В чем заключается принцип федерализма. Понятие и принципы федерализма

Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В обоих случаях федерализм выражался в объединении независимых городов-полисов перед лицом внешней военной угрозы. Рим сначала был просто центром Латинской федерации и лишь со временем, благодаря военной мощи, превратился в политическое средоточие огромной централизованной империи.

Сегодня менее чем десятая часть государств мира (18 государств) являются федерациями: США, РФ, Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др., однако они охватывают порядка 41% территории планеты, в них проживает более трети населения Земли. Для федеративного государства характерны следующие формальные признаки:

• ? федерацию составляют государственные образования (штаты в США и Австралии, земли в ФРГ и Австрии, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и Бельгии, республики в Югославии и бывшем СССР и др.), являющиеся ее субъектами и имеющими собственный круг властных полномочий;
• ? субъекты федерации не обладают полным суверенитетом, несмотря на формальное провозглашение в некоторых федеративных государствах (Мексика, Швейцария);
• ? наряду с общефедеральной конституцией и законами, действуют конституции и законы субъектов федерации при верховенстве общефедеральных. В связи с этим судебное разрешение конституционных споров является неотъемлемым элементом конституционной системы федеральных государств. Обладая конституционной властью, субъекты федерации осуществляют самоорганизацию. Проводя свои собственные конституции, субъекты федерации задают конституционную базу легитимности своих властей и одновременно подтверждают свои конституционные полномочия как результата народного суверенитета, лежащего в основе государственной структуры, устанавливаемой в субъекте федерации. В то же время, например, в Индии конституцию имеет только один (Джамму и Кашмир) из 26 штатов, а в Пакистане их не имеет ни одна из четырех провинций - субъектов федерации;
• ? помимо законодательных, исполнительных, судебных органов федерации обязательно имеются такие же органы субъектов федерации, при этом проводится (по-разному) разграничение компетенции в сфере законодательства и управления между федерацией и ее субъектами;
• ? в федеральном парламенте обеспечивается в разных формах представительство субъектов федерации (как правило, палата представительства субъектов);
• ? субъекты федерации обладают бюджетной автономией, т. е. правом и возможностью определять систему приоритетов при осуществлении бюджетных расходов;
• ? субъекты федерации, хотя и в ограниченной форме, наделяются правом участвовать вместе с федеральным правительством в международных переговорах по тем вопросам, которые их непосредственно касаются;
• ? еще один признак - наличие двойного гражданства.

Таким образом, под федерализмом понимается разграничение государственной власти по вертикали , что должно препятствовать централизации управления и монополизации власти в стране.

Основу единства составляет свободное передвижение людей и товаров через границы составляющих федерацию образований. Например, в США ни один штат не обладает правом не допускать на свою территорию «нежелательных» людей, причем тут ограничение его прав даже более жесткое, чем в отношении товаров. Верховный суд США определил, что ни один штат не может «изолироваться от общих трудностей... путем ограничения передвижения лиц и собственности через свои границы». Границы между субъектами федерации формальны.

Согласно классическому определению Р. Уоттса, в федерациях:

• 1) федеральный и региональный уровни власти не находятся в отношении конституционной субординации относительно друг друга, т. е. каждый из них обладает суверенными полномочиями, санкционируемыми конституцией, а не другим уровнем власти;
• 2) каждый из уровней, отправляя законодательные, исполнительные и налоговые полномочия, непосредственно взаимодействует с населением;
• 3) каждый уровень власти напрямую избирается гражданами .

При этом постоянное взаимодействие и конкуренция между различными уровнями власти является одним из ключевых элементов федерализма. Именно поэтому федерализм призван препятствовать установлению неограниченного суверенитета одного из уровней сложной системы власти. Не случайно федеративную форму государственного устройства многие западные исследователи жестко связывают с демократией. Еще Т. Джефферсон утверждал, что федерализм - это территориальная форма демократии.

Основными системообразующими элементами суверенитета в федеративном государстве являются:

• ? государственный характер субъектов федерации;
• ? их автономия и финансовый суверенитет;
• ? децентрализация процесса принятия решений;
• ? участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений;
• ? ответственность субъектов федерации перед федеральным центром.

Отметим ряд факторов, которые являются ограничителем для федерального центра во всех демократических федерациях:

• 1) наличие у этого центра строго определенных предметов ведения и полномочий, выход за пределы которых недопустим;
• 2) разделение власти по вертикали и горизонтали, в том числе наличие второй (верхней) палаты парламента, которая призвана сочетать общенациональные интересы с региональными;
• 3) конституционное закрепление правового статуса субъектов федерации с их сферами ведения и компетенциями;
• 4) трудность перераспределения полномочий, закрепленных в федеральной конституции и законодательстве частей федерации;
• 5) независимая судебная система, которая призвана выступать арбитром в спорах по поводу предметов ведения и полномочий между участниками федеративных отношений.

По мнению Д. Дж. Элейзер, понятие «федерализм» имеет два значения: «В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации» [Элейзер, 1995, с. 106]. «Суть федерализма следует искать не в определенном наборе институтов, но в институализации определенного типа отношений, складывающегося между участниками политической жизни» . Федерализм - это и структура, и процесс.

Для конституционного соучастия и размежевания компетенции федерации и ее членов используется несколько способов:

• 1) устанавливается исключительная компетенция федерации, а все остальные вопросы относят к ведению субъектов федерации (ФРГ, 1949 г.; здесь действовал принцип федерального приоритета во всеобъемлющем виде: поскольку исключительная компетенция субъектов федерации не определена, союзный закон мог быть принят по любому вопросу и всегда имел верховенство);
• 2) может быть установлена исключительная компетенция штатов (обычно это вопросы культуры быта, образования и др.), а все остальные вопросы отнесены к ведению федерального центра (ныне не применяется);
• 3) устанавливаются две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада, Мексика и др.), а неперечисленные полномочия относятся к ведению либо федерации, либо ее субъектов;
• 4) могут быть указаны три сферы компетенции: кроме названных выше еще сфера конкурирующих (совпадающих) полномочий (Индия и др.). Если федеральный закон и закон субъекта по-разному решают вопросы, относящиеся к конкурирующей компетенции, то действует федеральный закон;
• 5) конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Вопросы, не вошедшие в эти два перечня, относятся к исключительному ведению субъектов, и закон субъекта по данным вопросам, если он не противоречит федеральной конституции и федеральным законам, имеет верховенство. Этот способ, казалось бы, является предпочтительным, поскольку учитывает невозможность предусмотреть все заранее, дать полную классификацию. Однако остаточные полномочия, не упомянутые ни в одном из списков, могут быть отнесены к ведению федерации (Индия, РФ) либо к ведению субъектов.

