Общие и специальные принципы госслужбы. Понятие и принципы государственной гражданской службы

⁰

Законодательство Российской Федерации определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность «граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

– Российской Федерации;

– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

– субъектов Российской Федерации;

– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».

Таким образом, законодательство представляет государственную службу как профессиональную деятельность, которая осуществляется на основе специальных умений, знаний и навыков, службу, требующую определенной подготовки и профессионального образования. Законодательство Российской Федерации регламентирует гражданскую службу как социальный институт, который призван обеспечить осуществление полномочий государственных органов. Государственная служба является основным институтом государственного управления. Назначение, функции государственной службы определяются ее системным устройством.

Понятие «государственная служба» хотя и регламентируется законодательством государства, тем не менее все же довольно размыто и неопределенно. В специальной научной литературе государственная служба чаще всего определяется на основе нормативно-правовых актов (прежде всего, Конституции РФ, а также федеральных законов). В широком смысле государственная служба понимается как разновидность профессиональной служебной деятельности работников государственных структур и ведомств, а также неотъемлемое свойство государства.

Законодательство указывает, что государственная служба направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации.

В систему государственной службы, согласно ст. 2 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», включены:

– государственная гражданская служба;

– военная служба;

– государственная служба иных видов.

Поскольку понятие государственной гражданской службы в определенной степени является исключающим, положения и систему функционирования гражданской службы регулирует специальный закон «О государственной гражданской службе», который в статье 3 дает определение данному виду деятельности. В документе указано, что государственная гражданская служба представляет самостоятельный вид государственной службы. Таким образом, юридически гражданская служба отделена от военной и государственной службы иных видов. Цель данного вида деятельности – обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Ведущим признаком гражданской службы является профессиональная деятельность, или непрерывное, преемственное, в полной мере компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности. Под государственным органом понимается специальная структура, образуемая в установленном законом порядке, наделенная определенными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти.

Понятие «военная служба» как государственная гражданская служба определено законодательством Российской Федерации, прежде всего – Федеральным законом от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе». Часть 1 ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности» определяет военную службу как особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных силах Российской Федерации и во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в инженерно-технических, дорожностроительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти и в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач гражданской обороны, в Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства и иностранными гражданами – в Вооруженных силах Российской Федерации и воинских формированиях.

Государственная гражданская служба осуществляется государственным аппаратом в органах представительной, исполнительной и судебной власти, а также в иных органах государства, которые от имени государства реализуют его цели и функции. С этими целями государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями. Соответственно, профессиональная деятельность на государственных предприятиях, в государственных учреждениях, не имеющих властных функций, не является государственной службой.

Система государственной службы, согласно Федеральному закону, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. В федеральном законе «О системе государственной службы РФ», говорится, что «правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации».

Система государственной службы построена в соответствии с федеративным устройством России. В этом отношении особо важен вопрос о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция РФ в пункте «т» статьи 71 определяет, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Иначе говоря, федеральная государственная служба является предметом исключительных полномочий Российской Федерации. Однако субъекты Федерации не полностью отстранены от участия в регламентации этого вопроса. Субъекты могут реализовать предоставленное им конституцией право законодательной инициативы для изменения или направления работы федеральных органов власти.

Законодательство относит организацию государственной гражданской службы субъектов Федерации к ведению субъекта Федерации. По этому вопросу государственные органы субъекта Федерации обладают всей полнотой власти. Региональное законодательство, как правило, определяет свои органы по управлению государственной гражданской службой, их структуру, полномочия. Положения об органах управления государственной службы принимаются нормативными правовыми актами администрации субъекта Федерации.

Таким образом, система государственной службы включает различные службы, определенные по направлениям деятельности (гражданскую, военную, государственную службу иных видов), а также службы, выделенные по территориальному разграничению полномочий (федеральную государственную службу и государственную службу субъекта Федерации).

Анализируя современное состояние государственной службы, плюсы и минусы в правовом статусе, особенности положения, реализации полномочий, необходимо обратиться к истории недавнего прошлого России. Особенно интересным в контексте изучения системы государственной службы представляется XIX век, поскольку в этот период произошли существенные перемены в положении государственных структур. Учитывая, что сегодня государственная служба также претерпевает изменения, опыт развития XIX века может оказаться полезным.

В XIX веке, при множестве существенных и незначительных изменений отдельных вопросов статуса государственной службы, Россия оставалась абсолютной монархией, и главным человеком, который напрямую имел возможность влиять на политику государства, был император. Такое положение сохранялось как в начале XIX века, при правлении императора Александра I, так и в конце XIX столетия при проведении «великих реформ» Александра II, императора, который отменил систему крепостного права и провел ещё несколько реформ. Создавались новые государственные структуры, появлялись новые ведомства, но государь не терял своего статуса и положения.

Среди конкретных изменений в истории государственной службы XIX века можно отметить создание министерств в 1802 году императором Александром I. Министерства как структуры государственного управления были ограничены в своей компетенции, вопросы, которыми занимались министерства, порой передавались из одной структуры в другую. Особое место в системе государственной службы при правлении Николая I стала занимать собственная Его Императорского Величества канцелярия и в частности – Третье отделение, которое занималось политическим сыском.

На рубеже XIX–XX столетий в отношении государственной службы Российской империи сложилась ситуация, когда вторым человеком в государстве по полномочиям, после государя императора, стал именно министр внутренних дел. Министерство приобрело огромную значимость в конце XIX столетия, когда под его контроль было передано Третье отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии и Отдельный корпус жандармов. Усиление МВД данной структурой государственной службы сделало ведомство внутренних дел главным звеном государственного аппарата, а соответственно министра – главным после государя.

Правовое регулирование государственной службы Российской империи рубежа XIX–XX веков отмечается значительным усилением силовых ведомств, в частности – повышением роли Министерства внутренних дел, его ответственности в структуре государственного аппарата. Другим особенно значимым ведомством было Министерство финансов. В истории, особенно второй половины XIX века – рубежа XIX– XX веков, нередки были случаи столкновения взглядов и интересов министра внутренних дел и министра финансов.

Современная система государственной службы избегает, согласно законодательству, возможности усиления одной структуры и увеличения ее влияния над другими. Для создания наиболее оптимально работающей системы государственной службы необходимо обращаться к опыту истории, чтобы иметь возможность проанализировать, какие ситуации «сработают» и дадут положительный результат, а какие являются совершенно неприемлемыми для нашего государства. Только с учетом исторического опыта можно создать оптимальную систему функционирования государственной службы.

В настоящее время согласно федерального законодательства, государственная служба это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: РФ; федеральных органов госвласти; субъектов РФ; органов госвласти субъектов РФ и иных госорганов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законам для исполнения полномочий федеральных органов государственной власти.

Согласно Федеральному закону №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» законодатель рассматривает государственную службу и ее виды как систему. При этом в самом законе явного упоминания дефиниции «система» или же определение государственной службы как системы не дается. Несмотря на это принципы построения и функционирования государственной службы конкретно отражают системный подход к организации современной государственной службы в России. Исходя из теории систем, государственная служба как система должна представлять собой единое целое, состоящее из совокупности множества элементов, взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой, постоянно взаимодействующих с внешней средой в процессе достижения целей государственного управления.

