресурсов Российской Федерации мероприятий по инвентаризации 421 было установлено, что в Российской Федерации число геологоразведочных скважин (параметрических, поисково-оценочных и разведочных скважин) составляет около 74 тысяч, из них:

− 68 тыс. скважин - в распределенном фонде недр;

421 Данные инвентаризации нефтяных скважин Российской Федерации, проводимой Министерством природных ресурсов Российской Федерации в период с 2005 по 2008 годы. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 10.09.2013).

−6 тыс. скважин - в нераспределенном фонде недр. Из 68 тысяч скважин распределенного фонда недр:

−58 тыс. скважин находятся в пользовании компаний- недропользователей;

−10 тыс. скважин не имеют балансодержателя, являясь «бесхозными».

В свою очередь, согласно данным ОАО «НПЦ «Недра» 422 на территории Российской Федерации за весь период разведки и эксплуатации недр глубоким бурением на нефть и газ было пробурено около 1 500 000 скважин разного типа: «геологоразведочных» (опорных, параметрических, поисковых, разведочных) и эксплуатационных.

Во-вторых, отмечается недостаточность правового регулирования обеспечения экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин. Наличие правовых пробелов в рассматриваемой сфере приводит к тому, что на территории Российской Федерации в настоящее время находится большое количество скважин, техническое состояние которых не поддерживается надлежащим образом, что влечет потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека. По данным инвентаризации, техническое состояние 8 тыс. скважин нераспределенного фонда недр и 12 тыс. скважин распределенного фонда представляет опасность для окружающей среды и недр из-за нефтегазоводопроявлений, которые со временем могут привести к экологическим и техногенным катастрофам.

Анализируя действующее законодательство в области безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин, в первую очередь следует отметить недостаточную теоретическую разработанность понятийного аппарата.

422 См.: Официальный сайт ОАО «НПЦ «Недра» [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.nedra.ru/rus/activity/terminate.php (дата обращения 10.09.2013)

Статья 26 Закона Российской Федерации «О недрах», понятия ликвидированной и законсервированной скважины не содержит, формулируя лишь общие принципы ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, согласно которым при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.

В постановлении Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 22 мая 2002 г. № 22 «Об утверждении нормативного правового акта» (вместе с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов)»423 содержатся технические требования по переводу консервируемых и ликвидируемых скважин в состояние, обеспечивающее сохранность месторождений, безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений в зоне влияния консервируемых (ликвидируемых) объектов, в свою очередь, понятий «ликвидация», «консервация»,

«законсервированная скважина» и «ликвидированная скважина» также не приводится.

В целом по результатам анализа существующей нормативной правовой и инструктивно-методической базы единственным нормативным правовым актом, в котором содержится понятийный аппарат в рассматриваемой сфере, является Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 53554-2009

«Поиск, разведка и разработка месторождений углеводородного сырья. Термины и определения», утвержденный приказом Федерального

423 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 40.

агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2009 г. № 836-ст 424 , согласно которому под ликвидацией скважины понимается вывод буровой скважины из производственного процесса по техническим, геологическим или технологическим причинам, в свою очередь, под консервацией скважины понимается временное прекращение строительства или эксплуатации буровой скважины с герметизацией ее устья.

Вместе с тем приведенные определения являются по большей части техническими и не учитывают эколого-правовые требования при проведении работ по консервации и ликвидации скважин, указанные в вышеназванной Инструкции, в частности, требования по обеспечению сохранности месторождений, а также безопасности населения и окружающей среды в зоне влияния консервируемых (ликвидируемых) объектов.

Таким образом, с учетом наличия объективной необходимости совершенствования понятийного аппарата в рассматриваемой сфере, сформулируем определения законсервированной и ликвидированной скважины.

Под законсервированной скважиной следует понимать «скважину, приведенную в состояние, предполагающее ее дальнейшее использование, обеспечивающее в зоне ее влияния сохранность месторождения на все время консервации, а также безопасность населения и окружающей среды».

В свою очередь, ликвидированной скважиной является «скважина, использование которой в дальнейшем не предполагается, приведенная в состояние, обеспечивающее в зоне ее влияния сохранность месторождения, безопасность населения и окружающей среды».

Отметим также сложный комплексный межотраслевой характер отношений в области использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин, что, в свою очередь, предопределяет

необходимость теоретического анализа сферы нормативного правового регулирования данных отношений.

Во-первых, необходимо установить, охватывается ли сфера правового регулирования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин законодательством о недрах.

Анализируя Закон Российской Федерации «О недрах», по данному вопросу следует сделать отрицательный вывод, поскольку данный Закон содержит требования к использованию и охране лишь действующих скважин и только на распределенном фонде недр, а также устанавливает лишь общие требования к консервации и ликвидации скважин.

