Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом. Проблема эффективности законодательства важнейшим показателем социальной полезности Проблематика изучения эффективности закона

Существует мнение о том, что момент принятия закона является кульминацией правового воздействия на экономические, социальные и иные процессы. Огромное количество принимаемых нормативных правовых актов (в том числе и законов) создает иллюзию правового регулирования общественных отношений.

Приходится констатировать, что многие нормы законов остаются бездействующими. Процесс реализации закона начинается не с момента принятия закона, а именно с действия закона. Только реально действующий закон может служить базой любой хозяйственной и административной деятельности.

В силу того что закон призван быть актом прямого действия, содержащиеся в нем нормы обращены непосредственно к государственным и общественным органам, должностным лицам и гражданам и должны использоваться ими на практике. Специальные правовые средства, обеспечивающие его реализацию, — обязательные компоненты любого закона. В случае отсутствия таковых средств нормы закона становятся декларативными, не способными эффективно регулировать общественные отношения. Таким образом, обеспечение эффективного механизма действия закона должно закладываться еще на этапе разработки законопроекта.

Широкое понимание законотворчества предполагает включение в него не только этапов официального внесения проекта, его обсуждения, принятия и опубликования, но и все этапы предварительной подготовки (в т.ч. прогнозирование и планирование законоподготовительной деятельности). Именно тогда закладывается основа дальнейшего качества закона. Этот этап включает в себя ряд последовательно осуществляемых видов работ.

Необходимо выявить экономические, социальные, политические и иные предпосылки действия закона. Для этого создается база фактических данных о состоянии дел в соответствующей области общественных отношений, изучается и накладывается суммарный, положительный и отрицательный опыт, проводится критический анализ полученной информации.

В этот период происходит сбор теоретических и эмпирических данных об общественных интересах и потребностях, наличия социальной проблемы, требующей правового решения. Исследуется вся совокупность социальных факторов законотворчества: экономических, политических, национальных, экологических, демографических, социально-культурных, обусловливающих потребность в правовом регулировании, на основании которой выявляется необходимость внесения коррективов в действующий закон либо принятия нового нормативного акта.

Уже на стадии принятия необходимо создать условия, обеспечивающие выработку юридически грамотного (как по содержанию, так и по форме) документа, который отвечал бы потребностям правового регулирования данной сферы общественных отношений и был бы жизнеспособным и эффективным.

Важную роль играет формирование научной концепции будущего закона. Для того чтобы закон в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества, был эффективен, необходимо заранее разрешить круг проблем, касающихся его внутренней структуры, формы, места и роли в нормативной правовой системе.

На протяжении последнего времени мы наблюдаем постепенное снижение качества российских законов. Нельзя не согласиться с В.Б. Исаковым, который утверждает, что причины ненадлежащего качества законов коренятся в проблемах законотворческого процесса. Они напрямую связаны с проблемами подготовки и принятия законов. Сегодня необходимы синхронное совершенствование всего комплекса действующих предписаний, отмена и уточнение норм.

Проблемы законотворчества можно условно разделить на несколько сфер. Первый блок проблем, влияющих на качество закона, — это проблемы законодательной политики. Зачастую законы принимаются в спешке, большими блоками, которые формируются случайно, без необходимости учета всесторонности законодательного регулирования. Следует уйти от складывающейся тенденции решать все проблемы, часто сиюминутные, с помощью федерального закона.

Другой блок проблем подготовки и принятия законов связан с организацией законодательного процесса. Причинами отсутствия положительного результата законодательного процесса — принятия качественных законов — могут быть технический брак в работе комитетов и комиссий парламента, отсутствие сотрудничества правовых управлений либо политический брак, когда не достигнуто согласие между ведущими политическими силами.

Существуют еще и весьма серьезные проблемы организационного свойства. Речь идет о разнобое в законопроектной деятельности. Законопроекты готовит большое количество ведомств, далеко не всегда в полной мере подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом не согласованные, подчас одновременно вносятся в законодательные органы.

В результате не обеспечиваются ни их доктринальная выдержанность, ни какое-то концептуальное единство. Непозволительно, чтобы государственные законопроектные работы велись несогласованно, не придерживаясь единой линии.

Еще один блок проблем законодательного процесса связан непосредственно с недостатками законодательной техники, проблемами языка, стиля, терминологии, классификации, кодификации и систематизации, причиной которых зачастую является отсутствие грамотных специалистов в области законотворчества.

Принимаемый закон должен отвечать таким требованиям, как: логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, максимальная компактность изложения, при глубине и всесторонности отражения содержания закона, ясность и доступность языка закона, точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых законодателем, сокращения до минимума количества законов по одному и тому же вопросу.

Одним из способов повышения эффективности законодательных норм является участие субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, которое способствует отражению их интересов в федеральном законодательстве, одновременно влияя на его совершенствование и развитие. Именно поэтому необходимо тесное взаимодействие субъектов Федерации и центра при подготовке законопроектов.

На качество и эффективность закона влияет и состояние правовой науки в целом, и учет ее наработок при создании конкретного законопроекта. В процессе разработки любой нормы должны быть обоснованы следующие положения:

1) правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;

2) определение цели правового воздействия;

3) своевременность разработки правовых норм;

4) установление адекватной формы нормативного акта;

5) принципы системного подхода;

6) оптимальность средств и методов правового регулирования;

7) соблюдение правил законодательной техники и другие.

Все эти факторы, не относящиеся непосредственно к содержанию нормативного правового акта, выступают важнейшими предпосылками для принятия эффективной правовой нормы.

Повышению качества подготавливаемых законов способствует их научная экспертиза. Важно обеспечить условия для внимательного и продуманного обоснования каждого законодательного решения.

Наука — генератор идей о развитии законодательства, целесообразных путях его совершенствования, дающий толчок законотворчеству на предзаконодательном этапе. Если научные исследования отстают либо предлагаются недостаточно подтвержденные рекомендации, то снижается уровень всей законодательной деятельности.

Поэтому необходимо привлекать специалистов, которые непосредственно занимаются предметом правового регулирования. Их теоретическое и практическое обсуждение вариантов содержания и структуры будущего закона должно способствовать выработке положительного результата.

При этом целесообразно также выявлять общественное мнение. Формы выявления общественного мнения могут быть различными: обсуждение концепции будущего закона на местах с привлечением ряда учреждений, общественных организаций, обсуждение в печати, по радио, по телевидению, рецензирование в научных учреждениях, отзывы и заключения министерств и ведомств.

Важнейшие законы могут быть вынесены на всенародное обсуждение, которое носит рекомендательный характер. В Советском Союзе институт всенародного обсуждения применялся. Сегодня такой способ незаслуженно забыт. Необходимо сохранение этой формы непосредственной демократии, так как референдум и всенародное обсуждение дают возможность гражданскому обществу влиять на законодательный процесс и корректировать его. В целях выявления общественного мнения оправданно введение консультативных референдумов.

В современных условиях повышению качества законов способствует планирование законотворчества. Эффективное планирование законодательных работ позволяет увидеть основные тенденции развития общественных отношений. Чем полнее и всестороннее законодатель сможет предвидеть будущее, тем эффективнее и долговечнее будет действовать принятый им закон.

Одной из причин возникновения проблем, связанных с организацией законодательного процесса, является неопределенность статуса нормативных правовых актов, определяющих порядок законодательного процесса. Речь идет прежде всего о Регламенте Государственной Думы, Регламенте Совета Федерации, регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Все эти акты не имеют статуса закона, несмотря на важность вопросов, которые ими регламентируются. Уже давно назрела необходимость принятия закона о порядке разработки федеральных конституционных законов и федеральных законов, который охватил бы все этапы и стадии, по крайней мере, федерального законодательного процесса и предупредил бы наиболее часто возникающие ошибки.

В целях повышения эффективности норм закона необходимо устранить отклонения от закона и совершенствовать правоприменительную деятельность путем улучшения стиля управления, повышения правовой культуры граждан, улучшения судебной деятельности. Средствами дополнительного обеспечения эффективности норм закона могут быть четкая локальная регламентация, изменение режима использования материально-финансовых средств и, наконец, изменение, дополнение положений закона, отмена неэффективного закона.

Необходимо совершенствовать качественное содержание законов. Каждый закон должен содержать нормы о порядке реализации, гарантиях его исполнения и об ответственности граждан и должностных лиц за его неисполнение. Кроме того, в каждом законе либо в ином нормативном акте должны быть предусмотрены каналы прямой и обратной связи для своевременной корректировки норм. В противном случае хороший, эффективный и качественный законодательный акт превратится в свою противоположность.

Деятельность по достижению высокого качества законов и их правовых норм должна быть постоянной. Контроль и проверка качества актов должны осуществляться на стадиях не только разработки и принятия, но и реализации.

Шувалов Игорь Иванович - помощник Президента Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Вопрос эффективности правовых норм перестал быть в последние годы одним из наиболее обсуждаемых в правовой науке <*>. Это можно объяснить тем, что на Западе данная проблематика, будучи в теоретическом плане в основном исчерпанной, перешла в плоскость практической социологии, а в России, не будучи исчерпанной - в плоскость политики.