Здесь перечислены лишь главные способы размежевания, взятые в обобщенном виде. Но есть страны, не вписывающиеся в данную классификацию. Так, многие конституции устанавливают приоритет компетенции субъектов федерации по отношению к компетенциям федерации (Швейцария, ФРГ, Австрия, США, Австралия). В Конституции США особо оговариваются некоторые права центра, например: выпуск денег, объявление войны, регулирование торговли между штатами и с другими государствами, внешняя политика. Другие права, например вводить налоги, переданы национальному правительству в порядке параллельной юрисдикции, т. е. ими обладают как федеральные, так и штатные власти. В Конституции также оговорены права, которыми не обладают центральные власти, и те, которых не имеют правительства штатов; указаны и сферы, в которые запрещено вмешиваться и тем и другим.

Полномочия властей штатов в Конституции не перечислены. Они считаются «зарезервированными», и, согласно Поправке X, все полномочия, которые не переданы национальному правительству и осуществление которых не запрещено властям штатов, сохраняются за штатами или за гражданами. Как отмечал Дж. Мэдисон в «Письмах федералиста», «полномочия, предоставляемые федеральному правительству, немногочисленны и четко определены. Полномочия, сохраняемые за правительствами штатов, весьма многочисленны и неопределенны» [Федералист, 2000, с. 313-314]. В каждом штате есть собственная конституция, которая в рамках, очерченных Конституцией США, наделяет властью правительство штата и определяет порядок ее реализации. Законы каждого штата должны соответствовать его конституции, а конституции всех штатов не должны противоречить Конституции США.

В Конституции США 1787 г. получила преимущественное закрепление дуалистическая модель федерализма , подразумевающая наличие равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют особую компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. «В целом власть федерального правительства, в отличие от “национального”, распространяется не на народ, а на штаты. Его акты не могут содержать норм прямого действия» [Филимонова, 2004, с. 42]. Отцы-основатели Соединенных Штатов исходили из принципа, сформулированного тем же Дж. Мэдисоном: «Притязание должно противостоять притязанию», и полагали, что отдельные сферы суверенитета, закрепленные за штатами, будут гарантировать, что субъекты федерации останутся надежным противовесом власти федерального правительства. Штаты смогут выполнять эту важнейшую роль, поскольку будут привлекать и удерживать лояльность граждан. Дж. Мэдисон очень кратко сумел изложить выгодность и «безопасность» для народа и демократии федерального правительства. «Либо образец, по которому будет создано федеральное правительство, сделает его достаточно зависимым от народа, либо нет.

В первом случае эта зависимость удержит правительство от шагов, неугодных избирателям. Во втором оно не будет пользоваться доверием народа, но любая попытки узурпации власти будет легко пресечена правительствами штатов, за которые стоит народ» [Федералист, 2000, с. 322]. Основной целью федерализма, согласно концепциям отцов-основателей, было распределение властных полномочий между правительствами штатов и «федеральным» правительством во избежание узурпации власти каким-либо государственным органом.

Для такой сложной системы необходим механизм разрешения споров между штатом и национальным правительством, а также между штатами. Эту задачу решает федеральная судебная система, прежде всего - Верховный суд США. При этом в зависимости от социально-политической ситуации, идеологических ориентаций судей, активности федеральной администрации и властей штатов баланс отношений между центром и субъектами федерации постоянно меняется. Американская федеральная система претерпела значительные изменения за два века в связи с изменением экономических и политических условий и конфликтными ситуациями. Споры по поводу экономической системы и политической власти часто перерастали в конфликты по поводу «правильного» понимания федерализма, в разрешении которых чрезвычайно значимой была роль Верховного суда США.

Так, благодаря судебным решениям, принятым Верховным судом под началом Д. Маршалла, первого его председателя (1801-1835 гг.), многим современникам казалось, что штаты утратят значительную часть своей компетенции. Затем в течение почти ста лет Верховный суд неизменно поддерживал позиции штатов в их спорах о компетенции с федеральным центром. Во времена Нового курса Ф. Д. Рузвельта, когда для выхода из глубочайшего экономического кризиса потребовалось весьма серьезное вмешательство государства в регулирование экономики, Верховный суд поддержал централистские тенденции. Это было осуществлено со ссылкой на так называемую «коммерческую клаузулу», согласно которой в компетенцию федерации отнесено регулирование торговли «с другими государствами, между штатами и с индейскими племенами». Никаких других «зацепок» в перечне полномочий федерации просто не было.

В послевоенный период, вплоть до конца 1970-х гг., высшая судебная инстанция также чаще принимала решения в защиту позиций федерального центра. Не случайно со времен Р. Рейгана под лозунгом «нового федерализма» провозглашается необходимость проведения мер, направленных на возвращение власти от федерального правительства обратно к штатам. В очередной раз его позиция изменилась в первой половине 1980-х гг.: именно тогда было положено начало целому ряду серьезных решений, истолковывающих «темные места» Конституции в пользу штатов. В результате было резко сокращено правительственное финансирование экономических и социальных программ штатов в форме целевых грантов. Та же тенденция действовала и в 1990-е гг.

Развитие американского федерализма можно довольно четко разделить на три этапа. Основными вехами такого деления являются два наиболее драматических события американской истории - Гражданская война 1860-х гг., которая поставила точку в споре между Севером и Югом о разделении полномочий между федеральным правительством и штатами и Великая депрессия 1929-1932 гг. Несмотря на цикличность такого рода изменений, характер их вполне парадоксален: с одной стороны постепенное возрастание роли федеральных органов власти во взаимоотношениях со штатами, с другой - усиление позиций штатов.