В теории систем в зависимости от влияния на систему внешней среды (и наоборот) различают открытые и закрытые системы. Применительно к государственной службе в России мы можем говорить о развороте государственной службы в сторону открытого взаимодействия с внешней средой, ее доступности и открытости для граждан и общества. Так, например, законодатель в статье 3 пункте 1 указывает на равный доступ граждан к государственной службе и открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

В зависимости от изменения системы (функционирования) в пространстве и времени различают статические и динамические системы. Применительно данного положения теории систем для государственной службы, мы можем сказать, что до 2003 года в России существовала статическая система организации и функционирования государственной службы, а в результате последующих реформ и по настоящее время, несмотря на стабильность и закрепленные законодательно социальные гарантии, мы можем говорить о динамично развивающейся системе. Сами принципы и подходы к организации государственной службы, к подбору и работе с кадрами, предполагают открытость и динамичность системы. А такие принципы функционирования государственной службы как: единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы и взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы отражают такую характеристику системы как целостность, предполагающую, что различные элементы системы, несмотря на определенные особенности и специфику организации, имеют общие цели и взаимозависимы, тем самым, образуя в своей совокупности, единое целое.

Государственная служба и каждый ее вид в отдельности – однозначно сложная система, при изучении которой невозможно исследовать подсистемы независимо друг от друга. А объединив различные виды государственной службы в единую систему и прописав единые основы построения и функционирования всех видов государственной службы, а также взаимосвязь государственной службы с муниципальной службой, не входящей в систему государственной службы в российской государственности законодатель создает для государственных служащих возможность перехода с сохранением основных социальных гарантий с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида или на муниципальную службу. По сути каждый из видов государственной службы по своей природе, цели и задачах является государственной службой, поэтому законодатель предусмотрел, что само разделение государственной службы на различные виды не должно существенно менять сам статус и назначение государственной службы и государственного служащего.

Системный подход предполагает наличие у системы 3 основных характеристик: целостность, эмерджентность и иерархичность. Относительно государственной службы, ее целостность обеспечивается принципом федерализма, закрепленного в Конституции РФ, который обеспечивает единство системы государственной службы, единство организационных основ и системы должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов. Эмерджентность как характеристика современной государственной службы проявляется в том, что в субъектах РФ она может отличаться, в рамках соблюдения федерального законодательства, по вопросам, относящимся к ведению субъекта РФ, а также существуют ярко выраженные особенности (свойства) каждого вида государственной службы, не смотря на общие организационные принципы построения системы государственной службы. В зависимости от уровня власти выделяют государственную службу федеральную и субъекта РФ; в зависимости от видовой дифференциации выделяют государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных органов, что соответственно и отражает иерархичность государственной службы.

Современная государственная служба в России организуется и осуществляется с учетом специфики сфер и отраслей государственной деятельности и в связи с этим подразделяется на виды. Под видами государственной службы мы будем понимать ее специализацию, которая зависит от уровня и функций соответствующих государственных органов.

В соответствии с Федеральным законом №58-ФЗ «О системе государственной службы» государственная служба включает в себя следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; государственную службу иных видов. До января 2016 года одним из видов государственной службы выделялась правоохранительная служба, но Федеральный закон от 13 июля 2015 г. №262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» уточнил систему государственной власти и отнес правоохранительную службу к иным видам государственной службы, в результате, ст. 7 «Правоохранительная служба» утратила силу.

Итак, в соответствии с теорией систем мы можем достоверно сказать, что современная государственная служба в России – система. Система государственной службы РФ – совокупность всех ее видов и уровней, имеющих общие правовые и организационные основы, но различающиеся по функционально-целевой направленности деятельности государственных органов и их служащих. Соответственно законодатель, рассматривая государственную службу как систему, предусмотрел и взаимосвязи ее подсистем. Так в Федеральном законе №58-ФЗ прописаны положения, которые обеспечивают взаимосвязь государственной гражданской службы с иными видами государственной службы:

соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий. Главным является понятие «соотносительности». Так основные условия и оплаты труда реально отличаются у государственных гражданских служащих, к примеру, и военных служащих, но система расчетов, окладов и мотивирующих выплат относительно идентична;

на всех видах и уровнях государственной службы устанавливаются определенные ограничения для граждан, проходящих службу;

учета стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.

В целях раскрытия особенностей функционирования и содержания государственной службы является обязательным установление ее принципов, так как ими указываются ее сущностные характеристики. Определение принципов государственной службы правового характера определяет функционирование органов государственной власти, деятельность служащих, постоянство государственно-правового урегулирования отношений государственно-служебного характера, а также аргументированность тенденций развития законодательной деятельности в области государственной службы.

Принципы государственной службы определяются наличием принципов функционирования всего государства в целом, его органов государственной власти и государственного управления. Анализ принципов позволит ответить на основные вопросы института государственной службы, которая сопровождает систему государственно-служебных отношений, без чего государственная служба функционировать не способна.

Принципы государственной службы определяют главные закономерности системы функционирования и организации государственной службы, определяют важность, социальную ценность и закономерность отношений, завязывающихся в системе государственной службы. Недостаточность или отсутствие правовых принципов в области государственной службы за собой влечет зарождение в ней элементов неорганизованности, бюрократизма, несправедливости, беззакония.

С научной позиции, принципы государственной службы возможно разграничить на конституционные, которые определены Конституцией Российской Федерации, а также принципы функционально-организационные, которые определены в специальных законодательных актах о государственной службе.

В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» функционирование системы государственной службы осуществляется на основе общих правил – принципов государственной службы. К ним, в частности, относятся принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равный доступ к государственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязь государственной и муниципальной служб, открытость государственной службы и доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих, защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. В Законе «О государственной гражданской службе» также указан принцип стабильности государственной службы. Данный список не является исчерпывающим, другими федеральными законами могут быть предусмотрены другие принципы построения и функционирования видов государственной службы. Формирование данных принципов – отражение длительного исторического процесса, опыта взаимодействия государственной власти и гражданского общества как в истории нашей страны, так и в мировой истории.

В настоящее время принято выделять такие группы принципов государственной службы как:

принципы социально-политические. Сюда относятся демократизм, участие в государственной управленческой деятельности населения, равноправие лиц различных национальностей, равенство перед законом всех; объективность; законность; учет и гласность общественного мнения;

принципы строя аппарата государственного управления — территориальный, функциональный, отраслевой;

принципы деятельности (функционирования) государственного управленческого аппарата — единоначалие, нормативность деятельности, разделение управленческого труда, коллегиальность, оперативная самостоятельность, ответственность за принятые решения.

Принципы социально-политические. Сюда относятся принципы сферы государственного управления. Они распространены на всю исполнительно-распорядительную деятельность и управленческие структуры, действующие в государстве. Принципы данной группы, обычно, закреплены в нормативном порядке.

Наиболее рациональный выбор субъектов управленческой деятельности обеспечивают организационные принципы построения государственного управленческого аппарата. Отталкиваясь от этих принципов и учитывая конкретные социальные и экономические условия, реализуется распределение компетенций структур управления (управленческих органов). Они максимально эффективно должны управленческий труд распределить и устранить в деятельности центральных и местных органов параллелизм, равно как и в нижестоящих и вышестоящих звеньях аппарата.

В соответствии с указанными принципами, субъекты государственного управления дифференцируют в соответствии с отраслями, сферами и территориями, в совокупности формируя целостную систему государственного управления. Грамотно и верно организованная структура обеспечит эффективную работу всей системы. В настоящее время структура субъектов государственного управления Российской Федерации базируется на отраслевом, межотраслевом (функциональном) и территориальном принципах.