<*> См.: Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1971; Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов: Вопросы теории. Казань, 1975; Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977; Эффективность действия правовых норм. М., 1977; Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев и др. М., 1980.

См. также: Паластина С.Я. Проблемы изучения эффективности советского законодательства о браке и семье // СССР - Франция: социальные аспекты правотворчества. М., 1980. С. 64 - 70; Петрухин И.Л. Оптимальная норма права и ее эффективное применение // Там же. С. 100 - 105; Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 1981. С. 122 - 145 (гл. 7 "Эффективность юридического механизма управления"); Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 245 - 252 ("Проблемы эффективности действия закона").

На рубеже XX - XXI вв. проблема, кажется, вновь привлекает к себе внимание, см.: Эффективность закона: Методология и конкретные исследования / Отв. ред. В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров. М., 1997; Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 147 - 173 (гл. 5 "Прогнозирование эффективности норм права").

По ряду причин и прежде всего вследствие пересмотра некоторых теоретических установок применительно к постперестроечным реалиям России область исследования эффективности права приобретает особое значение для совершенствования правотворческой работы.

Независимо от усилий науки, законодатель обязан и сам предпринимать определенные меры, чтобы исключить собственные ошибки не через продолжительное время после издания акта, а еще во время правотворческого процесса. Он обязан институционализировать наблюдение за действием законов, чтобы вовремя подготовить их корректировку. Для подготовки этой институционализации наука может предложить методологический и фактологический материал, но она не в силах заменить саму институционализацию. Отсюда вывод: правотворческим органам следовало бы прежде всего (даже прежде чем заниматься подготовкой нормативных правовых актов) начать вести наблюдение за действием существующих законов (или же за отсутствием такого действия). Дать информацию об эффективности законов, об их влиянии на волю и сознание людей - значит во многом предопределить успех будущих правовых актов. В большой степени это имеет место или, точнее, должно иметь место в области управленческих решений, нормы которых правительство и ведомства сами издают и сами исполняют или следят за их исполнением. Они сами (например, противопожарные службы, ГАИ и т.д.) накладывают санкции за несоблюдение нормативных актов и исполняют эти санкции без обращения в судебные инстанции.

При анализе вопроса о социальной действенности закона предполагается выяснение прежде всего того, соблюдаются ли его нормы теми ответственными лицами, которым адресован этот закон. При этом очевидно, что причины неэффективности закона часто следует искать в нем самом: закон не может достичь преследуемой цели из-за своей ложной установки. Уже в этой взаимосвязи целесообразно не терять из виду тот факт, что сознательное или несознательное несоблюдение закона лицами, которым он адресован, является лишь одной из многих причин того, что закон не достигает своей цели.

Полнокровные исследования статистической повторяемости нарушений закона имеются лишь в уголовном праве, хотя этот вопрос представляет интерес и для других отраслей права. Впрочем, и в уголовном праве, при оценке так называемой латентной преступности, в значительной мере опираются на предположения. С уверенностью можно лишь констатировать, что при всех деликтах существует более или менее значительная разница между цифрой совершенных преступлений и цифрой наказанных за эти преступления. Размер этой разницы не может быть установлен точно. С определенной уверенностью можно говорить лишь о пропорциях. Так, специалисты знают, что латентные правонарушения по статьям, предусматривающим ответственность за убийства, достаточно низки, а при преступных оскорблениях, нарушениях правил уличного движения эти цифры относительно велики. На этом основано предположение, что уровень латентной правонарушаемости всегда увеличивается там, где шансы раскрытия и интенсивность преследования по отношению к нарушению незначительны, а индивидуальные мотивы нарушения особенно сильны. Кроме того, следует предположить, что деятельность одного правоохранительного аппарата никогда не бывает достаточной, чтобы достичь относительно высокого фактического действия норм права. Применение санкций почти всегда предполагает участие в этом граждан, прежде всего самого пострадавшего.

Уголовное право, в отличие от других правовых дисциплин, присовокупило к себе эмпирическую науку - криминологию, которая осуществляет наблюдение за действенностью принятых норм уголовного права. В уголовном праве, имеющем дело с определенными актами, на которые в зависимости от обстоятельств распространяются точно определенные санкции, легче и нагляднее иллюстрировать эффективность норм и выводить предложения для законодателя. Эмпирическая наука, которая сравнивает в других отраслях права реально происходящее с образцами поведения, зафиксированными в нормативных актах, и констатирует причины отклонений, вынуждена стремиться к продуктивному воздействию на правотворчество, если она не считает себя бесполезной. К сожалению, в существовании такой науки не особенно заинтересованы те, кто старается принятием нормативных актов удовлетворить свои собственные интересы за счет интересов общесоциальных.

В перспективе возможно и необходимо в целях повышения эффективности каждого нормативного акта наряду с криминалистической статистикой вести также статистику гражданских дел, рассматриваемых на основе соответствующих норм. Компьютерная техника позволяет теперь многое из того, что ранее невозможно было представить. Однако задачи теоретиков не упрощаются. Методология и методика всегда останутся в цене. Собственно, и криминология требует того же. Она охватывает лишь самые фиксируемые нарушения законного порядка, и в большинстве случаев только конечные звенья довольно длинных казуальных цепей. Первые звенья этих цепей находятся в других областях социологии и права, например в семейных, трудовых, жилищных и других отношениях. Там действуют свои нормы, и там обычно располагают лишь отдельными социологическими исследованиями, выводы из которых настоятельно требуют систематического обобщения. Без особых сомнений можно предположить, что существует разрыв между порядком, предусмотренным в законе, и реальным социальным порядком.

При исследовании условий и причин фактического бездействия норм закона следует проводить различие между индивидуально-технологическими, социально-психологическими и государственно-организационными факторами. Эта классификация имеет прагматическую ценность, так как позволяет творцу права лучше видеть, какие условия он должен закрепить нормативно, чтобы его воля нашла воплощение в поведении адресатов закона. То, что все три вида факторов в конечном итоге обусловливают друг друга, предполагается.

В каждой общественной системе имеются случаи поведения, противоречащего нормам. Причины этого разные. Это могут быть обстоятельства общесоциального плана (классовые антагонизмы, например); причины, обусловленные уникальной конкретной ситуацией; определенным индивидуальным предрасположением (психологические факторы); либо тем и другим, и третьим одновременно. Индивидуально-уникальные правонарушения общественно-политическими средствами невозможно устранить, можно лишь ослабить их проявления, например посредством страха перед наказанием. Иначе обстоит дело с теми причинами и мотивами, которые обусловлены общим состоянием системы общественных отношений.

Преступность вследствие нужды нельзя ликвидировать посредством страха перед наказанием, однако можно ликвидировать путем устранения самой нужды. Перед обществом и в конечном счете перед законодательными инстанциями ставится задача, с одной стороны, воспрепятствовать образованию социальных ситуаций, в которых возникают противоречащие нормам мотивации, и, с другой стороны, способствовать формированию мотиваций, соответствующих нормам закона посредством воспитания и других гуманистических средств. Только когда индивидуальные ценностные системы и индивидуальное сознание и самоуправление в значительной степени приближаются к системе узаконенных ценностей, когда фактическое поведение совпадает с поведением, фиксируемым законом, нормы этого закона удовлетворяют критерию эффективности. Самоуправление лишь в очень узких границах может быть эффективно заменено внешним управлением. Любой правопорядок держится до той поры, пока его требования соблюдаются добровольно. Если же у значительного числа индивидуумов возникают стимулы к противозаконному поведению (например, стимулы-причины увлечения наркотиками), соблюдение законов становится невозможным достичь также и посредством принудительных мер.

В интересах фактической действенности права общественная система должна давать некий простор для "нормальных" инстинктов, для "естественного эгоизма". Нельзя предъявлять чрезмерно высокие требования к индивидуумам, требуя от них отдачи, никак и ничем ее не компенсируя.

Наряду с индивидуальной мотивацией неправомерного поведения важнейшей причиной недейственности правовых норм являются требования неформальных норм, которые всегда образуются в каждой группе и прямо или опосредованно противостоят нормам закона.

Социальные нормы дифференцируются значительно сильнее, чем правовые, и ими допускаются неравенства большего масштаба. Они индивидуализируют поведенческие ожидания относительно лица и его роли. Холерику мы прощаем его вспышку гнева легче, чем флегматику, ибо реакция как раз вписывается в образ этого человека. Поведенческие ожидания стилизуются и типизируются под ролевые ожидания. В этом смысле "что дозволено Юпитеру, не дозволено быку" и наоборот. Премьер-министр может позволить себе больше и, с другой стороны, меньше, чем простой рабочий. Киноартист может неоднократно разводиться или иметь сожительниц, священник этого не может себе позволить. Артист должен быть похожим на артиста, священник - на священника, профессор - на профессора. Право, как известно, не должно в силу гарантированного Конституцией фундаментального положения о равенстве привязывать свои санкции к таким дифференцирующим людей ролевым ожиданиям. Государство делает это в гораздо более ограниченных масштабах, чем общество. Если кто-либо буянит на ночной улице в состоянии опьянения, то правовая санкция, применяемая к хулигану, одинакова, будь он депутатом или никому не известным бомжом. Фактическая же реакция участвующих в применении этой санкции полицейских, а затем и всего общества будет различна.