Конгресс США не является в полном смысле высшим законодательным органом страны, так как федеральный закон первичен только в сфере приложения федеральной компетенции, а во всем остальном высшей силой обладают законы штатов; «именно штаты играют решающую роль в развитии американского правового поля; их правовые системы более восприимчивы к запросам жизни и потому более динамичны. Такое предположение подтверждается, в частности, тем фактом, что на двадцать семь поправок, внесенных за два с лишним столетия в федеральную конституцию, приходится свыше шести тысяч поправок, принятых к конституциям отдельных штатов» [Захаров, 2003, с. 72]. С конца 1950-х гг. конгресс научился ограничивать права штатов, не меняя их конституционного статуса, используя процедуру «федерального опережения» (federal preemption). Ее суть заключается в том, что федеральные власти, опираясь на многочисленные недомолвки и неясности Конституции США, активно занимаются нормотворчеством на стыке компетенций федерального центра и штатов.

Существуют три постоянно использующихся стандартных способа корректировки федеративных отношений в США: во-первых, внесение формальных изменений в конституции - страны и штатов; во-вторых, решения Верховного суда США; в-третьих, применение конгрессом механизма «федерального опережения». В США параллельно друг другу разворачиваются разнонаправленные тенденции: с одной стороны, усиливается федеральный центр, с другой - крепнут субъекты федерации, влияние которых на государственную политику становится все более артикулированным. Общая оценка способов размежевания компетенции невозможна, поскольку они связаны с конкретно-историческими условиями той или иной страны, которые должны учитываться. Как отмечал американский политолог У. Райкер, федерализм предполагает, что: во- первых, существуют два уровня власти, каждая из которых осуществляет свои полномочия относительно одной и той же территории и одного и того же населения; во-вторых, каждый такой уровень имеет хотя бы одну полностью автономную область действия; в-третьих, существуют гарантии (пусть даже только декларированные в Конституции) автономии каждого уровня в своей собственной сфере .

Для обеспечения связи центра и регионов, а также сохранения разделения труда между ними существует и множество формализованных способов контроля центра за деятельностью членов федерации, равно как и способов участия субъектов федерации, решении общефедеральных вопросов.

Среди первых различают ординарные и чрезвычайные. Первые связаны с действием федерального законодательства, ставящего субъекты в определенные правовые рамки, с ролью исполнительных и судебных органов, чья компетенция по вопросам федерального значения распространяется на всю территорию. Субъект федерации несет ответственность за исполнение федерального законодательства. В США, в отличие от европейских федераций, федеральное законодательство осуществляют федеральные же агентства. Это должно обеспечить прямое применение федерального законодательства в пределах данного субъекта федерации. В результате сами штаты не несут ответственности перед федеральными властями. Особое значение имеет финансовый контроль: многие субъекты в значительной мере живут за счет дотаций центра и, следовательно, экономически зависимы от него.

Среди чрезвычайных способов контроля важнейшее значение имеют четыре:

• 1) введение чрезвычайного положения на территории субъектов федерации;
• 2) институт интервенции;
• 3) президентское правление;
• 4) приостановление собственного правления субъектов федерации.

Введение чрезвычайного положения предусматривается в большинстве

федераций (оно вводится президентом, но в парламентских республиках и конституционных монархиях, по существу, правительством, по совету которого действует глава государства) в случае стихийных бедствий, массовых беспорядков и др. Введение чрезвычайного положения предусматривает ограничение политической деятельности, возможность превентивного задержания некоторых лиц, роспуск местных органов и замену их назначенцами из центра и т. д. Довольно часто оно вводилось в некоторых штатах и даже на всей территории Малайзии, в Пакистане и на Коморах.

Институт интервенции в дела субъектов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика). В случае возникновения угрозы конституции, массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей и других чрезвычайных обстоятельств президент привлекает армию и вправе сместить любые органы субъекта, назначить для управления им своего представителя. Институт интервенции выражает право федерации защищать свое единство и ее обязанность охранять государственность штатов. В истории латиноамериканских федераций интервенция использовалась часто, лишь в Аргентине с 1853 г. - более 200 раз. Однако в XX в. этот институт применялся все реже (по мере консолидации демократий в этом регионе) и почти исчез в настоящее время (исключение - Бразилия, Мексика).

Некоторыми федеральными конституциями (бывшего СССР с 1990 г., Индии, Пакистана и др.) предусмотрена возможность введения президентского правления. Так, в Индии этот институт используется очень широко: после принятия Конституции с 1950 г. было более сотни случаев введения президентского правления. Здесь оно вводится актом президента, принимаемым по совету кабинета министров на срок не более двух месяцев, в случае если деятельность конституционных властей штата неэффективна, возникла обстановка насилия, вооруженной борьбы и т. п. Более долгий срок прямого президентского правления (шесть месяцев с возможным продлением до трех) может быть установлен только по решению парламента федерации. При этом решение о введении прямого президентского правления может быть оспорено в суде. В результате Законодательное собрание штата распускается (с назначением новых выборов) или его деятельность приостанавливается, все министры правительства смещаются (их полномочия приостанавливаются), власть переходит к губернатору штата, назначенному президентом (в обычных условиях он не играет большой роли, являясь номинальным главой штата).

Приостановление собственного (провинциального) управления предусмотрено конституцией Папуа - Новая Гвинея 1975 г. В отличие от трех уже рассмотренных способов, этот акт осуществляется правительством с последующим утверждением парламентом. Управление провинцией переходит к правительству (министру, ответственному за местное управление), а провинциальное собрание распускается, его исполнительный орган увольняется. Такая мера возможна при разоблачении коррупции в органах управления провинции, несоблюдении конституции. Приостановление провинциального управления не может превышать 9 месяцев, в течение этого срока должны быть проведены выборы в новое собрание; парламент страны может продлить этот срок еще на 6 месяцев.

Наряду с контролем центра, в федерациях используются различные способы участия субъектов федерации в решении общефедералъных проблем, что предполагает формирование особой палаты федерального парламента, обычно называемой сенатом. В ней представлены все субъекты (иногда и территории, но меньшим числом представителей и лишь с правом совещательного голоса). Представители субъектов избираются либо на паритетных началах (по 2 представителя в США и Мексике, по 3 - в Бразилии, где такое же представительство имеет федеральный округ; каждому сенатору избирается по 2 заместителя, по 14 - в Пакистане, по 3 - в Нигерии, причем здесь 1 сенатор избирается также от федеральной территории, которой является столичный округ, и др.), либо имеют неравное представительство в зависимости от численности населения или других факторов (Индия, где число представителей штатов колеблется от 34 до 1, ОАЭ).