Организационные принципы деятельности (функционирования) государственного управленческого аппарата используются при определении содержания деятельности определенных управленческих структур. Соблюдение данных принципов даст возможность более эффективно применять потенциал государственных служащих, сотрудников научно-исследовательских организаций, технических работников. Посредством данных принципов обеспечивается принятие верных и справедливых управленческих решений, применение и организация рациональных процедур управления, исполнительская дисциплина и действенный контроль.

Государственная служба проходит в государственных органах, образованных в установленном законом порядке и наделённых государственными полномочиями для осуществления функций государственной власти. Лицо, находящееся на государственной службе, служит государству и выполняет работу по реализации задач и функции государства, подпадая под специальный правовой режим, реализует от имени государства его цели и функции, отнесённые законодательными актами РФ и субъектов РФ к государственной службе, что придаёт государственной службе параметры публично-правового института.

На формирование современной государственной службы России безусловно оказали влияние исторические аспекты развития государственной службы Российского государства как дореволюционного, так и советского периодов.

Государственная служба в России основана на следующих принципах:

1) Принцип федерализма , который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами. РФ состоит из равноправных субъектов, каковыми являются республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты РФ равноправны между собой. Согласно статье 11 (п. 3) Конституции РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Согласно п. "т" ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находится федеральная государственная служба. Учитывая наличие в субъектах РФ только одного вида государственной службы, ст. 2 Закона №58-ФЗ установлено, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федерации находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Федерации. Как записано в статье 77 (п. 2) Конституции РФ, в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Одним из направлений формирования федеративных отношений является делегирование полномочий. В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Это же могут делать и исполнительные органы субъектов Федерации по соглашению с органами исполнительной власти Федерации. Однако в Конституции не указывается, каковы должны быть пределы такого делегирования полномочий.

2) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина , их непосредственного действия обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Конституция РФ закрепила новую концепцию прав и свобод человека и гражданина, согласно которой гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, состоящую из взаимных прав и обязанностей, признается самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. Конституция РФ содержит новое для конституционного законодательства положение об отношениях государства к человеку и гражданину. Статья 2 Конституции РФ гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства". Каждому человеку должна быть обеспечена возможность пользования всеми основными правами и свободами. Государство обязано гарантировать реальное осуществление этих прав и свобод всеми доступными ему средствами.

В Концепции развития России до 2020 г. в качестве одного из целевых ориентиров указано следующее: "Будет обеспечена гарантированная реализация конституционных прав граждан, включая развитую систему демократических институтов и создание эффективных механизмов правоприменения. Политика государства будет ориентирована на … поддержание социальной справедливости".

3) Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы и иные нормативно-правовые акты о государственной службе. Согласно ст. 15 (п. 2) Конституции РФ органы государственной власти и должностные лица, равно как и органы местного самоуправления, граждане и их объединения, обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы РФ. Данный принцип содержит такие требования, как: верховенство закона и непосредственное действие конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина; осуществление всех государственных властных функций исключительно на основе законов и соответствующих им подзаконных нормативных актов; особая ответственность органов государства и государственных служащих за обеспечение законности, прав и свобод граждан, гарантий от необоснованного привлечения их к ответственности или незаконного лишения тех или иных благ; решительное пресечение любых нарушений закона, от кого бы они ни исходили, неотвратимость ответственности за совершенные преступления и иные правонарушения.
4) Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции РФ. Сущность принципа равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В ст. 3 Закона №58-ФЗ дословно воспроизведено положение ч. 4 ст. 32 Конституции РФ о праве равного доступа граждан РФ к государственной службе. Представляется обоснованным дополнение в Законе №79-ФЗ (ст. 4) указанного принципа требованием владения государственным языком РФ.

5) Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы на уровне как федеральном, так и субъектов Федерации. Приведем мнение Старилова Ю.Н.: "Можно уверенно предполагать, что "законодательное закрепление" единого подхода к организации государственной службы зиждется именно на установленных принципах самой государственной службы, с одной стороны, а с другой - на принципе законности, ибо последний и составляет единую организационно-правовую основу государственной службы. Даже если бы в упомянутой формулировке принципа было все корректно с содержательной точки зрения, то сама формулировка "грешит" непонятностью и неоправданной сложностью".
6) Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел свое отражение в законодательном закреплении единства основных квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы, требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебной деятельности и социальных гарантий. Местное самоуправление - это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти. Органы местного самоуправления являются самостоятельной частью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них.
7) Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих - важная предпосылка эффективного функционирования государственного аппарата. Открытость - это не только право человека на достоверную, своевременную и полную информацию, но и его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов.
8) Принцип профессионализма и компетентности. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) и за регулярно получаемое вознаграждение. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. Профессионализм стимулирует расширение и повышение знаний, накапливание опыта, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень служебной и исполнительской дисциплины.
9) Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власти. Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Так, Аристотель отмечал, что во всяком государственном строе имеется "три элемента: первый -законосовещательный орган о делах государства, второй - магистратуры (именно: какие магистратуры должны быть вообще, какие из них главные, каков должен быть способ их замещения), третий - судебные органы". На протяжении XIX-XX вв. разделение властей завоевывало все более широкие позиции, превратившись со временем в общепризнанный принцип цивилизации и демократии.

В России принцип разделения властей закреплен в ст. 10 Конституции РФ. Согласно ему государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, предусматривает самостоятельность органов, относящихся к различным ветвям власти, их способность обеспечить механизм сдержек и противовесов в отношении друг друга с тем, чтобы предотвратить чрезмерное усиление и возвышение над другими какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий, установления диктатуры. Каждый из этих видов органов представляет собой подсистему единой системы государственных органов РФ, которая, в свою очередь, может подразделяться на ряд входящих в нее структур. Такая классификация государственных органов проводится как на федеральном уровне, так и в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

10) Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. Конституция РФ провозглашает РФ светским государством. Государственные служащие, согласно названному принципу, независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели. Им запрещено официально или публично демонстрировать свою приверженность или принадлежность к указанным партиям или движениям. Государственные служащие не вправе каким-либо образом вмешиваться в политическую, богослужебную деятельность религиозных объединений, связанную с удовлетворением религиозных потребностей верующих. В органах государственной власти не могут создаваться организации религиозных объединений. В официальных документах не должно быть указаний на вероисповедную принадлежность гражданских служащих.

По мнению автора настоящей работы, к принципам государственной службы следует также отнести принцип народовластия . Народовластие - по-гречески демократия (demos - народ и kratos - власть, что буквально означает "власть народа"). Демократия есть власть народа, "политическое следствие" либерализма. Применительно к государственной службе принцип народовластия проявляется в ее демократической организации.

Следует отметить, что в ст. 4 Закона №79-ФЗ также закрепляются основные принципы гражданской службы. Помимо уже рассмотренных выше принципов, в этом Законе названы следующие: стабильность гражданской службы; доступность информации о гражданской службе; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

В научных источниках называются и другие принципы. Так, в литературе отмечается, что государственной службе как административно-управленческой части единого и полновластного государства должен быть присущ принцип системности , согласно которому все структуры службы, процесс ее прохождения, организации профессиональной деятельности рассматриваются как подсистемы определенной целостности и сложности. Однако пока у государственной службы Российской Федерации в полной мере этого качества нет, но базовые основы уже заложены. Хотя в Законе №58-ФЗ используется понятие "система", но она складывается только в организационно-структурном плане: эта система включает лишь виды и уровни (гражданская - федеральная гражданская и гражданская служба субъектов РФ, военная, правоохранительная). Но данные виды и уровни реально почти не связаны между собой, так как нет единого органа управления. Поэтому одна из важнейших текущих задач - разработка концептуальных оснований становления и развития системы государственной службы как единого и целостного государственно-правового и социального института.