Например, пункт 9 статьи 22 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает обязанность пользователей недр обеспечить сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию.

Помимо этого, следует выделить часть 3 статьи 26 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации, а также части 5, 6 статьи 21, в соответствии с которыми расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по причинам, изложенным в пунктах 1 (при наличии вины предприятия), 2 и

3 части второй статьи 20 настоящего Закона, или по инициативе пользователя недр, или расходы на консервацию и ликвидацию предприятия

− пользователя недр несет государство, если пользование недрами прекращено по причинам, указанным в пункте 1 (при отсутствии вины предприятия) и пункте 4 части второй статьи 20, части третьей статьи 20 настоящего Закона.

Таким образом, сфера использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин предметом регулирования Закона Российской Федерации «О недрах» в настоящее время не является.

Вопрос о том, должен ли Закон Российской Федерации «О недрах» регулировать данные отношения, является достаточно спорным. С одной стороны, Закон Российской Федерации «О недрах» устанавливает требования к пользователям недр по охране скважин распределенного фонда недр, поэтому логично предположить, что в Законе Российской Федерации «О недрах» следует закрепить соответствующую дополнительную обязанность пользователя недр по обеспечению охраны скважин и после проведения процедуры ликвидации и консервации и перевода участка недр в нераспределенный фонд. Помимо этого, в Законе Российской Федерации «О недрах» следует закрепить порядок и условия использования ликвидированных и законсервированных скважин отдельно по распределенному и нераспределенному фонду недр.

С другой стороны, в качестве возражения к данному выводу следует отметить, что вопросы использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин, исходя из анализа содержания преамбулы Закона Российской Федерации «О недрах», не должны являться предметом правового регулирования данного Закона, поскольку Закон Российской Федерации «О недрах» регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических

минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. Исходя из определений законсервированных и ликвидированных скважин, сформулированных выше, следует сделать вывод, согласно которому вопросы использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин правовым регулированием данного Закона не охватываются, поскольку какого-либо использования недр в данном случае не предполагается.

Во-вторых, необходимо установить, охватывается ли сфера правового регулирования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин законодательством о промышленной безопасности опасных производственных объектов.

В соответствии с Приложением 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, относятся к категории опасных производственных объектов, вследствие чего пользователи недр обязаны соблюдать требования, установленные данным Федеральным законом.

Исходя из анализа содержания данного Закона следует сделать вывод, согласно которому действующие скважины на распределенном фонде недр относятся к опасным производственным объектам, вследствие чего на них распространяются требования, предусмотренные данным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами в области обеспечения промышленной безопасности, вместе с тем вопрос о том, относятся ли законсервированные и ликвидированные скважины к категории опасных производственных объектов, является достаточно спорным и неурегулированным действующим законодательством в области обеспечения промышленной безопасности.

С одной стороны, исходя из анализа содержания Приложения 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» следует сделать вывод, согласно которому ликвидированные и законсервированные скважины опасными производственными объектами не являются, поскольку исходя из цели ликвидации и консервации скважин использование их не предполагается или предполагается в перспективе, при этом в обоих случаях на данных скважинах ведение каких-либо работ не осуществляется.

С другой стороны, законсервированные и ликвидированные скважины представляют опасность для окружающей среды из-за нефтегазоводопроявлений, которые могут привести к экологическим и техногенным катастрофам, вследствие чего в отношении данных скважин должен осуществляться обязательный технический контроль за их состоянием.

Согласно пункту 43 Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденной постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 2 июня 1999 г.

№ 33 425 , порядок ведения, периодичность, техническое обеспечение

наблюдений за состоянием горных выработок и их влиянием на окружающую среду (горно-экологический мониторинг) на период консервации или период стабилизации гидродинамического режима и процессов сдвижения горных пород и земной поверхности при ликвидации объекта определяется проектом консервации или ликвидации объекта.

Проект ликвидации или консервации скважины должен содержать и указание на лицо, ответственное за проведение контрольных мероприятий. Вместе с тем проектом ликвидации порядок ведения, периодичность технического обеспечения наблюдений за состоянием горных выработок и их

425Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 29.

влиянием на окружающую среду предусматривается только на период

«стабилизации гидродинамического режима и процессов сдвижения горных пород и земной поверхности». Таким образом, неясно, кто должен осуществлять ежегодный контроль за состоянием скважин после наступления данных условий. Как показывает практика, ликвидация и консервация скважины имеющимися способами и технологиями не обеспечивает ее полную безопасность для окружающей среды. Как следствие, необходимым является проведение контроля за состоянием ликвидированных скважин и установление требований в области безопасности ликвидированных и законсервированных скважин, которые в настоящее время отсутствуют.