Однако равное представительство субъектов в федеральном парламенте (верхней палате) создает проблему неодинакового «веса» голосов избирателей, т. е. голоса избирателей менее населенных регионов приобретают большее влияние, чем многолюдных. Если измерять представительство населения субъектов федерации в соответствии с демократическим правилом «один человек, один голос», то все верхние палаты в какой-то степени нарушают демократический принцип равенства. В США, например, соотношение «веса» голосов избирателей самого малонаселенного и самого многолюдного штатов составляет 66/1, в Бразилии - 144/1. Главный аргумент в пользу сохранения паритетного представительства в верхней палате - обеспечение защиты прав и интересов граждан небольших штатов. Наиболее благополучными с точки зрения равенства представительства являются Бельгия и Австрия. Именно опасения такого рода неравенства вызвали изменения в представительстве земель в верхней палате ФРГ (бундесрате) после присоединения ГДР. Четыре самые крупные земли -- Баден-Вюртенберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вестфалия - получили в бундесрате по шесть мест; другие земли (в зависимости от численности населения) - пять, четыре или три места.

Закон в федеральном парламенте принимается обычно только в том случае, если его текст в одинаковой редакции утвержден обеими палатами (исключение в некоторых федерациях составляют финансовые законы) [Ачкасов, Куликов, 2005]. В Швейцарии, например, кантоны не только участвуют напрямую в законодательном процессе через своих представителей в парламенте, в первую очередь в верхней палате, но и в консультациях на подготовительном этапе принятия или пересмотра закона.

Для участия субъектов в федеральных делах создаются различные смешанные комитеты и комиссии, иногда представительство субъектов имеет резервированную долю в парламенте (Танзания), но особое значение в ряде стран (Индия, Канада, Пакистан, Папуа - Новая Гвинея и др.) имеют регулярно созываемые совещания премьер-министров федерации и субъектов. Именно на таких совещаниях координируется экономическая политика, преодолеваются трения между федерацией и отдельным субъектами, а также между самими субъектами. В США в 1908 г. создана и действует Национальная ассоциация губернаторов, хартия которой определяет ее основные функции - влияние на центральную власть со стороны штатов и согласование местной политики с общенациональной. Существует и такой полуофициальный орган, как Совет правительств штатов, который обеспечивает согласованную политику субъектов федерации. Он разрабатывает модели законов, которые штаты впоследствии принимают по единому образцу . Канцлер ФРГ регулярно привлекает глав правительств земель для участия в разработке согласованной политики федерации.

Федерализм - территориальная или национально-территориальная форма разделения власти и объекта ГУ между центральными и региональными субъектами, обеспечивающая самостоятельное управление делами регионов в рамках единого государственного союза.

К сущностным признакам федерализма относятся :

1) наличие территориальных единиц - субъектов федераций;

2) конституционное разграничение компетенции между субъектами и центром;

3) недопустимость изменений границ без согласия субъектов;

4) территория федерации состоит из территорий субъектов федерации;

5) субъекты федерации не обладают суверенитет полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из федерации);

6) субъекты федерации имеют свою схему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, но по отношению к федеральной системе федеральных органов государственной власти они являются подсистему пределы их юрисдикции;

7) субъекты федерации разрабатывают конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным конституции и законодательству;

8) в федерации нет единого государственного бюджет есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации;

9) законодатели регулируется, гарантируется равноправие всех граждан территории федерации;

10) субъекты не обладают полным верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно действовать в сфере международных отношений;

11) федеральный парламент обычно двухпалатный, верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя-является органом общенародного представительства и избирается всенародно.

К основным принципам федерализма относятся: добрвольность объединения; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; равноправие субъектов федерации; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы.

Принятие Конституции РФ в 1993 г. узаконило федерацию в качестве основного принципа организации ГУ. Конституция определила предметы ведения и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Проблемы российского федерализма : 1) противоречивость принципам федеративного устройства заложенных в Конституции: противоречивое сочетание принципов формирования субъектов федерации - национально-государственный и административно-государственный, хотя почти во всех субъектах доля нетитульной нации составляет больше половины населения; провозглашение принципов целостности государства и одновременно право народов на самоопределение (отсутствие запретов на выход из состава); 2) фактическое неравенство субъектов выражающееся в геополитических, экономических, демографических различиях, что приводит к диспропорциям в реализации общенациональных стандартов социальных благ.

В настоящее время действуют 2 тенденции в развитии федеративного устройства ГУ – децентрализация и интеграция.

16. Федеративное устройство. Специфика российского федерализма. Проблемы и тенденции развития федеративных отношений.

Федера́ция (Бельгия, США, Индия, Ирак) – форма гос. устройства, деление гос-ва на ряд образований, статус к-х предполагает их самостоятельность от центр. власти, в рамках законодательно закрепленных компетенций.

Принцип федеративного устр-ва РФ формально закреплён с 1918г. Федерализм возник не как модель демократизации, а как способ решения нац. вопроса. 20-30е гг: федерализм носил формальный хар-р (фактически были все признаки унитарного гос-ва). 90е г.г: Россия приобретает статус суверенного гос-ва.

Март 1992г. – подписание федеративного договора. Дек. 1993г. – принятие Конст-ции. 94-98гг . – заключение соглашений м/у субъектами РФ и центром о разграничении полномочий и предметов ведения.

Совр. модель рос. федерализма сформировалась в результате компромисса м/у противоположными подходами: сохранение незыблемой старой структуры фед-ции; возрождение унитарного гос-ва. Препятствием к унитарному гос-ву стал национ. фактор. Особенности переустройства: сочетание нац-терр принципа построения федерации с эконом-географич районированием страны (выделение культурно-национ автономий); различные конст-правовые статусы субъектов.

Фед-ция в переводе объединение, союз, представляет собой государство, гос-во состоящее из различных гос образований. В ней существует две системы высших органов: федеральные органы и органы субъектов федерации. Федерация состоит из территорий образующих ее субъектов. Наличие двухпалатного федерального парламента, верхняя палата, которая формируется из представителей субъектов и призвана выражать их интересы.