Итак, принципы государственной службы органически связаны с принципами построения и функционирования всего государственного аппарата. Всесторонний учет принципов государственной службы как при образовании государственных органов, так и в процессе их функционирования позволяет обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом, ведет к его демократизации и повышению эффективности.

Система гос. службы.

В систему гос. службы входят:

1. Гос. гражданская служба:

· Федеральная гос. гражданская служба;

· Гос. гражданская служба в субъектах РФ.

2. Военная служба;

3. Правоохранительная

Гос. гражданская служба – это осуществление служебной деятельности, которая направлена на обеспечение полномочий гос. органов, осуществляющих позитивную гос. управленческую деятельность для решения экономических, соц.-культурных задач.

(Изучить самостоятельно отличительные признаки военной и правоохранительной службы.)

Найти: комментарии к ФЗ «О системе гос. службы РФ» и ФЗ от 27 июля 2004 г «О гос. гражданской службе РФ» Москва изд. «Ракс» 2005 г.

ФЗ «О системе гос. службы» устанавливает так называемые общие принципы организации и функционирования системы гос. службы, т.е. речь идёт о принципах, которые в обязательном порядке должны быть положены в основу каждого вида гос. службы (гражданской службы; военной службы; правоохранительной службы). С другой стороны законодательство о каждом виде гос. службы устанавливает собственный перечень принципов. Например: принципов гражданской службы (см. ст.4 ФЗ «О гос. гражданской службы РФ»).

Задание к экзамену. Прочитать: административный регламент исполнения гос. функции по гос. регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: утверждён Приказом Министерства юстиции от 14 сент. 2004 №293. Административный регламент МВД РФ исполнение гос. функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения: утверждено Приказом МВД РФ от 2 марта 2009 г. №185. Административный регламент исполнение гос. функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов: утверждено приказом Министерства юстиции от 27 декабря 2006 г. №384. Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой гос. услуги по регистрационному учёту граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ: утверждено приказом ФМС РФ от 20 сентября 2007 г. №208. Административный регламент предоставления гос. услуги по содействию самозанятости безработных граждан: утверждено приказом Минздравсоцразвития России от 16 июня 2008 г. № 281н. По два административных регламента «сверху и снизу» изучить.

Традиционно все принципы гос. службы можно разделить на 2 большие группы:

I. Конституционные принципы:

1) Принцип верховенства Конституции РФ и ФЗ над иными нормативными правовыми актами, над должностными инструкциями при исполнении гос. служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

2) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязательность их признания, соблюдения и защиты.

3) Принцип единства системы гос. власти, принцип разграничения предметов ведения между РФ и её субъектами (принцип федерализма).

4) Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей.

5) Принцип равного доступа граждан к гос. службе. В соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

II. Организационно-функциональные принципы:

1) Принцип обязательности для гос. служащих решений, принятых вышестоящими гос. органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством.

2) Принцип единства основных требований, которые предъявляются к гос. службе.

3) Принцип профессионализма и компетентности гос. служащих.

4) Принцип гласности в осуществлении гос. службы. Гласность – это открытость или транспарентность (ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности гос. органов и органов МСУ» 2009 г.).

5) Принцип ответственности гос. служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

6) Принцип стабильности гос. службы.

7) Принцип взаимосвязи гос. и муниципальной службы.

8) Принцип защиты гос. служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, как гос. органов и должностных лиц, так и ф.л. и ю.л.

Самостоятельно изучить вопрос об адм.-правовом статусе гос. служащего.

(на семинар: Тема №6. Посмотреть Указ Президента «О системе и структуре органов исполнительной власти» распечатать положение о каком-либо органе, его структуре)

ГГС - вид государственной службы, т.е. профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях ГГС по обеспечению исполнения полномочий федеральных и региональных государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов.

Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Принципы:

Принципы государственной службы это основополагающие идеи, установ-ления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государ-ственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной службы.

Статья 3. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы

1. Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения. и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе;

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

30Понятие и классификация, признаки должностей гражданской службы .

государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации (далее также - государственные должности) - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации;

Классификация:

1. Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.

2. Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

3. Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Понятие и классификация гос. гражданских служащих. Требования к ним.

Гос служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном ФЗ, обязанности по гос должности гос службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств фед бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

Гос должность – это должность в федеральных органах гос власти, органах гос власти субъектов РФ, а также в иных гос органах, образуемых в соответствии с Конс РФ с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Гос должности подразделяются на:

1- должности, устанавл Конст, Фед законами, конст, уставами субъектов – для непосредственного исполнения полномочий гос органов (Президент РФ, председатель Правительства, депутаты, и др) -–гос должности категории «А»

2- должности, учреждаемые в установленном законод порядке для непосредственного обеспечения исполнений полномочий лиц, замещающих должности категории «А» – гос должности категории «Б»

3- должности, учреждаемые госорганами для исполнения и обеспечения их полномочий – гос должности категории «В».

Обязанности:

1- обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конст РФ, реализацию фед законов и законов субъектов РФ, в том числе регулирующих сферу его полномочий

2- добросовестно исполнять должностные обязанности

3- обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан

4- исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных.

5- В пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общ объединений (и др) и принимать по ним решения в порядке, установленном ФЗ и законами субъектов РФ

6- Соблюдать установленные в госоргане правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служ информацией

7- Поддерживать уровень квалификации, достаточной для исполнения своих должностных обязанностей

8- Хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан

Подразделяются на служебные и личные. Служебные – связаны с выполнением должностных обязанностей, их принято называть полномочиями. Существуют общеслужебные, профессиональные, должностные полномочия.

Общеслужебные - ознакомление с документами, получение информации и материалов, внесение предложений

Профессиональные:

Вызваны спецификой выполняемой деятельности и обязанностями

Личные: - участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности гос службы

Продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов, стажа работы, уровня квалификации

Переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.

А также на материальное обеспечение и отдых. Денежное содержание состоит из должностного оклада, надбавок за квалификац разряд, особые условия гос службы, выслугу лет,премий

32.Адм. – правовые основы прохождения гос. гражданской службы .

Прохождение гражданской службы представляет собой систему юридических фактов, порождающих издание индивидуальных актов субъектами ИВ, влияющих на правовой статус государственного гражданского служащего.

Элементы: Все этапы отражаются в лич.

1.поступление на ГГС деле, которое ведётся кадровой службой

2.аттестация и повышение квалификации при переводе лич. дело следует за

3.присвноение чинов служащим. Кадровая служба

4.перевод на другую должность обеспечивает конфиденциальность;

5.поощрения ознакомленность ГГС с их делами.

6.привлечение к ответственности

7.прекращение службы.

Прохождение – это система юр.фактов, порождающих издание индивидуальных актов субъектами исполнительной власти, влияющих на правовой статус служащего.