В узких, внешне изолированных сообществах одобрение или неодобрение, исходящее от группы, влияет на мотивы поведения сильнее, чем санкции общества или государства. То, что гангстеры живут по своим законам, создают свои субкультуры в тюрьмах, общеизвестно. Субкультуры - это антипорядки или, по крайней мере, побочные порядки вне сферы права.

Недобровольное вступление в субкультуру имеет место тогда, когда общество до этого вытолкнуло и дискриминировало соответствующих членов групп. Это касается всех субкультур непривилегированных членов общества. Если отбывшие наказания не находят более контакта с их прежним социальным окружением, они отправляются в общество других отбывших наказание, ищут плохого общества. Оно-то и развивает систему агрессивных антинорм. Нетерпимость общества к этим антинормам и его дискриминирующие санкции являются, в свою очередь, причиной неэффективности социальных норм.

Если групповые нормы согласуются с правовыми нормами, существование индивидуума в такой группе является гарантией фактической действенности правовых норм. Известна, например, социализирующая и также ресоциализирующая функция нормальных семей. Неформальные групповые нормы, которые оказывают отрицательное воздействие на действенность узаконенных норм, могут возникать также посредством временных и случайных группировок. Нормативный акт становится эффективным тогда, когда становится прогнозируемым коллективное поведение в определенной ситуации. Если у места производства строительных работ на автотрассе установлено ограничение скорости до 60 км в час, то целые колонны машин проезжают мимо со скоростью 100 км в час, и тот, кто хочет придерживаться предписанной нормы, сразу же получит неодобрительные звуковые и световые сигналы со стороны водителей машин, следующих за ним. Таким образом, группа адресатов установленного запрета может стихийно развивать "антинормы", обязательность которых в соответствующей ситуации окажется сильнее, чем официальные предписания. Коллективный деликт, как правило, пересиливает силу государственных запретов, поскольку наказание возможно всегда еще лишь выборочно. В качестве объекта анализа в этом плане подходит поведение толпы болельщиков на Манежной площади во время трансляции матча на первенство мира по футболу.

При слишком большой повторяемости деликта может произойти так, что правотворческий орган идет на уступки посредством декриминализации соответствующих отношений. Не так ли обстоит дело, например, с мужеложством? Не имел ли здесь определенное значение для устранения из УК соответствующей статьи в том числе и отмеченный фактор?

При этом всегда есть возможность эксплуатировать распространенное мнение, что иначе, дескать, можно сделать весь народ преступниками. По тем же практическим соображениям правонарушения из категории преступных переводятся в разряд административных нарушений общественного порядка и преследуются с помощью денежных штрафов, которые по воле правотворческого органа не должны носить характер уголовного наказания. Тем самым снижается и преступность.

Таким образом, на поведение индивидуума (в соответствии с нормой или вопреки норме) оказывает большое влияние поведение других. Норма очень быстро теряет фактическую действенность, если становится известно, что большинство ее не соблюдает. Так, возможно, происходит либерализация сексуальных отношений. Падение нравов в обществе меняет сознание и поведение людей. А поскольку право не может быть выше, чем культурный уровень (известная марксистская формула), законодатель вынужден пойти на декриминализацию определенных поступков. Разумеется, этому есть предел. В противном случае общество разваливается, данная социальная общность перестает существовать. Напротив, позитивное, законопослушное поведение лиц из круга собственных знакомых, из круга общения повышает фактическую действенность норм закона. Гражданин полагает, что другие лучше, чем он, и поэтому стремится быть не хуже других.

Есть и еще одна совершенно не решенная проблема. Она заключается в том, что во всех государственно-правовых сферах идет перемещение власти от одной структуры к другой и фактическая компетенция органов редко согласуется с той, которая определена в ходе правотворчества. Известен фактический перевес исполнительной власти по отношению к парламенту, менеджмента по отношению к акционерам и т.д.

Таким образом, общество, правотворческие органы и правоприменители оказываются перед фактом перемещения фактической власти. В процессе уголовного расследования и дознания, например от прокуратуры к органам МВД; в процессе правотворчества - от парламента к комитетам и комиссиям, от парламента - к партийным фракциям, от комитета - к его аппарату и т.д. Причины роста неформальной власти вопреки воле законодателя усматриваются в следующих явлениях:

1. в бурном росте информации;
2. в господстве иерархически расчлененного аппарата;
3. в личной близости к исполнительной деятельности;
4. в господстве "теневого" права и сращивании официальных структур с преступными группами, с лоббистскими формированиями.

Организационные факторы, которые оказывают влияние на действенность нормативных актов, по традиции отыскиваются в плоскости санкций за противоправное поведение. Однако этот угол зрения слишком узок. Управление соответствующими процессами должно начинаться раньше, необходимо пытаться воспрепятствовать возникновению противозаконных социальных норм и установок. Признанными условиями эффективности норм закона являются следующие: тяжесть санкции за нарушение закона, вероятность наступления ответственности, размер преимуществ законопослушного поведения.

Эмпирически полностью не выяснен вопрос о мотивирующей силе перспективных минусов и плюсов (генеральная превентивность). Бесспорным представляется, что интенсивность контроля за поведением является лучшим средством обеспечения эффективности норм, которые это поведение регулируют. Вместе с тем чрезмерная интенсивность связана с крайне нежелательными побочными последствиями, с тотальным полицейским контролем за гражданами.

Правовое государство ограничено в выборе средств, которые должны гарантировать действенность изданных государством норм. Речь должна идти о санкциях, точно и определенно сформулированных законом. Нельзя не заметить, что в правовом государстве имеет место растущая тенденция к увеличению вариантов санкций.

Формально-юридический результат реализации права и социальный результат - не одно и то же. Во всяком случае, тогда, когда за исходную посылку берут понятие социальной эффективности, имеют в виду конечные цели, преследуемые законодателем. Социально действенной была бы согласно этому норма, если бы она, будучи средством для достижения правотворческой цели, как это и было задумано законодателем, в результате своей реализации принесла бы те социальные последствия, к которым он стремился, и при этом не наступило бы никаких заметных последствий, которые явились бы незапланированными и нежелательными. Под таким углом зрения можно выделить следующие случаи социальной неэффективности законов:

1. Норма не достигает своей цели, если даже она соблюдается, так как занормированное поведение непригодно для достижения желаемого законодателем порядка. Пример: повышение учетной ставки не устраняет, а усиливает инфляционные тенденции, привлекая зарубежные деньги.
2. Регулирующее и превентивное действие санкций противоречит одно другому. Каждая норма, снабженная вознаграждающей и штрафной функцией, имеет регулирующее и превентивное действие. Если желательны обе функции, не возникает никакого отрицательного воздействия на социальную действенность. В большинстве случаев, однако, желательна лишь одна функция и планируется лишь одно действие. Выплатой денежных пособий на содержание ребенка законодатель может преследовать цели социальной компенсации для многодетных семей и повышения рождаемости. Норма не будет иметь нежелательных побочных последствий только при условии, что планируется и то и другое. При наложении наказания стремятся к превентивному действию норм, но стараются избежать дискриминации граждан, десоциализации, откровенной кары.
3. Побочные последствия и последствия отдаленного времени правовых норм оказываются в значительной мере вредными. Пример: равное наследственное право для всех членов крестьянской семьи ведет к раздроблению земельной собственности.
4. Имеются законы, которые с самого начала совершенно не нацелены на то, чтобы стать фактически действенными. Правотворческий орган изданием закона хочет достичь первично других социальных фактов, нежели те, которые могли бы наступить, действуй закон на самом деле. Есть законы символические; эти законы имеют лишь функцию декларирования, но не достижения социальных идеалов.

Особенно часто чисто символический характер без какой-либо связи с действительностью имеют конституционные положения о правах человека. Человеческое достоинство, свобода и равенство в различных правовых и социальных системах определяются, интерпретируются и реализуются совершенно различным образом. Они вполне подходят для того, чтобы ими злоупотребляли, оперировали как чистыми символами и показными вывесками, скрывающими совершенно иную действительность. Иногда это самоутверждение государства, иногда саморисовка, а иногда государство выставляет соответствующие нормы напоказ для маскировки действительных актов. Каждое государство утверждает, что оно является хорошим государством, называет себя демократическим, свободным, справедливым, социальным. И только когда каждому человеку предоставляется возможность отстоять свои права в независимом суде, когда суды могут проверить все нормы и решения государства, можно признать их больше, чем государственной саморекламой. Правда, процессы политического развития могут повернуться так, что законодатель, который никогда не брал соответствующие декларации всерьез, попадается на слове и вынужден претворять их в действительность. Да и конституционные суды делали практические выводы из декларируемых, чисто формальных или лишенных конкретного содержания положений права, о которых их создатели совершенно не думали.