Так же федерация может строиться по трем признакам : национальному, тер-но-нац-ому и терр-му.

В РФ федерация является территориально-национальной, т.е. относится к смешанному типу, в ее основу положено территор-й и нац-й принципы формирования субъектов. В РФ 83 субъекта.

Российский федерализм - учет интересов народов и терр-й страны, объед. их потенциала и усилий в составе единого гос-ва. В настоящее время 83 субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города фед. значения, 1 авт.область, 4 автономных округа.

Проблемы, связанные с несовершенством федеративной формы организации власти и управления :

1. противоречивость принципов федеративного устройства и конституции РФ;

а) противоречивое сочетание принципа формирования субъектов федерации: нац и терр.

б) признание формального равенства субъектов федерации и вместе с тем заложенные в конституции неравенства их во взаимодействии с центром и м/у собой по объёму прав

2. фактическое неравенство субъектов федерации, выражающееся в геополитических, экономических, демографических и др. различиях, что приводит к диспропорциям в реализации общенац-ых стандартов социальных благ

3. разграничение компетенции между фед. органами и и субъектами.

4. наличие конфедеративных элементов, тенденция «вымывания» российского суверенитета (противоречия фед. законодательству конституций и уставов субъектов).

5. проблема «матрешка» (Тюменская обл и ХМАО)

6. провозглашение принципов целостности государства и в то же время сущ-е права народов на самоопределение (отсутствие запрета на выход из федерации)

В настоящее время действуют 2 тенденции в развитии федеративного устройства ГУ – децентрализации и интеграции. Укрупнение субъектов РФ. За 2005-2007 год 6 автономных округов влились в состав других субъектов.

Специфика развития РФ показывает, что эф-ть федерализма может быть обеспечена при условии сильной центральной власти при наличии единой вертикали ГУ, построенной на демократической основе.

17. Государственная служба в системе государственного управления. Государственная служба РФ: понятие, нормативная база, система, основные тенденции развития . Правовой статус государственного служащего.

Под государственной службой (ГС) понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Она осуществляется на государственных должностях в аппарате органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей.

ГС РФ - проф. служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: фед. ОГВ, ОГВ S РФ.

Военная служба;

Правоохранительная служба.

Общая цель ГС – управление государственными делами,

связанное с разделением государственной власти на: законодательную, исполнительную, судебную.

Цели ГС можно рассматривать в следующих аспектах:

1. Государственно-политический : реализация обязательств государства по обеспечению определенного уровня жизни, удовлетворению материальных и духовных потребностей людей.

2. Экономический: повышение эффективности государственного регулирования экономики; осуществление от имени государства управления государственной собственностью; поддержка предпринимательства; обеспечение финансирования затрат на государственную службу; снижение затрат на содержание государственного аппарата.

3. Социальный: исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов; решение общегосударственных задач управления; практическое осуществление функций государства; создание условий для связи государственного аппарата с народом.

4. Правовой: обеспечение соблюдения законодательства страны; создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата.

5. Организационный: организационно-техническое обеспечение органов государственной власти; профессионализация государственного аппарата, организация учебы; совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижения по службе; приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государственной службы.

Государственная служба выполняет основные задачи государственного управления:

1. выработка стратегии, доктрины, концепции социального, экономического и политического развития страны;

2. подбор кадров, способных реализовать эту стратегию;

3. создание организационных структур власти;

4. принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;

5. осуществление в целях реализации принятых решений прогнозирования, координации, сбора информации.

Система государственной службы РФ включает в себя следующие виды:

Государственная гражданская служба;

Военная служба;

Правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Нормативная база государственной службы:

Ранее действовавшие: Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (2001).

«Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг)»

ныне действующие:

58-ФЗ «О системе ГС РФ» от 27.05.2003,

№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции»,

Указ Презид «О проведении аттестации ГГ служащих РФ»,

Указ Презид «О порядке сдачи квалификационного экзамена ГГ служащими РФ и оценки их профессионального уровня».

ФП «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» .

Вместе с тем, тенденции развития государственной службы в Российской Федерации противоречивы. С одной стороны, нынешнее развитие законодательства свидетельствует о расширении сферы государственной службы, увеличении круга государственных служащих. Так, Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. № 981 "Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы" большое количество должностей в различных государственных органах отнесено к государственным должностям федеральной государственной службы. С другой стороны, разработанный проект концепции административной реформы предполагает совершенно новый взгляд на само понятие "государственный служащий". По мнению авторов концепции, государственный служащий - лицо, обладающее правом принятия общеобязательных решений, наделенное властными полномочиями. Предполагается значительное сокращение количества государственных служащих, что "позволит действительно поднять престиж этой профессии и поддержать его сугубо материально".

Принципы:

Принципы ГС: 1) приоритет прав и свобод человека и граж-а; 2) единство правовых и орг основ федеральной ГС и ГС S; 3) равный доступ граждан к ГС; 4) профессионализм и компетентность ГС; 5) стабильность; 6) доступность инфы о ГС; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 8)защищенность ГС от неправомерного вмешательства в их деятельность.

1. Верховенство Конституции и ФЗ над иными нормативными актами

2. приоритет прав свободы человека и гражданина

3. единство системы госвласти разграничение предметов ведения между РФ и субъектами

4. разделение законодательной, исполнительной и судебной власти

5. равный доступ граждан к госслужбе

6. единство основных требований

7. профессионализм и компетенция

8. ответственность госслуж-х за подготавливаемые и принимаемые решения

9. стабильность кадров: классификация представленная в законе должностей – (пятая группа) высшие госдолжности, (4 группа) - главные госдолж-ти, (3 группа) - ведущие госудолжности, (2 группа) - старшие госдолжности, (1 группа) – младшие госдолж-ти.

Правовой статус гос. Служащего-это совокупность прав,обязанностей,ограничений,запретов,требований к служебному поведению,опред 79 ФЗ,Ук През «Об утверждении общих принциповслужебного поведения гос.служащих»,Кодексом этики и служебного поведения»)

Госслужащие обеспечивают сохранение констит-го строя, соблюдение конституции, добросовестно исполняют долж-е обяз-ти, обеспечивают соблюдение прав и зак-х интересов граждан, соблюдают правила внутре-го трудового распор-ка, хранят гос и иную тайну.