Прохождение гос.службы отражается в личном деле служащего.

При переводе на новое место сл-бы дело передаётся туда. Ведение неск-х личных дел на одного служ-го, внесение сведений о пол-кой и рел-ной принадлежности, о личной жизни запрещается.

Док-ты, к-ые приобщаются к личному делу гос.служащего: заявление о согласии на замещение должности или о приёме на службу, копия трудовой книжки, копии приказов о назначении на должность и осв-нии от неё, сведения о доходах лица и об имущ-ве на праве соб-сти, справка о соблюдении служащим ограничений, уст-х з-ном, данные об ознакомлении служащего с док-ми его личного дела, копии актов о присвоении квалиф-ных разрядов, копии актов о поощрении, копии актов о наложении на служащего дисциплинарных взысканий.

Кадровая служба д.обеспечить конфиденциальность сведений, содержащихся в личных делах, ознакомление служащих с док-ми их личных дел не реже 1 раза в год и по их просьбе. Личные дела хранятся в течение 10 лет со дня прекращения лицом гос.службы.

33Военная и п/о гос. служба: понятие, виды, признаки, особенности. Это считается одним видом(военная и правоохранительная) службы и называется милитаризироапнная

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Из всех трех видов гос.службы правовое регулирование правоохранительной службы является максимально децентрализованным. Оно максимально раздроблено. Единого закона нет. Проект з-на подготовлен, обсужден, внесен в 1 чтении (рассмотрели года 2 назад). В отсутствие единого акта о правоохранительной службе нормативное регулирование строится по критерию разновидности правоохранительной службы. Соответственно в условиях децентрализации осн.часть нормативного регулирования ложится на подзаконные акты, причем регулирование осуществляется актами президента.

Государственная служба – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Федеральная гос служба по правовому положению служащих подразделяется на гражданскую и милитаризированную.

Гражданская гос служба подразделяется на общегражданскую и специальную.

Милитаризированная служба: военная и военизированная.

Военная служба – в пограничных войсках, внутренних войсках МВД, в вооруженных формированиях, в органах гос власти

Военизированная – в милиции, в таможенных органах, судебных приставов, в конвойной охране, налоговой полиции, и др

Милитаризованная (военизированная) государственная служба - понятие собирательное. Оно объединяет военную и правоохранительную службу. Термин «милитаризованная (военизированная) государственная служба» в законодательстве не определен, но широко используется в юридической науке. Милитаризованная (военизированная) государственная служба осуществляется в органах военного управления, в органах внутренних дел, в таможенных органах, в органах прокуратуры, в некоторых других государственных органах, осуществляющих правоохранительную деятельность.

Для милитаризованной (военизированной) государственной службы характерны высокая степень централизации и жесткая дисциплина, более строгая иерархичность построения, наконец, повышенные требования к состоянию здоровья и физической подготовке государственного служащего. Милитаризованная государственная служба регламентируется исключительно федеральным законодательством. Субъекты федерации не имеют права принимать нормативные правовые акты в данной области.

Милитаризованная (военизированная) государственная служба регламентируется нормами права значительно полнее и обстоятельнее, чем государственная гражданская служба.

Принципы:

Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;

Законность;

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность признания, соблюдения и зашиты;

Равный доступ граждан к государственной службе;

Единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

Взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

Профессионализм и компетентность государственных служащих.

В федеральном законе не уточняется, какие из перечисленных принципов относятся к построению, а какие к функционированию системы государственной службы.

Гос. должности в РФ.

Все гос.должности делятся на 2 группы (неравные по объему и по значимости):

1. Гос.должности РФ и гос.должности субъектов РФ.

Это должности, которые установлены Конституцией РФ или Конституцией (Уставом) субъекта и предназначены для непосредственного осуществления полномочий РФ или субъекта.

Президент

Депутаты Гос.Думы

Фед.министры - по Конституции РФ

Члены Правительства

Аудиторы Счетной палаты

Ген.Прокурор.

Перечень гос.должностей РФ устанавливается Указом Президента «О государственных должностях РФ».(их там 43 и если выучить все,то помазотти подумает что ты заболел)

Перечень гос.должностей субъекта утверждается высшим должностным лицом или при его отсутствии – руководитель высшего исполнительного органа. В отношении каждого вида государственных должностей РФ или субъекта существует собственная нормативная база или собственное нормативное регулирование. При этом на всех на них не распространяется законодательство о государственной службе. Правовое регулирование должностей государственной службы осуществляется фед.законами по отдельным видам службы и актами президента.

Принципы государственной службы

План

1. Понятие «принципы гражданской службы

4. Принципы гражданской службы при ее взаимодействии с гражданским обществом.

5. Вспомогательные принципы государственной службы

В государственном управлении периодический ряд необходимых операций начинается со знаний о социальной проблеме, которую необходимо оценить, выработать для ее решения цель, затем норму, задачу и, наконец, сформулировать функции, посредством которых преодолевается эта проблема. Для такой деятельности обычно разрабатываются административные принципы.

Понятие «принципы гражданской службы»

Термином «принцип» (лат. principium) обозначают основное, исходное положение какой-либо теории, учения. Принципы гражданской службы это основополагающие требования, которыми руководствуются гражданские служащие в процессе своей профессиональной деятельности. В них выражены необходимые основания функционирования государственного аппаратного управления. Они устанавливают основные правила этой деятельности. Принципы кладутся в основу формирования и дальнейшего функционирования гражданской службы как административной власти.

По содержанию принципы гражданской службы представляют собой ориентиры, некоторые основания по упорядочению общественных отношений, управлению социальными явлениями и процессами. Они обеспечивают интеграцию отдельных видов управленческой деятельности в различных органах системы государственного управления, взаимную их согласованность и общую направленность на реализацию намеченных целей. На основе этих принципов организуется сам реальный процесс административного управления, т. е. продуманная и обоснованная упорядоченность действий по осуществлению административных управленческих функций, выбору методов и приемов управленческого административного воздействия.

Принципы гражданской службы изложены в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Естественно, что по большей части принципы в этих двух федеральных законах совпадают, но есть и некоторые различия, в том числе и терминологические. Так, в первом законе они обозначены как «принципы государственной службы», тогда как во втором эти принципы названы «принципами гражданской службы». В целом последние принципы развивают и обогащают данный раздел государственного законодательства.

Принципы гражданской службы не являются застывшими догмами. С течением времени они совершенствуются и конкретизируются. Их эволюция обусловлена кардинальными изменениями в концепции государственного управления, которой придерживались в обществе в определенные моменты времени. Искусство управления не может опираться только на интуицию, талант руководителя. Оно основывается на солидной теоретической базе, накопленной за сотни лет административной аппаратной деятельности.

Современный законодатель не дает определения принципам гражданской службы, но перечисляет их в двух вышеозначенных федеральных законах. Правовое установление принципов гражданской службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность гражданских служащих, устойчивость государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития служебного законодательства о гражданской службе.

Основное значение принципов гражданской службы заключается в том, что они определяют правовое содержание, практическую организацию и реальное функционирование гражданской службы. Эти принципы отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой гражданской службы, но и системы государственных органов, определяют характер сложных взаимоотношений внутри этой системы.

Принципы гражданской службы объективно отражают ее сущность и наиболее важные черты. Они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности гражданских служащих, закрепляют их в нормах, входящих в социально-правовой институт гражданской службы.