Встречаются в практике и социально недейственные законы, не достигающие своих целей по той причине, что сам законодатель в большинстве таких случаев, руководствуясь политическими мотивами, создает лишь иллюзию желания достигнуть законной цели или преследует эту цель вопреки своей воле.

Существуют еще и компромиссные законы, они возникают в зависимости от обстоятельств как результат незавершенной борьбы политических сил. Сторонникам закона удалось добиться его принятия, противникам - предотвратить оснащение закона действенными санкциями. Такие процессы можно часто наблюдать в сфере экономического законодательства.

Нередко политический компромисс, лежащий в основе правотворческого решения, выражается в том, что применяются ничего не говорящие отсылочные "формулы", с помощью которых законодатель перекладывает решение проблемы на судью или администрацию. И если последние систематически перегружаются подобными неопределенными общими положениями, не предписывающими сколько-нибудь четкого решения по конкретному делу, а просто оставляющими проблему открытой, то тем самым исполнители, правосудие получают правовую основу для произвольных решений и псевдообоснований. В лучшем случае закон окажется неэффективным.

Таковы, например, дискреционные нормы в интересах "защиты правопорядка". Формула "защита правопорядка" оставляет нерешенным вопрос о том, в каких исключительных случаях может предприниматься соответствующее действие. Полицейский или судья, если им адресована такого рода оценочная норма, сами решают вопрос о целесообразности ее применения. И каждый из них имеет возможность вложить сюда собственные представления о целях нормы и ее применения.

Напрашивается вывод: правотворческий орган мало заботит эффективность издаваемых им законов, действия лиц, которым он адресует нормы. При анализе правотворческой практики создается впечатление, что посредством законодательного акта он часто лишь освобождает себя от политического бремени. Грубо говоря, нормотворческий орган не столько стремится к разрешению дела, сколько хочет "спихнуть" его, проявляя полное безразличие к тому, в какой степени принятый законодательный акт окажется эффективным. Имеет смысл проводить различие между побочными последствиями принимаемого акта и последствиями отдаленного времени. Законодатель при полном анализе фактов, на основе краткосрочного прогноза может в большинстве случаев немедленно установить побочные последствия и внести поправку в закон или исправить данное положение посредством принятия других законов. Что касается последствий отдаленного времени, то здесь возникают существенно более сложные проблемы. Последствия отдаленного времени (которые, впрочем, ввиду терминологической путаницы отождествляются с побочными последствиями), если они нежелательны, могут быть устранены со временем посредством внесения изменений в правовое регулирование, то есть целенаправленно с помощью правотворческих средств. Они сами являются следствием желаемого порядка, который по истечении продолжительного времени благодаря своему собственному развитию ставит новые проблемы. Прогресс медицины ведет к перенаселению, индустриализация - к хищнической эксплуатации природных ресурсов, развитие просвещения и высшего образования может при известных обстоятельствах иметь своим последствием избыток кадров с высшим образованием. Вряд ли можно всерьез считать, что от всего этого откажутся лишь для того, чтобы избежать последствий отдаленного времени. Более того, речь идет о том, чтобы заблаговременно обнаружить последствия отдаленного времени, чтобы они не застали нас врасплох, то есть своевременно запланировать изменения системы при некоторых обстоятельствах одновременно с мероприятием, которое "растворило" бы последствия отдаленного будущего. Характерным примером является изолированное применение медицины для народов слаборазвитых государств. Если бы одновременно с применением медицинских средств этим странам было бы оказано содействие в аграрном и индустриальном развитии, тогда эти проблемы никогда бы не стали настолько сложными и труднопреодолимыми. Выступления антиглобалистов в этом ракурсе становятся более понятными.

В связи с вопросами эффективности правовых норм актуальны проблемы качества законов и корректировки нормативных актов.

Если проанализировать работу Федерального Собрания России за последние годы, станет ясно: новых законов принимается меньше в сравнении с числом изменений и дополнений, вносимых в действующие законы <*>. Напрашивается вывод, что законодатель пристально наблюдает за действием законов, тщательно регистрирует результаты наблюдения и вовремя вносит изменения в принятые ранее законы. Но этот вывод будет ошибочным. В действительности изменения законов происходят в подавляющем большинстве случаев так же неконтролируемо и спонтанно, как и принятие самих первоначальных законов. Внесение изменений в законы происходит на основе тех же проблемных импульсов, которые ранее вызвали к действию подлежащий изменению закон. Недостает обобщения практики, не учитывается критика со стороны лиц, на которых закон распространяет свое действие. Более внимательное и систематическое наблюдение за действием законов, связанное с предоставлением обратной информации от правоприменительных органов в учреждение, занимающееся подготовкой законодательства, не только повысило бы качество и эффективность законов, но одновременно и способствовало бы решению целого ряда сложных проблем, обременяющих сегодня законодателя <**>. Обилие изменений, вносимых в законы, быстрая замена принятых норм затрудняют информирование тех, кому законы адресованы. От этого страдает и научная работа. Никогда нельзя быть уверенным, учтены ли в том или ином случае последние нормативные акты. Разумеется, громадную помощь в этом отношении оказывают КонсультантПлюс и другие известные информационные правовые системы. Проблема же состоит в том, что сам законодатель не вносит изменений в действующие акты, "сопредельные" с тем, в который только что внесли изменения.

<*> Такая закономерность еще в большей степени присуща тем обществам и государствам, которые давно пережили время реформаторства, в которых правовая система сложилась основательно и стабильность правовых отношений ценится высоко.
<**> В свое время во ВНИИСЗ велась картотека всех предложений по совершенствованию законодательства и юридической технике. Сегодня этот опыт следовало бы продолжить, благо компьютерная техника позволяет такую работу проводить более плодотворно.

Основные качества законодательства находятся в тесной связи с продолжительностью действия законов, с их надежностью. Нормативный акт, который действует лишь один день и затем подвергается изменению, не может выполнять возложенные на него функции, даже если он издан легитимной правотворческой властью. Из области правового регулирования должно быть исключено все сиюминутное. "Текущим образом" приспосабливающийся законодатель не выполнит свою задачу. Если социальные акты определяют правотворчество напрямую, без необходимого рассмотрения результатов анализа и учета критики, то само правотворчество становится излишним.

Требование пристального наблюдения за действиями законов, централизованной регистрации и использования результатов этого наблюдения привело бы в случае его осуществления не к более частым изменениям законов, а, напротив, к более стабильным законам. Кто, не задумываясь, принимает решения и действует, вынужден чаще менять свои решения и действия, чем тот, кто все обдумывает заранее и основательно. И в плане нормативной информации, и в плане юридической техники это только бы упростило, а не усложнило само правотворчество.

В этой связи мониторинг действующего законодательства становится не просто очередным модным новшеством <*>, а велением времени, мерой, позволяющей установить устойчивую связь между законодательной деятельностью и ее конечными результатами. Это позволит совершенствовать и развивать российское законодательство, сформировать адекватную концепцию законодательного обеспечения политики государства <*>.

<*> См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение (Материалы Всероссийской научно-практической конференции 23 июня 2003 года). М., 2003.
<**> См.: Там же. С. 22 - 23 (из выступления С.М. Миронова).

Правопорядок рассматривается как определенное единство, как целостная система, в которой различные части взаимно уравновешиваются, а эффекты, вызванные в определенном месте как желаемые, в других местах могут вести к нежелательным побочным последствиям. Этим объясняется явление взаимозависимости частных случаев регулирования правопорядка. С учетом этого нельзя упускать из виду не только место и время внесения корректив, но и то, затрагивают ли они цели закона или же являются только средствами достижения целей.

Имеются стабильные законы и законы, в которые вносятся изменения. Какие из них более предпочтительны? Ответ на этот вопрос в самом общем виде только один: определенность в правовых отношениях на длительную перспективу создает уверенность в завтрашнем дне и дает стимул для активной правомерной деятельности. Однако следует отдать предпочтение тому закону, который сориентирован на оперативную модификацию в связи с изменением обстоятельств (проблемных стимулов), вызванных его принятием. Изменения в закон, кстати, могут вноситься в целях обеспечения системы общественных отношений в целом.

Закон суров, но это закон. Исправлять несправедливость, заложенную в самих нормах закона, вытекающую из его применения, совершенно невозможно. Невозможно, например, не наказывать главу семьи, совершившего разбойное нападение, на том основании, что из-за санкции по отношению к нему пострадает его семья.

Связи и взаимозависимости нормативных актов, реакции одного закона на другой, хотя и не выражаются в систематике законов, тем не менее имеются в наличии. Часто правотворческий орган стоит перед выбором, следует ли нежелательное побочное последствие, которое производит определенный закон, устранить в самом этом законе или внести поправки в другой закон. Существующие взаимозависимости нуждаются в систематическом исследовании. Для правотворчества такие исследования были бы прежде всего ценны под углом зрения его рационализации, так как могло бы оказаться, что корректирующие законы становятся ненужными, если нормативная причина, которая делает необходимой последующую корректировку, будет устранена уже в первоначальном законе.