Таким образом, ликвидированные и законсервированные скважины должны признаваться опасными производственными объектами, при этом нормативное правовое регулирование вопросов охраны законсервированных и ликвидированных скважин должно осуществляться законодательством о промышленной безопасности, поскольку ликвидированные и консервированные скважины представляют опасность для окружающей среды и здоровья человека, а предметом регулирования Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» является предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий, кроме того, консервация и ликвидация опасного производственного объекта является одним из видов деятельности в области промышленной безопасности согласно статье 6 Закона.

В-третьих, целесообразно установить, охватывается ли сфера правового регулирования вопросов использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин гражданским законодательством.

По результатам анализа Закона Российской Федерации «О недрах», Гражданского кодекса Российской Федерации, а также ряда иных нормативных правовых актов, следует сделать вывод, согласно которому скважина подпадает под категорию недвижимого имущества, вследствие чего к правоотношениям по их использованию вполне применимы нормы гражданского законодательства.

Например, в отношении ликвидированных и законсервированных скважин, пробуренных за счет государственных средств, во-первых, предусмотрена процедура учета всех ликвидированных и законсервированных скважин в соответствие с приказом Федерального агентства по недропользованию от 6 декабря 2005 г. № 1244 «Об организации сбора и обобщения информации по учету законсервированных и ликвидированных параметрических, поисковых и разведочных скважин на нефть и газ, пробуренных за счет государственных средств»426; во-вторых, сведения о скважинах, как объекта федеральной собственности, включаются в Реестр федерального имущества, порядок ведения которого установлен Положением об учете федерального имущества, утвержденным

№ 447427 ; и, в-третьих, в соответствии с пунктом 4 Положения о порядке реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и числящихся на балансе государственных предприятий, утвержденного совместно Госкомимуществом России 7 августа 1995 г., Роскомнедра 27 марта 1995 г., Минтопэнерго России, Госгортехнадзором России 11 апреля 1995 г. 428 , находящиеся на участке недр законсервированные и ликвидированные скважины, пробуренные за счет государственных средств, передаются на баланс недропользователя, путем их продажи по восстановительной

427СЗ РФ. 2007. № 34. Ст. 4237.

428 Российские вести. 1995. № 199.

стоимости, определяемой с учетом фактически понесенных затрат на сооружение скважин.

В отношении скважин, пробуренных за счет собственных или привлеченных средств пользователя недр следует сделать аналогичный вывод, поскольку, во-первых, скважины как объект недвижимого имущества подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»429 ; во-вторых, при досрочном прекращении права пользования участками недр скважины могут отчуждаться в соответствии с нормами гражданского законодательства путем заключения возмездного договора. В соответствии со статьей 21.1 Закона Российской Федерации «О недрах» между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным

оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях.

Таким образом, сфера нормативного регулирования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин в настоящее время охватывается гражданским законодательством в части отнесения к объектам недвижимого имущества, а также частично законодательством о недрах и законодательством в области промышленной безопасности, предусматривающего требования к пользователям недр по обеспечению сохранности разведочных горных выработок и буровых скважин на распределенном фонде недр, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию, соблюдения требований по промышленной безопасности и т.д.

429СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

В свою очередь, правовая регламентация обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин сопряжена с рядом проблем организационно- правового характера, выявление и анализ которых с учетом специфики правового регулирования данных отношений предполагает необходимость проведения исследования действующих нормативных правовых актов, устанавливающих требования к использованию и охране законсервированных и ликвидированных скважин отдельно по распределенному и нераспределенному фонду недр.

Анализируя требования законодательства Российской Федерации в области охраны законсервированных и ликвидированных скважин на распределенном фонде недр, следует в первую очередь обратиться к Закону Российской Федерации «О недрах» пункт 9 статьи 22 которого предусматривает обязанность пользователей недр обеспечить сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию.

Помимо этого, согласно статье 21 Закона Российской Федерации «О недрах» до завершения процесса ликвидации или консервации пользователь недр несет ответственность, возложенную на него Законом Российской Федерации «О недрах».

Данная норма корреспондируется с пунктом 9 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах», основными требованиями по рациональному использованию и охране недр является, помимо иных, соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Порядок консервации и ликвидации предприятий установлен в статье 26 Закона Российской Федерации «О недрах», согласно которому при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.

Помимо Закона Российской Федерации «О недрах», требования по консервации и ликвидации скважин содержатся в нормативных правовых и инструктивно-методических актах в области обеспечения промышленной безопасности.

В частности, Порядок ведения работ по технической ликвидации и консервации опасного производственного объекта, связанного с пользованием недрами, и требования по обеспечению промышленной безопасности, охраны недр и окружающей среды, а при консервации − также требования, обеспечивающие сохранность месторождений и горных выработок на время консервации детализированы в Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденной постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 2 июня 1999 г. № 33.