Обычно принципы гражданской службы формулируются законодателем, исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Формулировка и установление этих принципов зависят от избранной (действующей в стране) модели государственного управления, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования.

Публичное закрепление принципов гражданской службы происходит в различных законодательных и других нормативных правовых актах: в Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Кроме того, принципы гражданской службы, установленные в рамочном Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» и Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ», являются основой, эталоном для всех других правовых норм, которые будут приняты в будущем.

В Законе «О системе государственной службы РФ» в гл. 1, ст. 3 сформулированы девять основных принципов построения и функционирования системы государственной службы:

Законность;

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

Равный доступ граждан к государственной службе;

Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

Профессионализм и компетентность государственных служащих;

Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Каждый в отдельности принцип государственной службы отражает не все объективные связи государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов.

При классификации принципов государственной службы целесообразно выделять три группы принципов: конституционные, организационные и вспомогательные. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в данном законодательном акте. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах 1 .

Из девяти принципов государственной службы к числу конституционных относятся первые четыре, а к числу организационных - последние пять принципов. Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить эти принципы. Государственные служащие должны руководствоваться ими в своей работе.

Помимо этих двух групп, в реальной жизни гражданские служащие руководствуются еще и вспомогательными принципами. По большей части они разбросаны в различных нормативных документах.

2. Конституционные принципы государственной службы

Изучение Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что государственная служба признается важнейшим институтом в деле формирования и развития нового российского государства. Конституционные принципы конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Но современный уровень регулирования этих вопросов страдает неполнотой и неопределенностью, т. е. действующая Конституция не устанавливает в полной мере и детально важнейшие сущностные положения о государственной службе. Однако она включает в себя множество конституционно-правовых установлений, в той или иной степени регламентирующих основы современной государственной службы в России. В названном Основном законе отражены только четыре таких конституционных установления.

Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Россия является федеративным государством. Поэтому государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Поэтому между государственными органами РФ и органами входящих в нее субъектов предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий.

В Конституции РФ согласно ч. 3 ст. 11 это разграничение между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ устанавливается, во-первых, Конституцией РФ, а во-вторых, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В Конституции РФ данное разграничение закреплено в ст. 71, где указано все то, что отнесено к ведению Российской Федерации; в ст. 72 определены предметы совместного ведения РФ и ее субъектов; в ст. 73 отмечено, что субъекты РФ обладают всей полнотой власти вне пределов ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Следовательно, государственная служба организовывается и функционирует в соответствии с этими разграничениями. Государственные служащие решают задачи и осуществляют функции только тех государственных органов и только в тех пределах, которые устанавливаются Конституцией РФ.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ должны образовывать единую систему исполнительной власти в России. Но этого у нас до последнего времени не произошло. И тогда для реализации своей компетенции федеральные органы исполнительной власти создали свои территориальные органы и назначили соответствующих должностных лиц, часто не согласуя кандидатуры с руководителями субъектов РФ.

Федеральные органы исполнительной власти по договоренности с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. И наоборот, органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Формальное единство исполнительной власти в определенной мере обусловлено целостностью экономического пространства России, т. е. свободным перемещением товаров, услуг и финансовых средств, рыночной конкуренцией, свободой экономической деятельности на всей территории страны (ст. 8 Конституции РФ), и определяется вышеназванными ст. 71?73, предусматривающих компетенцию России и совместную компетенцию ее и субъектов РФ.

Вместе с тем, государственная служба и в новых двух федеральных законах лишена такого необходимого для нее качества как властное единство. В какой-то мере процессуальное единство традиционно сохраняется в судебной ветви власти. Что же касается исполнительной и особенно законодательной власти, то здесь этого единства, к сожалению, нет. Политические руководители и государственные служащие субъектов РФ, ссылаясь на Конституцию РФ и особенно на ст. 73, 76 ч. 4, ст. 77 ч. 1, не признают в должной мере федеральные власти. Любой руководитель федеральной службы или агентства (начальник департамента, управления, отдела и др.) не может напрямую руководить, дать соответствующее задание или проконтролировать государственного служащего субъекта РФ, даже если они формально из одного министерства, ведомства. Взаимодействие федеральных государственных служащих с государственными служащими субъектов РФ происходит лишь опосредованно, во-первых, через федеральных политических руководителей и, прежде всего, через министра, Председателя Правительства и Президента; во-вторых, через руководителей федеральных территориальных органов своего министерства и ведомства.

Все это негативно сказывается на эффективности государственной власти. Из-за несогласованности действий федеральных органов и государственных органов субъектов РФ, работающих в них государственных служащих, не выполняются многие договоры, нарушаются права и свободы граждан, разрушаются экономические связи, усиливается противостояние регионов-«доноров» и регионов-«реципиентов». Затягивание с урегулированием вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения, привело к таким отрицательным последствиям, как низкая эффективность приватизации, ослабление управления государственной и муниципальной собственностью, слабая поддержка малого предпринимательства, обострение проблем социального развития и социальной защиты населения и др.

Принцип законности. В части 1 ст. 19 Конституции РФ прямо записано: «Все равны перед законом и судом». Это означает, что государственный орган и деятельность государственных служащих регулируются правовыми нормами и осуществляются в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений. Органы исполнительной власти, местного самоуправления, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы РФ, а равно общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, являющиеся составной частью правовой системы. Если международным договором Российской Федерации устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ).

Принцип верховенства законов в системе государственной службы есть законность в осуществлении государственными служащими управленческих действий. Они вправе осуществлять полномочия в пределах предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями. Государственные служащие призваны выполнять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором они занимают государственные должности, и в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственная служба включает в систему своих правовых источников множество законодательных и иных нормативных актов. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России должно обеспечивать единство, согласованность и стабильность всей правовой системы и ее отдельных элементов, а также правовых институтов, в том числе и института государственной службы.

Принцип законности предусматривает обязанность исполнительных органов Российской Федерации соблюдать правовые условия договоров с ее субъектами, а также законодательные и иные нормативные акты, принятые в республиках, краях, областях, городах федерального значения в пределах их компетенции. Все, что не противоречит законодательству РФ, и принятые в пределах полномочий органов государственной власти законодательные и нормативные акты субъекта Федерации обязательны для исполнения на его территории.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. В Конституции РФ в ст. 2 сказано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Обладание правами и свободами обеспечивает личности возможность быть самостоятельной, способной самоутвердиться в качестве достойного члена общества. При этом отношения личности и государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать на права человека. Гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, которая предполагает сочетание взаимных прав и обязанностей.

Российское государство, установив в Конституции права и свободы человека и гражданина, обязуется через деятельность органов власти, суда, прокуратуры и охраны правопорядка гарантировать их реализацию и защиту. Лица, постоянно проживающие на территории государства, жизненно заинтересованы в обладании статусом гражданина.

Механизм действия прав и свобод человека и гражданина осуществляется непосредственно, т. е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным и, таким образом, кроме конституционного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия. В силу этого со стороны государства и государственных служащих нет необходимости в их реальном обеспечении. Вместе с тем данное положение не означает, что законы и правовые акты, издаваемые с целью их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев Конституция предусматривает такие нормативы.

Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются, прежде всего, необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ в ст. 18 устанавливает: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

В конечном счете, деятельность государственных органов должна быть направлена на претворение в жизнь и защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан. Все государственные органы и государственные служащие в пределах своих полномочий обязаны неукоснительно способствовать:

Созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1, ст. 7 Конституции РФ);

Охране труда и здоровья людей, государственной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, системе социальных служб, государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2, ст. 7 Конституции РФ);

Реализации на практике равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, другим обстоятельствам (ч. 2, ст. 19 Конституции РФ);

Созданию равных возможностей для реализации своих прав и свобод мужчинами и женщинами (ч. 3, ст. 19 Конституции РФ);

Охране достоинства личности, недопущения его умаления ни по каким основаниям органами государственного управления и должностными лицами (ст. 21 Конституции РФ);

Защите частной собственности наравне с государственной, муниципальной и иными формами собственности (ч. 2, ст. 8 Конституции РФ).

Государственная служба должна обрести у граждан доверие, пошатнувшееся за последние годы. Однако эта цель не будет достигнута, если не сменить кадровые технологии, когда по прихоти политических руководителей просто увольняли старый аппарат и постоянно набирали новый. На данном этапе гораздо важнее приблизить систему управления к гражданам. Избавить людей от предубежденности в отношении к ней сможет только тот государственный служащий, который работает в непосредственном контакте с гражданами и активно противодействует попыткам нарушения их прав и законных интересов.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе означает их право на занятие любой аппаратной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ государственная служба определяется как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства, они имеют равный доступ к этой службе. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» определяется, что право поступления на гражданскую службу имеют совершеннолетние граждане России, если иное не установлено законом.

При поступлении на гражданскую службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений и преимуществ в зависимости от социальной, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В названном законе в ст. 16 сформулированы лишь такие ограничения, которые связаны со здоровьем, судебным наказанием, отказом от процедуры оформления доступа к секретной информации, наличия гражданства другого государства и др.

Очевидно, что гражданским служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечить выполнение функций, возложенных на соответствующий орган. При этом принцип равнодоступности к гражданской службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности гражданской службы.

Правоограничения, предусмотренные в данном законе, не ослабляют действия принципа равного доступа граждан к гражданской службе и не означают исключений из него. Они естественно вытекают из факта осуществления гражданскими служащими властных полномочий и специфики конкретных служебных функций.

3. Организационные принципы государственной службы

Помимо конституционных принципов государственная служба имеет еще ряд специальных принципов, которые по значимости и роли в системе государственной службы можно назвать организационными. Они регламентируют различные взаимодействия как внутри государственной службы, так и во взаимоотношениях государственной службы с обществом.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Согласно ему основные требования являются едиными как для федеральной государственной службы, так и для государственной службы субъектов РФ и соответственно для деятельности государственных служащих. Этот принцип обеспечивает независимость государственной службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.

Единство основных требований осуществляется посредством системного урегулирования и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института государственной службы. Например, в соответствии с группами государственных должностей гражданской службы установлены классные чины, в соответствии с которыми, в свою очередь, к претендентам предъявляются предусмотренные законом квалификационные требования. Кроме того, различные требования к государственным должностям гражданской службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ, а также нормативными актами государственных органов - в отношении гражданских служащих этих органов.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций.

Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы изложен в гл. 1, ст. 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Муниципальная служба - это профессиональная деятельность на постоянной основе по обеспечению исполнения и исполнению полномочий органов местного самоуправления. Она осуществляется в соответствии с Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) и «О муниципальной службе в РФ» (25 ФЗ) В Законе о гражданской службе сказано, что взаимосвязь гражданской службы с муниципальной обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы;

2) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовки и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих;

3) учета стажа муниципальной службы в стаже гражданской службы и стажа гражданской службы в стаже муниципальной службы;

4) соотносимости основных условий оплаты служебной деятельности и социальных гарантий;

5) соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую и муниципальную службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы пока проработан недостаточно. Он не обеспечен необходимыми нормативными правовыми документами ни с одной стороны (государственного управления), ни с другой (муниципального управления). Руководители районного и регионального уровней государственного управления пытаются что-то здесь сделать, но в основном эти их инициативы пока далеки от требуемых решений. Федеральному Собранию необходимо продолжить работу по разработке данной проблемы.

Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих. Данный принцип тоже опирается на Конституцию РФ (ч. 3, ст. 15), в которой сказано, что все законы, а, следовательно, и законы о государственной службе, подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Поэтому граждане вправе знать положение в государственной службе. В средствах массовой информации должна освещаться практика деятельности этой государственной структуры, ее успехи и недостатки, материальное и другое обеспечение и т. д.

В настоящее время официальной публикацией нормативных актов считается первое опубликование их полного текста в «Российской газете» или журнале «Собрание законодательства Российской Федерации». При этом федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Именно благодаря гласности может быть установлен общественный контроль за деятельностью государственной службы.

Следовательно, в законе впервые в нормативной форме закреплена обязанность государственных служащих предоставлять населению соответствующую информацию. В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Вместе с тем федеральный закон (ст. 15) закрепляет и определенные рамки этого принципа, устанавливая, что государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому государственная служба фактически основывается на сочетании социальной гласности и служебной конфиденциальности. Добиться сочетания этих противоречивых требований нелегко. Все будет зависеть от общего прогресса на пути достижения большей открытости и от того, в какой мере удастся совместить операциональные нужды государственной службы со стремлением граждан к большей осведомленности.

Практика показывает, что для обеспечения гласности в системе государственной службы необходимо:

1) создать механизм учета мнения граждан;

2) сформировать правовые условия безопасности граждан в случае критики ими государственных органов, должностных лиц, управленческих структур;

3) обеспечить гласность в процессе осуществления государственными служащими своих полномочий и компетенции государственных органов через средства массовой информации.

Принцип гласности с необходимостью выводит на факты коррупции в государственном аппарате, запрещенном законом совмещении некоторыми государственными служащими государственных и предпринимательских должностей, получении завышенных гонораров и т. д. В средствах массовой информации должны освещаться практика их деятельности, успехи и недостатки. Государственная служба не должна под прикрытием заботы о сохранении «государственной тайны» скрывать свои ошибки и недостатки.

Вместе с тем совершенно недопустимы надуманные, огульные обвинения государственных служащих в печати, по радио и телевидению, оскорбляющих достоинство многих работников государственной службы. Этому в значительной степени сопутствует и тот факт, что в нашем законодательстве не проведена в должной мере дифференциация должностей государственных служащих и должностей политических руководителей. Последние «прячутся» в нормативных документах за внешне индифферентными понятиями, такими как работающие на «государственных должностях», «представители нанимателя». Взяточничество и вымогательство политической элиты в значительной мере переносятся на государственных служащих. У нас, к сожалению, не проведено пока социологических исследований по выявлению первенства (приоритета) в коррупционных нарушениях этих двух частей государственной власти.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих отражает сущность государственной службы как высокозначимой деятельности по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и субъектов Федерации государственных органов. Профессионализм есть глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности. Подготовленный человек располагает комплексом специальных знаний и соответствующих умений, приобретенных в результате углубленного общего и специального опыта работы. Государственную службу следует считать такой профессией (лат. professio ? специальность), которая имеет значение для всего государства и требует особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования. Исполнение функций государственного аппарата управления является основным родом занятий государственного служащего.

Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Данный принцип говорит о том, что государственные служащие находятся под защитой государства, его законов и правоохранительных органов. Никто не вправе вмешиваться в их служебную деятельность, кроме лиц, прямо уполномоченных на то нормативными установлениями.