Всякая деятельность бессмысленна, если она не приносит желаемого эффекта. Поэтому всегда актуален контроль за эффективностью правовых актов и, соответственно, за эффективностью правотворческой деятельности (они могут не совпадать). Юридическая и социальная эффективность не могут быть отождествлены, но и не могут быть изолированы друг от друга настолько, чтобы их критерии не пересекались. Теория правотворчества будет бесплодной, если не определить критерии ее эффективности.

Эффективность закона является результирующей характеристикой его действия, свидетельствующей о способности закона решать соответствующие социально-правовые проблемы. Под эффективностью закона понимается соотношение между целями содержащихся в законе правовых норм и результатом их действия, т.е. степень достижения целей закона при его реализации.

Проблематика эффективности действия законодательства привлекла внимание отечественной юридической науки и практики еще в начале 70-х годов. Исследования в этой области социологии права проводились как на теоретическом, так и на эмпирическом уровнях анализа. Активная научная разработка проблем эффективности действия законодательства в годы "застоя" в значительной мере была обусловлена пониманием того, что законодательство ни обеспечивает нормального функционирования общественных отношений, что в обществе усиливаются процессе стагнации общественной жизни и деформации социальных структур и связей, которые впоследствии были охарактеризованы как застойные явления. Все это было естественным следствием ослабления жестких тоталитарных рычагов управления обществом при сохранении (хотя и без былой эффективности) прежнего административно-командного режима.

То обстоятельство, что социальная система все более выходила из-под упорядочивавшего и удерживавшего ее когда-то от распада административно-командного управления и контроля, особенно рельефно проявлялось в сфере экономики с ее все разраставшимися теневыми структурами, усиливавшейся коррупцией, стремлением предприятий к занижению плановых заданий, сокрытию ресурсов и т.п. Исследователи, занимавшиеся конкретно социологическим изучением эффективности норм хозяйственного законодательства, нередко приходили к выводу о необходимости ослабления административно-командного прессинга, привнесения в хозяйственную жизнь элементов собственно правового начала.

Понимание целесообразности такой перестановки акцентов в управленческой политике было характерно для большинства исследователей, занимавшихся изучением, эффективности законодательства. Однако подобные установки на расширение экономических методов управления отнюдь не означали общего признания необходимости перехода от силового, командного управления, при котором законодательство использовалось в качестве одного из рычагов властного воздействия, к правовому регулированию, направленному на расширение и укрепление правовой свободы в общественных отношениях. Предпосылки для такой ориентации эмпирических исследований отсутствовали и в теории эффективности законодательства.

Советская теория эффективности законодательства находилась в целом в русле инструменталистского подхода к праву как к средству руководства обществом, инструменту достижения экономических, политических, идеологических и иных целей социалистического строительства, рамках этой теории (которая наиболее полно изложена коллективной монографии "Эффективность правовых норм", М., 1980) эффективность норм законодательства разделялась как "соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты". Само по себе такое определение еще не несет специфической правой нагрузки, поскольку ничего не добавляет к общепринятому пониманию эффективности как соотношению между целью и результатом того или иного действия. Правое содержание данного понятия зависит от того, что понимается под правом и под целями правовых норм. И в этом смысле весьма показательно положение цитируемой монографии о том, что "цели, которым служит право, не являются правовыми... Юридические цели всегда лишь одно самых низших звеньев в той цепи непосредственных целей, которым служат данные нормы и институты". Эти посредственные цели, которые авторы называли материальными (в отличие от юридических), могли иметь экономический, политический, идеологический и иной характер.

Такой подход, вполне естественный для своего времени, был разработан применительно к советскому законодательству и целям социалистического строительства. В постсоветском обществе формируется совершенно иной тип права и нормативно-правовой регуляции.

Важнейшим показателем социальной полезности и необходимости закона является его эффективность. Эф­фективность закона, согласно определению, приводи­мому В.В. Лапаевой, это соотношение между целями содержащихся в законе правовых норм и результатом их реализации в социальной практике 1 . Иначе говоря, эффективность закона показывает, в какой степени его практическое применение приводит к реализации по­ставленных законодателем целей.

Эффективность закона определяется взаимодействи­ем трех следующих факторов. Во-первых, она зависит от содержания самого закона, от его соответствия ре­альной социально-политической и правовой ситуации в обществе. Надуманный по содержанию закон, не отра­жающий объективных обстоятельств, реальных соци­альных потребностей, обречен оставаться мертворож­денным, поскольку не сможет оказать никакого влия­ния на правовые отношения.

Вторым важным фактором эффективности закона выступает общий уровень правовой культуры граждан и их правосознания. Любая правовая норма более эф­фективна в том обществе, где подавляющее большин­ство населения привыкло уважать закон и руководство­ваться им в своей практической жизни, знает и пра­вильно понимает свои собственные права в их соотно­шении с обязанностями. С этой точки зрения серьезной помехой для эффективного действия законов является феномен правового нигилизма - неверия населения в действенность и справедливость права как такового. В кризисные периоды жизни любого общества, когда

1 Лапаева В.В. Социология права. С. 209.

законодательная практика не поспевает за стремитель­ными социальными переменами, действенность права неизбежно понижается, а уровень правового нигилиз­ма, соответственно, возрастает.

Такова современная ситуация в российском обще­стве, где традиционное сознание и правовая культура не являются «правовыми» в строгом смысле слова, норма­тивные отношения воспринимаются довольно вариатив­но, а правовое поведение населения зачастую нельзя назвать «законопослушным». Это обусловлено рядом причин: низкой правовой компетентностью граждан, их общей неинформированностью о своих правах и обязан­ностях; неукомплектованностью юридического корпуса, недостаточно высоким профессионализмом работающих юристов; противоречиями законодательного процесса в переходный период общественного развития; админист­ративным правовым нигилизмом, проявляющимся в «войне законов», правовом лоббировании, игнорирова­нии «неудобных» конституционных норм; слабостью пра­воохранительной и судебной системы.

Две социальные характеристики нашего общества являются наиболее негативными в плане формирова­ния демократической правовой культуры, высокого пра­восознания и нормативного правового поведения граж­дан. Это, в первую очередь, глубокая политическая и экономическая нестабильность, которая делает всякие формальные установления «временными» по своей сути и позволяет большинству социальных субъектов вос­принимать их в довольно необязательном режиме. И, во вторую очередь, как неразрывное следствие нестабиль­ности, - социальная напряженность, которая представ­ляет эмоционально возбужденный фон развивающейся противоправности в поведении не только массовых, но и административных, и даже правоприменительных групп.

Во многом на эффективности права сказывается тра­диционно присущий данному обществу тип правовой культуры. Так, например, для России в этом плане всегда было характерно признание приоритета совес­ти, нравственности перед позитивным правом, о чем говорят приведенные нами выше данные социологичес­ких опросов. Отсюда вытекает некоторая принципи­альная недооценка права, закона как средства реше­ния возникающих проблем.

В-третьих, социальная эффективность права в очень значительной степени определяется качеством деятель­ности правоохранительных и правоприменительных ор- ганов. От компетентности работников этих органов, их неподкупности и честности, добросовестности и внима­тельного отношения к людям зависит, в частности, об­ратное отношение граждан к этим органам, уважение к ним, желание сотрудничать и помогать, или, наобо­рот, восприятие правоохранительных органов как по­тенциального врага и нарушителя их собственных лич­ных прав. Недостатки и злоупотребления в работе пра­воохранительных органов способствуют росту негатив­ного отношения к ним, недоверия и враждебности, и, следовательно, стремлению искать помощи в случае необходимости где-то в другом месте, не опираться на право.

Эффективность действующих в обществе правовых норм можно оценить по существующим критериям. В качестве такого критерия, по мнению И.С. Самощен-ко, В.И. Никитинского, А.Б. Венгерова, следует исполь­зовать показатель частоты применения законов, эффек­тивность которых оценивается. Т. Гейгер и Э. Гирш предлагают оценивать эффективность правовой нор­мы через пропорциональное отношение количества фактов правомерного поведения к числу случаев про­тивоправного. Согласно такому подходу получается, что эффективность нормы определяется исключительно ее влиянием на правовое поведение граждан.

Иногда в качестве критерия эффективности той или иной правовой нормы выступает степень действеннос­ти ее практической реализации в деятельности право­применительных органов.

Социология права может оказать большую помощь в решении проблемы эффективности существующих правовых норм. Об этом говорит уже тот факт, что исследование реальной эффективности закона не мо­жет не опираться на сбор информации и ее тщатель­ный научный анализ. Социологические исследования создают необходимую эмпирическую базу, на основе которой можно делать какие-то серьезные теоретичес­кие выводы о степени эффективности той или иной нор­мы или о причинах ее неэффективности.