Согласно пункту 43 рассматриваемой Инструкции, порядок ведения, периодичность, техническое обеспечение наблюдений за состоянием горных выработок и их влиянием на окружающую среду (горно-экологический мониторинг) на период консервации или период стабилизации гидродинамического режима и процессов сдвижения горных пород и земной поверхности при ликвидации объекта определяется проектом консервации или ликвидации объекта.

Помимо Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, требования к порядку консервации и ликвидации скважин содержатся в Постановлении Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 22 мая 2002 г. № 22 «Об утверждении нормативного правового акта» (вместе с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов)».

− в процессе эксплуатации, если в них не установлены цементные мосты). Согласно пункту 2.3.7 Инструкции, контроль за состоянием устьев ликвидированных скважин осуществляется пользователем недр ежегодно.

Помимо этого, по вопросам проверки соблюдения пользователем недр установленного порядка консервации и ликвидации скважин предусмотрена процедура государственного геологического надзора. В частности, в соответствии с пунктом 6 Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293, Федеральная службой по экологическому, технологическому и атомному надзору соблюдение требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации

предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Невыполнение требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации влечет административную ответственность в соответствие с пунктом 2 статьи 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, следует сделать вывод, что в отношении скважин распределенного фонда недр Законом Российской Федерации «О недрах» и иными нормативными правовыми актами требования к пользователям недр по обеспечению сохранности скважин и обеспечению экологической безопасности регламентированы достаточно подробно.

Анализируя законодательство в области охраны законсервированных и ликвидированных скважин в Российской Федерации на нераспределенном фонде недр, следует отметить, что если в отношении скважин распределенного фонда недр Законом Российской Федерации «О недрах» установлены определенные требования к пользователям недр по обеспечению сохранности разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидации в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию, соблюдения требований по промышленной безопасности и т.д., то в отношении скважин нераспределенного фонда недр сделать данный вывод не представляется возможным, поскольку ни в Законе Российской Федерации

«О недрах», ни в иных нормативных правовых актах не содержится норм, устанавливающих круг субъектов, ответственных за использование и охрану законсервированных и ликвидированных скважин.

Логично предположить, что данным субъектом должно являться государство, особенно в отношении законсервированных скважин, пробуренных еще в советское время, однако по причине отсутствия нормативного правового регулирования данных отношений, а также принимая во внимание тот факт, что государство не имеет достаточных средств для того, чтобы нести расходы по их содержанию, как следствие, на сегодняшний день на территории Российской Федерации находится большое количество скважин, техническое состояние которых не поддерживается надлежащим образом, что приводит к потенциальной опасности для окружающей среды и здоровья человека.

Отметим также, что соответствующая обязанность пользователя недр обеспечивать сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, предусмотренная пунктом 9 статьи 22 Закона Российской Федерации «О недрах», фактически прекращается в случае прекращения или досрочного прекращения права пользования участком недр, однако в Законе Российской Федерации «О недрах» ничего не говорится о том, должен ли пользователь недр и в дальнейшем обеспечивать сохранность данных скважин.

Таким образом, основная проблема заключается в том, в Законе Российской Федерации «О недрах» не содержится норм, закрепляющих субъектов, которые должны нести ответственность за сохранность данных буровых скважин и горных выработок после завершения процедуры консервации при прекращении права пользования участком недр и за чей счет (государства или пользователя недр) будут обеспечиваться требования статьи 26 Закона Российской Федерации «О недрах» о сохранности месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации и ликвидации.

Представляется, что данные проблемы можно решить, основываясь на толковании норм части 3 статьи 26 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации, а также частей 5, 6 статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которыми расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по причинам, изложенным в пунктах 1 (при наличии вины предприятия), 2 и 3 части второй статьи 20 настоящего Закона, или по инициативе пользователя недр, или расходы на консервацию и ликвидацию предприятия - пользователя недр несет государство, если пользование недрами прекращено по причинам, указанным в пункте 1 (при отсутствии вины предприятия) и пункте 4 части второй статьи 20, части третьей статьи 20 настоящего Закона.

Установленные частями 5, 6 статьи 21 Закона Российской Федерации

«О недрах» основания, в соответствии с которыми расходы на консервацию несет пользователь недр или государство, могут быть использованы для закрепления в Законе Российской Федерации «О недрах» субъектов, обязанных обеспечивать сохранность буровых скважин или горных выработок после завершения процедуры консервации и ликвидации, которыми будут являться государство (для случаев, предусмотренных пунктом 1 (при отсутствии вины предприятия), пунктом 4 части 2, а также части 3 статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах») в лице уполномоченного органа, которого необходимо определить, а также пользователь недр (во всех иных случаев, предусмотренных частью 2 статьи

20 Закона Российской Федерации «О недрах»). По основаниям прекращения права пользования недрами, предусмотренным частью первой статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах», сохранность буровых скважин и горных выработок после завершения процедуры консервации должны обеспечивать пользователи недр.