Госслужащий имеет ряд ограничений : не имеет права заниматься другой оплачиваемой деят-ю, кроме педагог-й, научной и творческой, быть депутатом законодательного органа, органов местного самоуправления, заниматься предпринимательской деят-ю, получать гонорары за публикации и выступления в качестве госслужащего, получать от физии-х и юриди-х лиц подарки, оплату развлечений, денежное вознаграждение,участвовать на платной основе в управлении коммерческой организ,замещать должности ГС в случае избрания на гос.должности,выборные должности МСУ,выборные должности в профсоюзе,запрет на осущ предприн.деят,

Право поступления на госслужбу не моложе 18 лет, владеющий гос-м языком, высшее профессиональное образование.

Муниципальная публичная власть и местное самоуправление. Правовые основы и гарантии местного самоуправления.

Существуют различные виды публичной власти. Госуд. Власть распростр-ся на всю территорию гос-ва и даже вне ее, гос-я власть субъектов РФ – на его территорию. Местное самоуправление – власть коллектива населения в пределах определ-й территории и в пределах полномочий, установл-х конституцией и законом, публичная негосуд-я власть народа, муници-гообразов-я, власть территор-го публичного коллектива. Она использ-ся для решения вопросов местного значения и осущ-ся гражданами путем применения прямой демократии или ч/з избираемые органы. Все эти институты непосредст-й и представит-й демократии в муници-х образованиях наз-ся местным самоуправлением. Местное самоупрвление в России – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установл-х федер-ми законами и конституцией, а в определ-х случаях – основными законами субъектов РФ, самостоятельно и под свою ответств-ть решение населением вопросов местного значения.

Правовые основы . Структура и деят-ть местного самоуправл-я регулир-ся в России многими правовыми актами:

Акты международного права. Это общепризнанные принципы и нормы международного права,

а также международные договоры, ратифицированные государством. Важнейший – Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. : признание местного самоуправления одной из важнейших основ демократического общества.

Конституция РФ (ст. 12, гл. 8 ст.130-133).

ФЗ №131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации МСУ в РФ»

ФЗ №25 от 02.03.2007 «О муниципальной службе в РФ»

указы Президента РФ; постановления Правительства РФ «О фед. реестре МО в РФ»;

уставы муниципальных образований ;

законы субъектов Федерации (№113-оз «Об отдельных вопросах мун. службы в ХМАО-Югре»);

другие правовые акты конкретного муниципального образования.

Гарантии местного самоуправления . Различают юрид-е, полит-е и экономич-е гарантии.

Юридич-е гарантии установлены Конституцией РФ, Конституциями субъектов, Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправл-я и др. законодат-ми актами. Согласно Конституции местному самоуправл-ю гарантир-ся право на судебную защиту, на компенсацию дополнит-х расходов, возникших в результате решений, принятыми органами гос. власти.

Политич-е гарантии обеспечив-ся единством власти народа. Чем прочнее будет положение муници-х образований, тем успешнее будет развиваться страна.

Экономич-е гарантии обусловлены существованием у муницип-х образований своей собств-ти, своего бюджета, своих предприятий и учреждений, отчислениями им от федер-х налогов и налогов субъектов РФ, предоставлением субвенций со стороны Федерации и субъектов РФ.

Федерализм выступает одной из ведущих основ конституционного строя России, допускает сочетание принципов централизации и децентрализации в условиях разнообразия субъектов РФ Заметина Т.В. Принципы российского федерализма и императивные нормы международного права: вопросы соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2009. №8. С.36..

Черты, определяющие сущность российского федерализма определяются его принципами.

В настоящее время не существует общего подхода к определению принципов федерализма, в связи с тем, что они в непосредственном виде в законодательстве не зафиксированы. Перечень принципов Российского федерализма не является исчерпывающим. Для толкования принципов федерализма открыт весьма широкой простор, что является нецелесообразным, так как существует опасность того, что их смысл будет изменен или утрачен. Различные авторы помимо вытекающих из Конституции РФ принципов, предлагают свои варианты.

В соответствии с Конституцией РФ федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничений предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ П. 3 ст. 5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6..

1. Верховенство Конституции и федеральных законов

В соответствии с Конституцией РФ, «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» П.2 ст.4 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л.2010. С. 6..

Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории РФ обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы. Причем понятие «федеральные законы» в контексте данной статьи следует понимать в его широком значении, т. е. и как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.В. Лазарева. М.: АкадемКнига. 2003. С. 10..

Верховенство федеральных законов предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Если же противоречие обнаруживается, то применяется норма Конституции РФ или федеральный закон. Акты, не соответствующие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Как следует из смысла данной статьи Конституции, это правило действует на всей территории Российской Федерации Конституционное право России / Под ред. Н. А. Михалевой. М., 2006. С. 693..

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации П. 1 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 27..

Конституция РФ устанавливает гарантии и пределы действия и применения федеральных законов, а также законов и иных актов субъектов Федерации, изданных по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон П. 5 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л.2010. С. 28..

Из данного положения вытекают два практических последствия.

Во-первых, любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как согласно Конституции в этом случае действует федеральный закон.

Во-вторых, приоритет федерального закона относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации; актам федеральных органов - Правительства, федеральных министерств, государственных комитетов и иных ведомств, поскольку они также изданы в Российской Федерации.

Из данной формулы вытекает то, что приоритет федерального закона распространяется и на указы Президента Российской Федерации, поскольку его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам П. 3 ст. 90 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 33..

Конституция РФ устанавливает важную гарантию приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации П. 6 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л.2010. С. 28..

Это означает, что при наличии такого противоречия действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Такого ясного признания приоритета не только законов, но и иных актов (например, уставов) субъектов Федерации не содержалось в текстах прежних российских конституций. Признание приоритета актов субъектов Федерации по вопросам их собственного регулирования полностью соответствует ст. 73 Конституции и юридически гарантирует положение о том, что субъекты Федерации вне пределов, указанных в данной статье, обладают всей полнотой государственной власти Постатейный комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: АкадемКнига. 2006. С. 65..