По мнению французского социолога права Ж- Кар-бонье, неэффективность правовой нормы с точки зре­ния социологии представляет гораздо больший интерес, чем ее эффективность. Дело в том, что неэффектив­ность применения закона указывает на наличие скры­тых причин и факторов социального порядка, которые в первую очередь интересуют социологию. Социология рассматривает проблему эффективности правовых норм в аспекте их социальной реализации, то есть превра­щения в реальные общественные отношения. Поэтому эффективность какой-то одной конкретной нормы не может изучаться социологами изолированно, вне кон­текста проблемы эффективности в данном историчес­ком обществе права в целом. К- Кульчар пишет по этому поводу: «Эффективность права - это эффектив­ность не какой-то отдельной нормы, а всей правовой системы» 1 . Если в обществе в силу причин социетального характера малоэффективна вся правовая систе­ма, то, соответственно, малоэффективно и действие конкретных норм.

1 Кульчар К- Основы социологии права. С. 243.

Эффективность права в этом широком социеталь-ном смысле тесно связана со степенью сбалансирован­ности групповых и индивидуальных интересов и может рассматриваться, как считает В.В. Лапаева, как спо­собность существующей правовой системы эффектив­но разрешать назревающие конфликты и тем самым снижать общий уровень конфликтности социальных от­ношений. «Эмпирически верифицируемым индикатором эффективности норм законодательства, - пишет В.В. Ла­паева, - мог бы служить такой правовой по своей сути показатель, как мера конфликтности урегулированных данной нормой общественных отношений. Ведь право - это прежде всего важнейшее средство объективно­го, общесправедливого для конфликтующих сторон разрешения социальных конфликтов, способ обеспече­ния устойчивости общественной системы, ее интегра­ции в качестве единого целого» 1 .

Оценка эффективности закона по критерию показа­телей конфликтности была бы социологически наибо­лее адекватной, поскольку напрямую выводила бы на состояние социальных отношений и позволяла бы рас­сматривать действие той или иной нормы непосредствен­но в социальном контексте.

1 Лапаева В.В. Социология права. С. 214.

Вопросы и задания

1. Что такое общественность? Общественное мнение? В каком смысле общественное мнение можно назвать социальным институтом?

2. Как вы считаете, во всех ли обществах существует феномен общественного мнения? Аргументируйте свой ответ.

3. Назовите и охарактеризуйте основные социальные функции общественного мнения.

3. Что такое социология законодательства? В чем заключаются ее задачи как социологической дисциплины?

4. Как в социологии законодательства используются исследовательские технологии моделирования и опроса?

5. Какой смысл вы вкладываете в понятие эффективности законодательства?

6. Какие существуют подходы к определению показателя эффективности закона? Какой из них представляется вам предпочтительным? Почему?

7. Назовите и охарактеризуйте основные факторы, определяющие эффективность правовых норм.

ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНФЛИКТОЛОГИЯ

Социальный конфликт - это разновидность взаимодействия между индивидами, группами индивидов или социальными ин­ститутами. Специфика этого вида взаимодействия предполага­ет столкновение субъектов, обусловленное их стремлением к ре­ализации своих целей и интересов. Конфликты имеют место во всех областях общественной жизни, в том числе и в области права. В таких случаях мы имеем дело с правовым, или юриди­ческим, конфликтом. Юридический конфликт, будучи разновид­ностью социального конфликта, обладает рядом специфических характеристик и особенностей, которые исследует юридическая конфликтология - отрасль социологии права.

Юридический конфликт

Правовая конфликтология представляет собой об­ласть конфликтологии, предметом изучения которой является юридический конфликт, а также правовые нормы и акты, определяющие правовой статус индиви­дов, социальных общностей и групп, институтов и орга­низаций в контексте конфликтной ситуации.

Вообще социальный конфликт много и в разнооб­разных ракурсах исследовался социологами. Согласно одному из наиболее влиятельных направлений в общей социологии - теории конфликтов - столкновения груп­повых и индивидуальных интересов, социальные конф­ликты составляют основу общественной жизни, разви­тия социальных отношений. Российский конфликтолог А.В. Дмитриев определяет социальный конфликт как «вид противостояния, при котором стороны стремятся захватить территорию либо ресурсы, угрожают оппо­зиционным индивидам или группам, их собственности или культуре таким образом, что борьба принимает форму атаки или обороны» 1 .

Существуют конфликты, носящие юридический ха­рактер, и конфликты в целом неюридические по харак­теру, но содержащие правовой компонент. В социоло­гии права юридическим называют конфликт между социальными субъектами, возникающий вследствие различия их правовых интересов и складывающийся вокруг их правового статуса. Правовой статус субъек­тов, таким образом, выступает предметом юридичес­кого конфликта.

Однако не все юридические конфликты изначально являются таковыми. Правовой компонент может воз­никнуть в процессе неюридического конфликта, в ходе решения которого стороны могут совершать действия, влекущие за собой юридические последствия. Споря­щие стороны, к примеру, могут не найти решения са­мостоятельно и вынуждены обратиться в судебные ин­станции. Так происходит трансформация неюридичес­кого конфликта в правовой. Например, в ходе семей­ной ссоры супруги могут принять решение о разводе и обратиться в суд.

1 Дмитриев А.В. Конфликтология. М., 2000, С. 54.

По мнению В.Н. Кудрявцева, юридический конфликт можно определить как противоборство субъектов права в связи с применением, нарушением или толкованием правовых норм. Он пишет, что юридическим является «любой конфликт, в котором спор так или иначе связан с правовыми отношениями сторон (их юридически зна­чимыми действиями или состояниями), и, следователь­но, субъекты либо мотивация их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а конф­ликт влечет юридические последствия» 1 .

Приобретая правовой характер, неюридический кон­фликт вплетается в юридические отношения. Превра­щение обычного социального конфликта в юридичес­кий происходит в том случае, когда по ходу конфликт­ных действий сторон ими так или иначе нарушаются существующие правовые нормы. Таким образом, юри­дический конфликт представляет собой вторичное по происхождению образование, в основе которого лежат обычные социальные, политические, национальные, эко­номические, идейные, семейные и иные конфликты. Базовое содержание конфликта просто приобретает в "случае его перерастания в правовой юридическую фор­му. Но так бывает далеко не всегда. Разрешение конф­ликтов на правовой почве, путем превращения их в юридические конфликты характерно для правовых го­сударств и в целом для государств с достаточно разви­той системой права, где подавляющее большинство отношений имеют правовое оформление. Правовой путь разрешения конфликта - наиболее цивилизованный. В то же время существуют и неправовые, прежде все­го силовые, формы и способы разрешения конфликта.

1 Юридическая конфликтология. М., 1995. С. 15.

Использование правовой системы для разрешения конфликта предполагает его целенаправленный перевод в юридическую плоскость, иначе говоря, его юри-дизацию. Юридизация конфликта является позитивным моментом его развития, поскольку в рамках ее проис­ходит переход «от неправовой (и непосредственно не решаемой правовыми средствами) ситуации конфлик­та к правовой ситуации, от неопределенного, хаотично­го, неформализованного и по существу силового (явно или скрыто) конфликта к юридически определенному, формализованному, упорядоченному и, следовательно, разрешаемому спору участников конфликта о праве» 1 .

Однако бывают и обратные случаи, когда внешне первым начинается юридический конфликт, а на его почве возникают экономические, политические, нацио­нальные и другие конфликты. Причиной подобных си­туаций становится наличие скрытых и явных противо­речий в самой правовой системе, что делает возмож­ным использование их в эгоистических целях социальных субъектов, борющихся за реализацию своих интересов. Как отмечает СВ. Соколов, ситуация вокруг прези­дентского указа Б.Н. Ельцина об упразднении Верхов­ного Совета РФ представляла собой именно такой ва­риант развития конфликта: вначале возник правовой акт - президентский указ, который вступил в юриди­ческое противоречие с существовавшей Конституцией и встретил закоь юе сопротивление депутатов. Затем юридический конфликт получил дальнейшее развитие в виде силового противостояния и закончился расстре­лом здания российского парламента 2 .

1 Юридический конфчикт: процедуры разрешения. М., 1995. С. 50.

2 Соколов СВ. Социальная конфликтология: Учебное пособие для вузов. М., 2001. С. 162-163.

Переход социального конфликта в юридический про­исходит зачастую и в силу незнания индивидами зако­нов, низкого уровня правовой культуры и сопутствующе­го ему правового нигилизма. Здесь механизм перехода одной формы конфликта в другую очень прост: субъек­ты конфликта по ходу его нарушают правовые нормы по неведению, а зо 1ем конфликт переходит на юриди­ческую почву.

Наконец, взаимное отчуждение индивидов и госу­дарства также служит фактором возникновения пра­вовых конфликтов. Это проявляется в том, что прини­маемые законы часто не учитывают реального эконо­мического и социального положения масс населения, что приводит к невозможности для многих людей сле­довать существующим правовым нормам. Мы уже рас­сматривали выше сложившуюся в современном рос­сийском обществе ситуацию с налоговым законодатель­ством, в результате которой огромное количество пред­принимателей, в том числе и совсем не склонных к противоправному поведению, систематически практи­кует уклонение от уплаты налогов. Аналогичным обра­зом высокий уровень коммунальных платежей, низкие и несвоевременно выплачиваемые зарплаты создают ситуацию, когда значительная часть населения оказы­вается не в состоянии платить за электроэнергию и жилье, попадая на грань юридического конфликта с соответствующими органами.