Также следует отметить, что законодательство Российской Федерации не устанавливает какого-либо особого порядка контроля и надзора за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр. Согласно статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ собственник имущества несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Таким образом, осуществление контроля за состоянием ликвидированных и законсервированных скважин, а также проведение на них в случае необходимости ремонтно-изоляционных работ, исходя из требований гражданского законодательства, должен обеспечивать их собственник.

В соответствии с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов установлена обязанность пользователя недр проводить проверки состояния законсервированных и ликвидированных скважин. Согласно пункту 3.1.3 рассматриваемой Инструкции периодичность проверок законсервированных скважин устанавливается пользователем недр по согласованию с территориальным органом Госгортехнадзора России (но не реже двух раз в год − для скважин, законсервированных после окончания строительства, и одного раза в квартал

контроль и надзор за состоянием скважин после перевода участка недр в нераспределенный фонд.

Контроль за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр, находящихся в федеральной собственности, в настоящее время также практически не осуществляется, о чем свидетельствуют публикуемые материалы прокурорских проверок430. По мнению органов прокуратуры, контроль за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности, должен осуществляться Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), однако Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, полномочия по осуществлению

контроля за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин за службой не закрепляет. Таким образом, в настоящее время федеральный орган государственной власти, уполномоченный на проведение контроля за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности, фактически отсутствует.

Следует также отметить, что законодательство Российской Федерации допускает возможность нахождения законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр также и в частной собственности. В таком случае контроль за состоянием данных скважин должен осуществляться их собственником, несмотря на отсутствие у него права пользования участком недр, на котором расположены данные скважины. При этом выполнение собственником скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием предметом государственного надзора не является, действующим законодательством

430 См.: Официальный сайт Управления Генеральной прокуратуры РФ в Уральском федеральном округе. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.genprok-urfo.ru/?id=917 (дата обращения 10.10.2013).

соответствующая обязанность также не закреплена, помимо этого отсутствует порядок надзора за исполнением собственниками находящихся на нераспределенном фонде недр скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием и проведению ремонтно- изоляционных работ.

Таким образом, следует сделать вывод, согласно которому законодательство, регулирующее вопросы использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин в Российской Федерации на нераспределенном фонде недр в Российской Федерации, фактически полностью отсутствует.

С целью решения проблемы обеспечения проведения контроля за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр представляется необходимым:

−разработать и утвердить Порядок государственного надзора за состоянием скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр. При этом Порядок государственного надзора за состоянием скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр должен регулировать проведение государственного надзора за законсервированными и ликвидированными скважинами на нераспределенном фонде недр независимо от права собственности на них.

−определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение надзора за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности, а также обеспечение проведения на них ремонтно-изоляционных работ;

−определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение надзора за исполнением собственниками находящихся на нераспределенном фонде недр скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием и проведению ремонтно- изоляционных работ.

Данный комплекс мер является необходимым и достаточным для обеспечения экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр.

Анализ законодательства в области охраны и использования законсервированных и ликвидированных скважин также выявил необходимость решения проблемы учета законсервированных и ликвидированных скважин. Периодически публикуемые Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации сведения о количестве скважин на территории Российской Федерации не позволяют комплексно оценить состояние фонда скважин, вследствие чего комплексная, актуальная, официальная информация об общем количестве и состоянии скважин всех категорий, пробуренных на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации, в настоящее время фактически отсутствует.

Для решения данной проблемы Министерством природных ресурсов Российской Федерации проводились работы по инвентаризации скважин, однако полностью решить проблему учета всех действующих скважин, а также законсервированных и ликвидированных скважин на территории Российской Федерации в настоящее время не удается.

В целом по результатам инвентаризации скважин, завершенной Министерством природных ресурсов Российской Федерации в 2007 году, было установлено, что на территории России действует 248 тысяч эксплуатационных и 64 тысячи разведочных скважин. При этом отмечалось, что инвентаризация не коснулась скважин, которые были открыты более 50 лет назад.

По нераспределенному фонду недр по результатам инвентаризации имеются материалы по 6 238 скважинам, в том числе по:

4 349 ликвидированным скважинам;

964 скважинам, находящимся в консервации;

925 скважинам, состояние которых не установлено (Республика Дагестан, Чеченская республика).

Из общего количества с опасными признаками и проявлениями отмечены 530 скважин, требующих вмешательства по ликвидации. При этом особо подчеркивалось, что приведенные данные в целом занижены и в нераспределенном фонде недр находится более 12 000 скважин.