В Законе «О государственной гражданской службе РФ» в гарантиях (ст. 52) под государственной защитой гражданского служащего и членов его семьи понимаются различные меры охраны от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке и на условиях, установленных федеральным законом. В нормативных документах пока мало внимания уделяется разработке форм ответственности руководителей за нарушение прав подчиненных, о применении к ним соответствующих санкций.

В последние годы меры защиты установлены для отдельных категорий государственных служащих. Например, Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. в эту категорию были занесены судьи, должностные лица правоохранительных и контрольных органов.

4. Принципы гражданской службы при ее взаимодействии с гражданским обществом

Уже говорилось, что в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» также имеются принципы функционирования, но уже «гражданской службы» (ст. 4), которых здесь восемь:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от поля, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

В чем-то эти принципы совпадают с вышерассмотренными принципами «государственной службы», а в чем-то и расходятся. Если их по-прежнему разделить на конституционные и организационные, то только два из них (было четыре) повторяют конституционные принципы, шесть (было пять) - организационные.

Интерес представляют лишь два новых принципа, которые имеют отношение к гражданскому обществу.

Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами пока относится к числу самых неразработанных проблем. В литературе (книгах и статьях) можно встретить множество попыток дать хоть какой-либо ответ на очень злободневный вопрос, но данные ответы не внушают нужного доверия. Поэтому и комментарий к этому принципу также будет весьма условным и приблизительным.

Государственная гражданская служба сосредоточена обычно на выполнении двуединой цели: с одной стороны, она обеспечивает политическим руководителям (представителям нанимателя) информационные, организационные, технологические и другие услуги, а с другой - оказывает аналогичный сервис и населению, электорату. Если распространить этот тезис на взаимодействие с общественными объединениями и гражданами, то работу государственного органа можно признать действительно удовлетворительной и эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблемы оптимальной представленности потребностей политических руководителей и защиты интересов населения.

Гражданская служба действует только в составе государства (государственного управления), т. е. одновременно и наряду с политическими руководителями. И потому ставить вопрос об эффективности исключительно гражданской службы не вполне правомерно. Реально на практике может эффективно работать лишь государственный орган. А вот в составе такого органа достаточно эффективно способен работать и государственный аппарат, состоящий из гражданских служащих.

Принцип стабильности гражданской службы означает постоянство государственно-служебных отношений, которое проявляется в несменяемости гражданских служащих и преемственности в проведении государственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата. Этот принцип основывается на стремлении государства к своему постоянству.

Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения являются необходимыми в интересах как государства, так и гражданских служащих. Они должны быть гарантированными и в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных органов и организация гражданской службы.

Стабильность с точки зрения законодателя проявляется в поддержании управления гражданской службой таким образом, который позволит ей качественно осуществлять функции государства. Она обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления, учебой персонала, проведением занятий, переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих.

Гражданским служащим должны быть обеспечены достаточные гарантии против произвольных действий политических руководителей, затрагивающих их профессиональное положение или карьеру. Их статус не может быть зависим от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных организационных перестроек.

В последние годы проблема стабильности состава гражданской службы значительно обострилась в связи с большой сменяемостью кадров гражданских служащих, постоянными реорганизациями и сокращениями государственного аппарата, что ставит под угрозу преемственность в его работе, тормозит ход реформ. В этих условиях принцип стабильности должен стать гарантией для гражданских служащих от незаконного увольнения со службы.

5.Вспомогательные принципы государственной службы

В своей повседневной деятельности государственные служащие руководствуются не только теми 17 принципами, о которых шла речь, но и вспомогательными, разбросанными по другим законам и инструкциям. В этом параграфе будут даны только наиболее встречающиеся, в том числе:

Принцип оптимизации государственного управления, который заключается в совершенствовании управляемой и управляющей подсистем;

Принцип разумной управляемости, согласно которому обычная норма управляемости колеблется от трех до семи непосредственно подчиненных руководителю исполнителей;

Принцип делегирования полномочий, когда руководитель или вышестоящий орган передает часть своих функций подчиненным без активного вмешательства в их действия;

Принцип соответствия, который имеет две стороны: с одной? работник должен соответствовать должности, с другой? получаемая работа должна соответствовать интеллектуальным и физическим возможностям исполнителя;

Принцип автоматического замещения отсутствующего, при котором отсутствующий работник должен замещаться автоматически на основе действующих служебных должностных инструкций и регулироваться формально;

Принцип первого руководителя, заключающийся в том, что контроль за ходом работ должен быть оставлен за первым руководителем, так как только он имеет право и возможность решать или поручать решение любого вопроса;

Принцип единоначалия, при котором подчиненные должны получать приказания только от одного начальника;

Принцип эффективности организационной структуры, состоящий в том, что она эффективна только тогда, когда способствует достижению поставленных целей при минимальных затратах труда и ресурсов;

Принцип единства доверия и проверки, сформулированный в поговорке: «Доверяй, но поверяй!»;

Принцип допустимости ошибки, который предусматривает правило: «Исполнитель имеет право на ошибку!», что обязывает предусматривать подстраховку и перестраховку;

Принцип основного звена предполагает, что не следует размениваться на мелочи, всегда надо ориентироваться на главное и основное в своей работе.

Таким образом, на смену обычным стихийным регуляторам социальных взаимодействий приходит стабильный регулятор в виде государственных нормативов, которые направляют события в нужное для людей русло. Основные социальные процессы в современном обществе регулируются главным образом государством и его государственной (гражданской) службой.

Выводы

1. Принципы гражданской службы представляют собой основные требования, которыми руководствуются гражданские служащие в процессе своей профессиональной деятельности. В них выражены необходимые основания функционирования государственного административного управления. Они устанавливают основные правила этой деятельности. Принципы кладутся в основу формирования и дальнейшего функционирования гражданской службы законодательной, исполнительной, судебной власти и других органов.

2. В Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» в гл. 1, ст. 3 сформулированы девять основных принципов построения и функционирования системы государственной службы: федерализм, законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы, открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, профессионализм и компетентность государственных служащих, защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

3. Классификация принципов государственной службы может быть проведена по таким основаниям (группам): конституционные, организационные и вспомогательные. Первые обусловлены положениями Конституции РФ, вторые отражают механизм построения и функционирования государственной службы, а третьи разбросаны в различных нормативных актах.

4. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» в ст. 4 также имеются принципы функционирования, но уже «гражданской службы», которых здесь по численности восемь. В чем-то эти принципы совпадают с выше рассмотренными принципами «государственной службы», а в чем-то и расходятся. Если их по-прежнему разделить на конституционные и организационные, то только два из них (было четыре) повторяют конституционные принципы, шесть (было пять) - организационные. Очевидно, что совпадающие принципы нет надобности снова анализировать. Интерес представляют лишь два новых принципа, которые, очевидно, имеют отношение к гражданскому обществу. Ими являются принцип эффективности гражданской службы и степени удовлетворения интересов общества и государства, а также принцип стабильности гражданской службы.

5. В своей повседневной деятельности гражданские служащие руководствуются не только теми 17 принципами, о которых шла речь, но и вспомогательными, разбросанным по другим законам. Основная их особенность состоит в том, что они не вошли в базовые законы о государственной (2003 г.) и гражданской (2004 г.) службе.

Контрольные вопросы:

Проведите классификацию принципов государственной службы.
Раскройте специфику конституционных принципов государственной службы