Разумеется, и по этим вопросам возможны споры о компетенции в Конституционном Суде Российской Федерации, однако такие споры могут разрешаться только с сохранением приоритета действия нормативного акта субъекта Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, указанных в ч. 4 ст. 76 Конституции Конституционное право России / Под ред. Н. А. Михалевой. М., 2006. С. 695..

Следует также добавить, что индивидуальные правовые акты должны соответствовать нормативным, а если федеральный закон имеет приоритет перед тем или иным нормативным актом, то ему должен соответствовать и ненормативный акт. В случае его расхождения с законом действует закон.

2. Равноправие субъектов федерации

Конституция РФ закрепляет, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации П. 1 ст. 5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6..

Это равноправие также состоит в предоставлении всем субъектам РФ права принятия законов Ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 27..

Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для защиты интересов всего многонационального народа России.

Если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего исторически сложившегося государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношений, то защита будет невозможна Конституционное право России: Учебник / Под ред. Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина. М.: Проспект. 2008. С. 482..

Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность.

Равноправие субъектов Российской Федерации состоит также в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. №3. С. 5..

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти) П.2 ст.95 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 35..

В то же время между субъектами Федерации имеются определенные различия в государственной организации субъектов, в частности:

1) Республика является государством в составе Федерации П.2 ст.5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6.. Она обладает всей полнотой государственной власти на своей территории кроме тех полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе РФ.

2) За республиками закреплено право на принятие Конституций, в то время как остальные субъекты Федерации принимают Уставы.

3) Республики в составе РФ самостоятельно определяют систему своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в РФ и законодательством республики. Помимо этого республики имеют право на именование своих органов государственной власти - высшими. Так, каждая республика имеет свой законодательный (представительный) орган - Парламент; главу исполнительной власти или главу республики (Президента); свое Правительство; Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд.

4) Только республики наделены правом устанавливать свои государственные языки П.2 ст. 68 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 23.. Централизованно регламентировать эти вопросы - значит вторгаться, вмешиваться в их внутренние национальные дела.

Конституционный статус субъектов Российской Федерации не ведет к национальному неравноправию.

Конституции республик в составе Российской Федерации, как правило, подчеркивают национальный характер своей государственности.

3. Государственная целостность

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности.

Российская Федерация состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов РФ к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. №11. С. 174..

Государственная целостность Российской Федерации обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, единым гражданством Российской Федерации, отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу государственной целостности России, единству системы государственной власти Ст.ст. 4, 6, 8 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6-7..

Безопасность Российской Федерации, включающая обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории, достигается единой государственной политикой в данной области, соответствующими краткосрочными и долгосрочными федеральными программами, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства Конев Ф.Ф. Федерализм: целостность федеративного государства // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4. С. 23..

О важности территориальной целостности Российского государства говорит сам факт помещения данного конституционного положения в гл. 1 Конституции РФ.

4. Единство системы государственной власти

Закрепляя принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, Конституция РФ в то же время подчеркивает, что федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.:Норма. 2007. С. 203..

Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти означает, что Российская Федерация берет на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъекты Федерации, как бы они ни назывались, имеют право на им принадлежащие и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия Валентей С.Д. Экономические проблемы становления российского федерализма. М.: Гардарика. 2007. С. 12. .

РФ состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов РФ к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Право. 1996. С. 7. .

Целостность и неприкосновенность территории является одним из основных элементов безопасности государства, а их защита и обеспечение - одной из важнейших его функций.

Единство системы государственной власти - одна из гарантий государственной целостности РФ. Единство системы государственной власти выражается в наличие единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Право. 1996. С. 86. .

Единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы - Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации Ст.11 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 8..

Федеральная государственная власть распространяется на всю территорию РФ и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ и Генеральным прокурором РФ. Федеральные органы государственной власти в рамках Конституции и законов РФ обеспечивают единство системы государственной власти в РФ Барциц И. Н. О единстве государственной власти в Российской Федерации // Законодательство. 2001. №9. С. 20. .

Необходимо отметить, что государственная власть субъектов РФ является неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в РФ и распространяется на территорию субъектов РФ. Она осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за соблюдение Конституции РФ и законов РФ, за действия, нарушающие единство системы государственной власти в РФ.

Единство государственной власти в системе представительных и законодательных органов государственной власти обеспечивается:

Правом участия представительных и законодательных органов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе; правом участия местных представительных органов в законодательном процессе субъектов РФ; правом отмены Федеральным Собранием РФ по заключению Конституционного Суда РФ законов субъектов РФ, нарушающих Конституцию РФ и законы РФ; правом отмены представительными и законодательными органами субъектов Российской Федерации по заключению конституционных (уставных) судов субъектов Федерации решений местных представительных органов, нарушающих Конституцию РФ и законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ.

Единство государственной власти в системе исполнительных органов государственной власти обеспечивается:

Подчинением органов исполнительной власти субъектов РФ решениям федеральных органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией и законами РФ; подчинением местных органов исполнительной власти решениям органов исполнительной власти субъектов РФ в пределах, установленных конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

Местные органы государственной власти несут конституционную ответственность за действия, нарушающие единство системы государственной власти в РФ. Формы ответственности местных органов государственной власти за действия, нарушающие единство системы государственной власти в РФ устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов РФ Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма. 2007. С. 206..

5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий П.3 ст.11 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 8..

Характерная черта всякой федерации - разграничение предметов ведения и полномочий между ее органами и органами входящих в нее субъектов.

В большинстве стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется федеральной конституцией Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. М.: Право. 2001 С. 104..

В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Так, Основной Закон ФРГ (ст. 71) предусматривает возможность «перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона». Конституция США (разд. 8 ст. 1), наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона Конгрессом США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении Федерации Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. №4 (76). С. 15..

Конституция РФ указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий - собственно конституционный, договорный и законодательный.

Конституция РФ определяет предметы ведения РФ, предметы совместного ведения, а также полноту государственной власти субъектов РФ.

Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами власти ст. 71 Конституции РФ, устанавливающей предметы исключительного ведения РФ. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов РФ или в сферу их совместного с РФ ведения иначе, чем через внесение изменений в Конституцию РФ.