Таким образом, причины возникновения юридичес­ких конфликтов, как и всяких конфликтов вообще, в ко­нечном счете кроются в существовании объективных про­тиворечий, которые могут на определенных стадиях сво­его развития быть латентными (скрытыми), но затем про­являются открыто в виде конфликтов. Как справедливо отмечает В.В. Лапаева, конфликт представляет собой субъектную форму выражения и проявления объективных противоречий 1 . Этим определяется структура кон фликта как субъект-субъектного отношения.

1 Лапаева В.В. Социология права. С. 250.

В структуре любого конфликта можно выделить три основных компонента: участники конфликта, конфликт­ная ситуация, объект и предмет конфликта. Таким об­разом, можно представить формулу юридического, да и любого другого конфликта так: «конфликт = конф­ликтная ситуация + субъекты конфликта + инцидент». Участниками конфликта выступают физические или юридические лица, которые могут выступить субъек­тами правовых отношений в качестве свидетелей, по­терпевших, обвиняемых, истцов или ответчиков. Выде­ляют три группы лиц, принимающих участие в конф­ликте. Это непосредственные участники; косвенные участники; третьи лица. Непосредственные участни­ки - основные субъекты конфликта, косвенные участ­ники - подстрекатели, пособники, организаторы конф­ликта. Третьи лица предпринимают усилия для разре­шения конфликта. К этой категории относятся посред­ники, в юридическом конфликте - судьи, присяжные заседатели, арбитраж.

Конфликтная ситуация выступает как латентная стадия конфликта, его предпосылка и зарождение. Раз­решение конфликтной ситуации возможно с помощью права путем юридического спора. Конечно, конфликт­ная ситуация может решаться и без учета правовых норм, но в таком случае она может привести к пре­ступному действию. В суде конфликт разрешается пу­тем спора между сторонами, каждая из которых при­водит аргументы в свою пользу. Суд выносит решение, которое может быть опротестовано проигравшей про­цесс стороной в суде более высшей инстанции.

Инцидент возникает в том случае, если одна из сто­рон предпринимает активные действия против другой стороны. В юридическом конфликте в качестве инци­дента выступают факт подачи иска, выдача ордера на арест. Для инцидента необходим повод, которым в правовом конфликте может выступить возникновение юри­дически значимой ситуации. Часто инцидент организу­ется искусственно, с целью совершения определенных действий. Например, в демонстрацию внедряется про­вокатор и организует потасовку. В этом случае у вла­стей появляется повод для разгона демонстрации в ответ на противоправные действия демонстрантов.

В своем развитии любой юридический конфликт про­ходит несколько стадий. Первую стадию составляет по­явление у сторон мотивов юридического характера. Далее следует возникновение правовых отношений меж­ду сторонами. Эти правовые отношения обретают раз-К витие по ходу рассмотрения дела юридической инстан­цией. Наконец, издание заключительного правового акта является завершающей стадией конфликта.

Мы привели наиболее простую схему юридического конфликта, на практике же последовательность стадий может быть иной, некоторые из них могут вообще отсутствовать. Всякий юридический конфликт либо завершается гибелью одной из сторон, либо приостанавливается, либо получает то или иное конкретное разрешение. Имеются два конкретных способа разрешения «конфликта - разрешение конфликта самими участниками и разрешение при помощи вмешательства третьей стороны. Юридический консенсус применяется в конституционном, международном, гражданском, административном праве: в этом случае вырабатывает­ся решение, устраивающее сразу обе конфликтующие стороны. В США юридический консенсус применяется даже в уголовном праве, когда обвиняемый взамен на признание своей вины получает смягчение меры наказания. Наиболее эффективен консенсус в политике. В случае конфликтов между ветвями власти создают­ся специальные согласительные комиссии, куда входят представители конфликтующих сторон и независимые эксперты. Органом решения споров между ветвями власти также выступает конституционный суд. Консти­туционный суд определяет соответствие или несоответ­ствие спорного правового акта конституции страны и выносит решения по важнейшим политическим вопро­сам, касающимся конституции, например, по процеду­ре импичмента президенту.

Типы юридических конфликтов

Юридические конфликты, как и другие социальные конфликты, подразделяются на несколько типов. Они различаются в силу различия отраслей права, различ­ного характера соответствующих правовых норм. Ис­точниками отдельного типа конфликтов становятся не­поладки в системе правоохранительных органов, а так­же внутренняя противоречивость самого права.

Конфликты различаются по отраслям права, пото­му что они связаны с различными областями законода­тельства: административным, гражданским, трудовым, семейным, финансовым, уголовным, уголовно-процес­суальным правом. Бывают смешанные конфликты, ко­торые одновременно относятся сразу к нескольким.сфе­рам права: например, конфликты, относящиеся к сфе­ре административного и трудового права, трудового и конституционного права и т.д. Наиболее известными и опасными для общества, безусловно, являются конф­ликты, относящиеся к сфере уголовного, уголовно-про­цессуального и исправительно-трудового права, хотя их количество и меньше числа конфликтов, относящих­ся к гражданскому, административному и семейному праву. Особое место занимают конфликты межнацио­нальные, связанные с нормами международного права.

В зависимости от характера соответствующих пра­вовых норм конфликты разделяются на запрещающие, обязывающие и уполномочивающие. Нарушение за­прещающей нормы приводит к конфликту государства в лице специальных органов с допустившим наруше­ние физическим или юридическим лицом. Примером может служить конфликт, возникающий между егеря­ми и браконьерами в результате нарушения последни­ми определенных запретов. При нарушении обязываю­щих норм возможен конфликт между государством (представителем власти) и обязанным лицом, причем как обязанное лицо должно выполнять норму, так и представитель власти должен требовать от этого лица ее выполнения, в противном случае он сам вступит в конфликт с государством. Нарушение уполномочиваю­щей нормы приводит к конфликту между уполномоченным субъектом и частным лицом, интересы которого могут быть нарушены действиями этого уполномочен­ного субъекта. Например, такие конфликты возникают из-за злоупотребления должностными лицами своими служебными обязанностями.

Конфликты, возникающие в ходе деятельности системы правоприменительных и правоохранительных ор­ганов, связаны с работой прокуратуры, суда, милиции, органов безопасности. Как известно, работа правоохранительных органов не застрахована от ошибок, некомпетентности, превышения служебных полномочий. Могут возникнуть конфликты и между отдельными правоохранительными и правоприменительными органами, например, между адвокатурой и органами следствия. Из-за противоречивости норм права возникают нор­мативно-правовые конфликты. Здесь можно выделить. противоречия между двумя или несколькими нормативными актами (например, между законами субъек­тов федерации и Конституцией РФ), между нормами права и правоприменительной практикой, противоречия между нескэлькими правоприменительными актами, различия в понимании правовых норм. Законы многих субъектов федерации, в особенности автоном­ных республик имеют противоречащий конституции характер. Различия в понимании правовых норм так­же служат поводом конфликтов местной и федераль­ной власти. Известно, что некоторые правовые акты можно толковать неоднозначно, что вызывает противо­речия в деятельности ветвей власти.

Эффективность закона

Эффективность закона
в правоприменительной
практике

Помощник депутата Мажилиса Парламента Республики Казахстан, соискатель Евразийского национального университета имени Л.Н.Гумилева Д.К. Досымбеков , ставит вопрос о повышение эффективности правоприменительной практики, поскольку в теории эта проблема не нашла удовлетворительного решения - считает автор.

Проблема эффективности в работе компетентных органов всегда имела большое научно-практическое значение. И сейчас в условиях социально-экономических преобразований Казахстана эта проблема не утратила своей актуальности. Более того, она приобрела значение одной из важнейших в современных условиях, когда происходит непрерывный процесс пересмотра и обновления законодательства, установление новых и совершенствование старых способов регулирования, поскольку жизнь выдвинула совершенно новые задачи в области государственно-правового устройства. Правоприменительные органы также оказывают воздействие на общественные отношения, и от качества их деятельности во многом зависят уровень и темпы социально-экономического развития общества и успешность проводимых реформ. Бесспорно, повышение эффективности правоприменительной практики - важная государственная задача. Однако, на наш взгляд, она будет носить беспредметный характер, так как в теории эта проблема не нашла удовлетворительного решения.

В юридической литературе правоприменение традиционно понимается как форма реализации юридических норм, которая осуществляется при помощи компетентных органов, наделенных властными полномочиями, и специально направлена на обеспечение полного, точного и своевременного осуществления субъективных юридических прав и исполнения юридических обязанностей. Правоприменение обеспечивает, создает предпосылки к реализации субъективных прав и обязанностей, но само по себе не реализует их. При этом под реализацией правовых норм понимается фактическое претворение их предписаний в правомерном поведении адресатов норм права.