По результатам работы проведенной инвентаризации был сформирован территориальный реестр фонда эксплуатационных скважин и передан в Федеральное государственное учреждение «Российский фонд информации». ФГУП «Российский фонд информации» совместно с ФГУП «Российский федеральный геологический фонд» была разработана форма паспорта скважины, предусматривающая обязательное присвоение каждой скважине индивидуального идентификационного номера.

Вместе с тем указанный реестр является внутриведомственным информационным ресурсом, созданным в качестве организационной меры, при этом порядок его создания, пополнения и предоставления содержащихся в нем сведений нормативно не урегулирован. Неясно, осуществляется ли его пополнение за счет вновь пробуренных скважин или в случае поступления информации о нахождение ранее не учтенных скважин, вносятся ли в него изменения в случае ликвидации или консервации скважин, выведения скважин из эксплуатационного фонда в бездействующий и т.д.

Отметим также, что сведения о скважинах, как объектах федеральной собственности включаются в Реестр федерального имущества, порядок ведения которого установлен Положением об учете федерального имущества, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 г. № 447. Помимо этого, сведения о скважинах как объектах недвижимого имущества включаются в Государственный кадастр недвижимости согласно Федеральному закону от 24 июля 2007 г.

№ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»431, однако ни одна из названных государственных информационных систем не содержит всего комплекса сведений, необходимых для обеспечения использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин, например, срок консервации, дата проведения контрольных мероприятий и т.д.

Вместе с тем наличие актуальной, комплексной информации о количестве, техническом состоянии скважин, форме собственности на скважины и их балансодержателях является необходимым условием обеспечения безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин на распределенном и нераспределенном фонде недр.

Для решения данных проблем представляется необходимым создать государственную информационную систему «Государственный реестр скважин, пробуренных на территории Российской Федерации, континентального шельфа Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации», которая должна стать подсистемой государственной информационной системы топливно- энергетического комплекса, создаваемой в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»432.

В данную информационную систему должны включаться сведения о

категории и собственнике скважины, сроках ее эксплуатации, консервации или ликвидации, о датах проведения контрольных мероприятий, а также о проводимых на них ремонтных работах и т.д. Создание названного государственного реестра должно обеспечить получение комплексных, актуальных и достоверных сведений о состоянии фонда скважин.

431СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

432СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. V). Ст. 7060.

Помимо этого, учитывая тот факт, что инвентаризация, проведенная Министерством природных ресурсов Российской Федерации, не позволила учесть все пробуренные на территории Российской Федерации скважины, представляется необходимым продолжить работу по выявлению неучтенных скважин на территории Российской Федерации.

Иван, добрый день! К сказанному коллегами добавлю судебную практику по схожему делу

Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 25.04.2014 по делу N А27-6302/2013

общество с ограниченной ответственностью «Кузбасский бройлер» (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области (далее - Управление, административный орган, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене постановления от 24.04.2013 N АТН-098/5 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 800 000 руб.
Решением от 07.10.2013 Арбитражного суда Кемеровской области, оставленным без изменения постановление от 09.01.2014 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение обеими судебными инстанциями норм права и несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам, просит отменить указанные судебные акты и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования.
Общество полагает, что административный орган нарушил порядок проведения плановой выездной проверки, поскольку заявителю не предоставлен приказ о ее проведении.
Подробно доводы изложены в кассационной жалобе.
Статьей 19 Закона о недрах предусмотрено, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения , в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Не требуется оформление лицензии на пользование недрами для добычи подземных вод из первого от поверхности водоносного горизонта на тех участках, где он не является и не может являться источником централизованного водоснабжения , а используется или может быть использован только для удовлетворения нужд землевладельцев (землепользователей) в воде хозяйственно-питьевого и (или) технического назначения и, если отбор подземных вод из него осуществляется с помощью простейших водозаборных сооружений (копаные и забивные колодцы, малодебитные скважины, каптажи небольших родников) (пункт 1.3 Инструкции по применению «Положения о порядке лицензирования пользования недрами» к участкам недр, предоставляемым для добычи подземных вод.
Порядок предоставления лицензий на право пользования недрами регламентирован Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1.
В соответствии со статьей 9 Закона о недрах права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, при предоставлении права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции - с даты вступления такого соглашения в силу.
Судами установлено и материалами дела подтверждается, что общество в процессе хозяйственной деятельности осуществляет эксплуатацию недр (добычу подземной воды) путем эксплуатации трех водозаборных скважин (три в резерве) на основании договора аренды с собственником недвижимого имущества (договор от 24.04.2009). При этом скважины, которые используются заявителем, расположены на глубине от 100 до 126 метров.
Доказательств, свидетельствующих об изменении условий залегания (расположения) вод верхнепермских отложений данного комплекса, в материалы дела не представлено.

Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав и оценив в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ представленные в дело доказательства, установили, что фактически обществом используется не первый водоносный от поверхности горизонт.
При этом указали, что бездействие общества проявлено сознательно, так как ранее выданным предписанием от 30.03.2010 N Н-096 заявителю предписывалось получить в установленном порядке лицензию на добычу подземной воды. Письмом от 16.09.2010 N 145 общество сообщило административному органу о ведении работы, связанной с получением лицензии, однако с 2010 года по дату обнаружения административного правонарушения (29.03.2013) каких-либо мер по получению лицензии предпринято заявителем не было.
Доказательств подтверждающих принятие обществом всех необходимых мер по соблюдению вышеуказанных требований законодательства в материалы не представлено.
Также отметили, что подземный источник, из которого осуществляется заявителем забор подземной воды используется для централизованного водоснабжения.
Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы, считает принятые по делу судебные акты подлежащими оставлению без изменения как законные и обоснованные.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа
постановил:
решение от 07.10.2013 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 09.01.2014 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А27-6302/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Штраф по ст. 7.3 КоАП

1. Пользование недрами без лицензии на пользование недрами - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.
2. Пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

довольно существенный и никаким допсоглашением с муниципалами тут вопрос не решить, к сожалению

Государство всегда будет контролировать полезные ископаемые и всех, кто пользуется недрами, при этом регулирование водопользования находится на первом месте из-за ограниченности запасов и тесной связи качества воды с благополучием и эпидемиологической обстановкой. Практически повсеместно потоки питьевого качества отбирают из пластов с помощью скважин на воду, при правильной организации добыча может приносить немалый доход. Соответственно, государство пытается контролировать деятельность по разработке и получать свою часть дохода с помощью принятых законов и лицензирования. Конечно, отдельного закона о скважинах на воду властями еще не принято, но этого и не требуется, так как большая часть вопросов урегулирована действующими нормами законодательства и подзаконными актами.

Нормы закона, регулирующего процесс обустройства скважин на воду

На сегодняшний день основные вопросы, связанные с регистрацией скважин, получением разрешений и лицензии на осуществление добычи воды, урегулированы следующими актами:

Законом РФ от 1992 года №2395-I «О недрах» с изменениями и дополнениями;
Постановлением Верховного Совета РФ от 1992 N 3314-1 "Положения о порядке лицензирования пользования недрами", с изменениями;
Инструкцией Комитета по геологии и использованию недр или Роскомнедра от 1994г, зарегистрированной в Министерстве юстиции под № 583 . Документ определяет практический механизм выполнения норм закона № 2395-I.

К сведению! Ответственность за нарушение норм закона о водопользовании определена статьей 7.3 Кодекса об административных правонарушениях. За проведение работ по обустройству скважины под воду без получения лицензии предусматривается наказание штрафом.

Для физлиц постройка скважины под воду с нарушением норм закона наказывается штрафом 3-5 тыс. рублей, для юрлиц - 88-100 тыс. рублей, для руководителей предприятий и фирм нарушение закона влечет за собой штраф 30-50 тыс. рублей.

Что можно по закону без регистрации и лицензии

Основные положения законов и подзаконных актов об использовании скважин под воду сводятся к следующему. В соответствии с законом все пользователи, занимающиеся добычей воды из подземных водоносных пластов, с 2017 г делятся на три категории. К первой категории относят всех субъектов, использующих воду для питьевых и технических нужд и ведущих хозяйственную или предпринимательскую деятельность в соответствии с законами Российской Федерации. Ко второй категории относятся садоводческие и дачные общества, не ведущие коммерческой деятельности и отбирающие воду в пределах норм, установленных законом. Третью категорию составляют физлица, добывающие воду в количествах и условиях, не превышающих норм, прописанных в законе и инструкции.

Кроме того, законом определены рамки и условия, выполнение которых допускает постройку и эксплуатацию скважины без регистрации и получения лицензии на бурение или водоотбор:

Забор воды через скважину или колодец должен осуществляться из водоносных пластов, которые по закону не подлежат регистрации в государственном реестре водных запасов общегосударственного значения;
Добыча воды осуществляется с водозабора, не используемого для систем центрального водообеспечения и водоснабжения городского или местного значения;
Скважина дебитует в сутки не более 100 кубов воды;
Отбор воды производится только для собственных нужд и не связан с ведением предпринимательской деятельности, как это трактуется законом.

Само собой разумеется, что контролирующие органы прекрасно осведомлены о возможностях местных водоносных слоев, глубине залегания воды, ее качестве и средних дебитах скважин, пробитых в большинстве частных домовладений, как говорится, «до песка». Периодически проводятся инспекции и проверки. Владельцев водозаборов, не укладывающихся по характеристикам в рамки, прописанные законом, первоначально предупреждают. При повторном нарушении закона штрафуют и выносят предписание о необходимости регистрации скважины на воду в установленном законом порядке. В случае невыполнения условий лицензирования закон требует прекратить отбор и заглушить скважину за счет нарушителя.