В современный период научное управление обществом в масштабе всего государства является одним из решающих факторов социального прогресса. В связи с новыми требованиями к эффективности управления обществом, обусловленными новыми направлениями деятельности государства, необходимо полнее и эффективнее использовать возможности правоприменения, развивать и совершенствовать его с тем, чтобы оно отвечало сегодняшним потребностям общества и государства.

Известный трюизм о том, что практика является критерием истины, непригоден в оценке закона. Содержащиеся в нем положения представляют собой особого рода суждения. Нормы права - суждения долженствования. Это императивы. Часто категорические. Часто морализаторские. И всегда в той или иной степени политизированные. Оценивать их следует в категориях эффективности. И в этом аспекте практика реализации закона - один из надежных критериев.

Почему правоприменительную практику следует использовать в оценке закона в первую очередь? Потому что все нормы права адресованы практике. Они и правовые потому, что со всей очевидностью (в силу принудительного характера) рассчитаны на действие, на проведение в жизнь. Даже если не сводить его к законодательству в широком смысле этого слова. Своего рода исключение составит разве что понимание права в духе правового реализма, когда правом объявляют саму практику, то, что сделает судья или администратор. Впрочем, и там не уйти от практики реализации созданных прецедентов.

Кстати, сам правовой реализм формировался в период, когда правоприменительная практика, вместо того, чтобы служить закону, составляла ему конкуренцию. Правоприменительные акты выступали тогда прямым свидетельством неэффективности законов, кризиса законодательной деятельности, кризиса законности. Европа на рубеже позапрошлых и прошлых веков дает примеры отхода от созданных и ставших невыносимыми в силу изменившихся условий законов, прямого пренебрежения ими и официальной апелляции к судебным решениям. Однако, если отвлечься от периодов экстремальных условий общественного развития, не следовало бы противопоставлять законотворчество и правоприменение и усматривать причины недостижения социальных целей то в законах, то в актах применения права. Есть и общие, внеправовые факторы, которые следует учитывать. У нас довольно часто эффективность законодательства в целом и эффективность отдельных законов пытаются связать с единственным фактором - с состоянием правоприменительной практики, с работой правоприменительных органов. Между тем, из того, что наши суды и правоохранительные органы были в тяжелом положении, в отчуждении и не выполняли своих задач, не всегда следует, что законы неэффективны.

Действие законов, их эффективность зависит от множества факторов, от системы факторов, действующих не только с неизбежной закономерностью, но и синергетически. Это экономические, политические, идеологические и собственно юридические факторы.

Казалось бы, правоприменительные акты, правоприменительную практику надо искать в собственно юридической материи. Нет. Сегодня сама правоприменительная деятельность - в разной степени деятельность экономическая, политическая и даже идеологическая.

В теоретическом анализе и практическом измерении нуждается эффективность, во-первых, системы правового воздействия в целом, во-вторых, системы нормативного юридического воздействия (правового регулирования в собственном смысле этого слова) и, в-третьих, системы юридического воздействия с помощью индивидуальных актов.

В рамках названных направлений можно указать, например, на актуальность изучения эффективности: а) законодательных актов; б) подзаконных нормативных актов; в) актов исполнения права; г) актов нормативного или казуального толкования права; д) актов применения права и так далее. Естественно, что приводимая система позволяет конкретизировать объекты исследования вплоть до отдельных разновидностей и единичных актов соответствующего звена.

Об эффективности любого правового акта можно говорить постольку, поскольку он имеет свою, вполне определенную цель, отличную от целей иных средств правового воздействия. Если закон используется по необходимости, если он - не лишнее звено в механизме правового регулирования, значит, на него рассчитывают, от него ожидают определенного эффекта.

Но эффективность закона проявляется еще и в том, что он приносит определенный результат совместно с другими средствами правового воздействия. Как раз это обстоятельство требует системного подхода к изучению правового регулирования в широком смысле слова.

Понятие эффективности предполагает определенный элемент сравнения. Всегда важно знать, какие методы и средства приносят наибольшие результаты, а какие действуют с меньшей отдачей. Однако при сопоставлении эффективности закона и правоприменительного акта нужно иметь в виду, что, несмотря на свои специфические задачи, они служат одной общей цели: вносить порядок в общественные отношения.

Сам факт неуклонного исполнения и систематического использования норм, адресованных правоприменителю, по общему правилу свидетельствует (хотя бы и с формальной стороны) об их эффективности. Для названных норм правоприменительные акты являются в известном смысле и целью, и результатом ее реализации. Если норма предписывает, например, возбуждение уголовного дела при определенных условиях, то вынесение следователем соответствующего постановления будет удовлетворением ближайшей цели и достижением результата, преследуемого нормой в данном конкретном случае.

Без учета эффекта правоприменительных действий нельзя вынести суждение об эффективности тех обязывающих и управомочивающих предписаний, которые реализуются гражданами и организациями при посредничестве правоприменительных органов. Вполне может случиться так, что решающую роль в достижении планируемых законодателем результатов сыграют не сами нормативные акты (страдающие иногда серьезными недостатками), а надлежащие действия субъектов применения права. Правда, здесь не идет речь об обнаружении "фиктивной результативности нормы", когда цель достигается и без ее влияния. Деятельность субъектов не именовалась бы правоприменительной, если бы заменяла действие нормативных актов.

Показателем эффективности нормативного регулирования правоприменение служит и в том отношении, что характеризует средства, избираемые законодателем для полного осуществления своей воли. Законодатель сознательно идет на дополнительные расходы (в том числе материального порядка), устанавливая необходимость вмешательства подчиненных органов в процесс реализации права. Конечно, эти затраты окупаются, они необходимы, но при любых обстоятельствах они входят в стоимость урегулирования общественных отношений посредством права.

Эффективность закона и эффективность правоприменительного акта соотносятся между собой, как общее и особенное. В самом широком смысле эффективность закона включает в себя результативность действия всех средств, призванных обеспечить достижение его целей. Поэтому было бы не совсем точно оценивать работу правоприменителей с точки зрения полноты и реальности достижения результатов, преследуемых законами. Не исключены случаи, когда правоприменительные органы действуют безупречно, но на правотворческом или каком-то другом уровне какие-то звенья не срабатывают, и в итоге желаемый правовой эффект не наступает. Суд, например, может достоверно установить обстоятельства совершения преступления и степень виновности подсудимого, правильно квалифицировать деяние и, в соответствии с законом, учитывая личность правонарушителя, определить меру наказания. И если осужденный после отбытия срока наказания вновь совершает преступление, возможно предположение или о несовершенстве правовой нормы, устанавливающей ответственность за соответствующее деяние, или о несовершенстве уголовно-исполнительного законодательства, или о недостатках в работе уголовно-исполнительных учреждений. Не исключены также и другие гипотезы.

Чтобы точно знать о дефектах в том или ином звене механизма правового воздействия, нужно иметь представление о критериях эффективности каждого из них. Это необходимо еще и для того, чтобы не обезличивать ответственность в деле проведения правовых предписаний в жизнь.

Итак, как нормы закона, так и предписания правоприменительных актов преследуют, в конечном счете, одни и те же цели: утвердить порядок, справедливость, истину, равенство.

С учетом сказанного можно сделать следующий вывод: полная эффективность закона достигается тогда, когда все его цели - и ближайшие, и отдаленные, и конечные - выполнены с наименьшим ущербом для различных социальных ценностей, с меньшими экономическими затратами, в наиболее короткий срок.

Возникает вопрос, может ли правоприменительная практика свидетельствовать об обратном явлении - об эффективности закона со знаком "минус"?

Возможность эффективности правовой нормы с отрицательным значением наглядно проявляется в той ее простейшей формуле, когда эффективность изображается дробью, в числителе которой разница между целями достигнутой и планируемой, а в знаменателе произведенные затраты. Знаменатель (произведенные затраты) может оказаться большим, нежели числитель, в результате чего эффективность получит минусовое выражение. Однако математика может и спасовать перед социально-политическими ценностями. Давно признано, что дешевое правосудие дорого обходится. Точно так же и о законе можно сказать: он мало чего будет стоить, если не потратиться на его проведение в жизнь, в том числе и на эффективное правосудие. Более того, в науке признавалось и то, что если основная цель запроектированного закона приобретает особенно существенное значение, он может быть принят, несмотря на то, что повлечет за собой и некоторые неустранимые отрицательные последствия.

Издержки и отрицательные последствия могут быть самыми разными, порой совершенно неоправданными. Скажем, правоприменительная практика потому является важным фактором и показателем эффективности закона, что она обеспечивает надлежащие сроки проведения требований закона в жизнь. А если, как это имеет место сегодня, сроки расследования уголовных дел растягиваются на годы, если после нескольких лет содержания обвиняемых под стражей дела в отношении их прекращаются? Следовательно, вывод об отрицательном значении "эффективности" придется, видимо, сделать, если закон не выполняет своих целей или выполняет их с непомерно высокими издержками. Случается и так, что практика выявляет такой нежелательный социальный эффект, причиной которого является сам закон, что он оказывается несоизмеримым с положительным эффектом.

Больше новостей в Telegram-канале . Подписывайся!