Как регистрируется водоносная скважина

Иногда владельцы водозаборных мелких скважин, пробуренных до верхнего водяного пласта, сознательно игнорируют процесс регистрации. Дебит такого водозабора редко когда превышает 500 л/ч, мощная водоотдача на глубинах около 20-ти метров — скорее исключение, чем правило. Другое дело артезианская скважина, ее бурение, обустройство и лицензирование является достаточно трудоемким занятием, не говоря уже о проблемах с законом.

К сведению! Все водоносные артезианские пласты с высоким качеством воды, соответственно, построенные скважины и водозаборы находятся на учете у государства.

Пробитая на глубину залегания известняковых пластов, она может легко в разы превысить ограничение в 100 кубов в сутки. Обычно глубина залегания таких водоносов составляет не менее 50 м, но существуют выходы пластов с чистой водой на 30-ти и даже 20-ти метровых отметках. Если на участке есть такой выход, то скважину обязательно нужно регистрировать по закону.

Подготовительные мероприятия под бурение скважины на воду

По закону бурение ствола артезианской скважины должна выполнять специализированная организация, имеющая соответствующую лицензию на проведение буровых работ. Найти такую контору несложно, но они вряд ли возьмутся бурить ствол до оформления пакета разрешительных документов. Кроме того, стоимость работ составляет от 5 до 10 тыс. долл., поэтому артезианку нередко пробивают в складчину.

Удобный с технической стороны вариант бурения артезианской скважины под воду тормозится несовершенством закона «О недрах», так как многие положения о совместном пользовании просто не прописаны или не конкретизированы.

По закону лицензию на пользование артезианским водозабором выдает Министерство природных ресурсов. Прежде чем обращаться за лицензией, нужно будет получить несколько разрешений и согласований:

Выполняется расчет планируемого потребления воды, разумеется, не самостоятельно, а специалистами. Проектный расчет согласуется с местным управлением Федерального агентства водных ресурсов;
По предоставленным планам территории отделением Роспотребнадзора выносится решение о пригодности вашего участка под обустройство скважины. По закону на площади 60 на 60 м не должно быть строений, ближайшие источники загрязнения находятся на удалении более 300 м, а в почве не должно быть опасных веществ;
На основании этих документов можно получать согласование и заказывать проект бурения и обустройства ствола артезианской скважины.

После получения готового проекта можно обращаться в местное отделение Министерства природных ресурсов за получением лицензии. Кроме разрешений и согласований, по закону для получения лицензии на новые скважины нужно предоставить подтверждение права собственности и регистрационные документы на участок земли.

После бурения скважины на воду по закону должен быть составлен паспорт объекта с указанием характеристик скважины. Построенный ствол по закону должен быть принят в эксплуатацию комиссией. Составляется акт и протокол обследования, на основании которых сведения о регистрации скважины на воду внесут в госреестр Управления федеральной регистрационной службы, как на объект недвижимости.

Как зарегистрировать уже готовую скважину

Получить лицензию на уже действующую скважину зачастую сложнее, чем на новую. Но делать это необходимо по закону в любом случае, особенно, если скважина дает хороший дебит чистой воды. Сегодня источник качественной воды может оказаться не менее прибыльным, чем нефтяная жила, вопрос только в организации процесса сбыта. Поэтому есть смысл искать способ, как узаконить и оформить водозабор.

Для регистрации действующей скважины необходимо подать в отдел лицензирования местного управления МПРиЭ заявление, документы на участок, в том числе генеральный план и решение Роспотребнадзора о санитарном благополучии участка.

До 2020 г регистрация и получение лицензии для полулегальных скважин выполняется в порядке так называемой «водной амнистии». Если расположение водозабора и отбираемый объем воды не наносят вреда экологии и стратегическим водным запасам региона, то в большинстве случаев решение легализовать скважину принимается по закону достаточно быстро.

В качестве обоснования можно сослаться на отсутствие в регионе качественных источников питьевой воды, огромное значение водозабора для ведения хозяйства или обеспечения насущных потребностей предприятия.

Заключение

Нередко инспекция выезжает для проверки на местности указанных в заявлении сведений, поэтому придумывать и сочинять небылицы с целью получить заветную регистрацию нет смысла. Однажды отказав, природопользовательские чиновники крайне неохотно дают разрешение по повторному обращению. Кроме того, может быть выставлено предписание о постройке ограждения или сносе ряда объектов, расположенных на даче в санитарной зоне ствола. По закону необходимо выполнить требования и в трехдневный срок письменно проинформировать инспекцию о проведенных мероприятиях. Сам процесс выдачи лицензии займет не более трех дней.