Следовательно, по предметам ведения РФ к полномочиям федеральных органов государственной власти должна относиться вся полнота, прежде всего, регулятивных и контрольных полномочий.

Исключительность предметов ведения РФ выражается, прежде всего, в том, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Поэтому органы государственной власти субъектов РФ могут осуществлять по предметам ведения РФ лишь исполнительно-распорядительные полномочия, но только в случаях и пределах, установленных Федерацией.

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ П.2 ст.76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 27..

Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам П.3 ст.76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 28..

Вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов П.4 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 28..

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон П.5 ст.76 Конституции 1993 года. М.: Омега- Л. 2010. С. 28..

Из данного положения вытекают два практических последствия: любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе РФ, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения РФ и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как согласно Конституции РФ в этом случае действует федеральный закон; приоритет федерального закона относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в РФ; актам федеральных органов - Правительства, федеральных министерств, государственных комитетов и иных ведомств, поскольку они также изданы в РФ.

Из данной формулы вытекает также то, что приоритет федерального закона распространяется и на указы Президента РФ, поскольку его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам Ст. 90 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С.33..

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта РФ П. 6 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С.28..

Такого ясного признания приоритета не только законов, но и иных актов (например, уставов) субъектов Федерации не содержалось в текстах прежних российских конституций.

В статье 76 Конституции РФ речь идет о порядке разрешения противоречий между федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Это, однако, не означает, что законам могут противоречить ненормативные акты, в частности акты о назначении либо смещении должностных лиц, изданные с нарушением федерального закона, имеющего приоритет по вопросам, отнесенным к ведению РФ.

Индивидуальные правовые акты должны соответствовать нормативным, а если федеральный закон имеет приоритет перед тем или иным нормативным актом, то ему должен соответствовать и ненормативный акт. В случае его расхождения с законом действует закон Чурсина Е. В. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. М.:МЗ - Пресс. 2006. С. 86..

Статьей 72 Конституции РФ также определены и предметы совместного ведения. Предметы же ведения субъектов Федерации оказались неопределенными: трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов РФ, поскольку им практически ничего не осталось. В этом видится одна из причин несоответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству.

Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий установлен ФЗ от 24.06.1999 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

6. Равноправие и самоопределение народов

Конституция РФ исходит из принципа равноправия и самоопределения народов в РФ.

Федеративное устройство РФ основано на равноправии и самоопределении народов в РФ Ст.5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6-7..

Федеративное устройство РФ исходит из права народов на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного права.

Право на самоопределение оправданно, когда конкретный народ или народы подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку, вследствие чего граждане не имеют возможности реализовывать свои права и пользоваться свободами, принадлежащими им в соответствии с общепризнанными нормами международного права, в том числе, если нарушается право каждого гражданина участвовать в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма-Инфра 2007. С. 617..

Право на самоопределение признается и может быть реализовано в различных формах, в числе которых и вхождение в состав другого государства, однако только при соблюдении указанных выше условий.

Как известно, многие народы, проживающие на территории РФ, самоопределились, иногда и по своей инициативе, но всегда с согласия и, при поддержке государственных органов РФ.

Закрепленный статьей принцип равноправия народов в РФ означает также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Тем самым действующая Конституция положила конец претензиям руководителей отдельных субъектов Федерации на особое положение этих субъектов в Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 68 Конституции РФ серьезное внимание должно обращаться на обеспечение свободного развития языков в местностях компактного проживания национальных меньшинств. Здесь наряду с русским языком и государственными языками республик в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности. Так, в ст. 4 Закона «О языках народов Республики Хакасия» определяется, что республика создает условия для сохранения и развития языков малочисленных народов, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований Арзамаскин Н.Н. Федеративное устройство современной России в условиях переходности // Законодательство, комментарии, проблемы. 2007. № 1 (74). С. 49..

В Декларации о государственном суверенитете РСФСР и Декларации «О языках народов России» провозглашены принципы обеспечения представителям наций и народностей, проживающим за пределами своих национально-государственных образований или не имеющим их на территории России, их законных этнических и культурных прав, особой заботы и внимания государства к языкам малочисленных народов. Если не принять меры к сохранению таких языков, они скоро могут исчезнуть бесследно Витрук Н.В. Федерализм, автономия и права национальных меньшинств: современная ситуация в России // Право и жизнь. 1997. №11. С. 18..

Новой формой самоопределения народов в РФ является национально-культурная автономия, представляющая собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Самоопределение в составе Российской Федерации помогло становлению как самоопределившихся народов, так и Российской Федерации как суверенного государства Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог. 2000. С. 23. .

Образование и деятельность национально-культурной автономии регулируются ФЗ «О национально-культурной автономии» Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17.07.1996г. № 74-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, № 25, ст. 2965..

Данный федеральный закон определяет правовые основы национально-культурной автономии в РФ, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан РФ в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.

Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации Ст.69 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 24..

ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30.04.1999г. № 82-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.05.1999, № 18, ст. 2208..

РФ, регулируя правовой статус коренных малочисленных народов, обязалась исходить из принципов и норм, содержащихся в международном праве, и заключенных ею международных договоров.

В основе международно-правовых актов, регулирующих права народов, лежат распространяющиеся и на коренные малочисленные народы принципы равноправия и самоопределения народов, право каждого человека обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.

Наряду с федеральным законодательством в РФ действует также законодательство субъектов Федерации, регламентирующее статус национальных административно-территориальных единиц и статус родовых общин и родовых угодий малочисленных народов Севера и Дальнего Востока.

Принципы федерализма не зафиксированы в непосредственном виде (т. е. в виде каких-то установленных формулировок) ни в Конституции РФ, ни в Конституции США. В этом отношении наблюдается сходство, хотя конституции упомянутых федераций разрабатывались и принимались в совершенно различных исторических условиях. Вместе с тем сам федерализм и в России, и в США рассматривается как одно из основополагающих начал государственности.

Оба государства многонациональны, характеризуются довольно пестрым этническим, религиозным составом населения. Однако этот фактор по-разному проявился в федеративном строительстве России и США. В России национальный (этнический) принцип стал одним из важнейших в построении федеративной государственности, хотя он дополняется и территориальным. В США же, напротив, национальный (этнический) фактор не превратился в один из принципов федерализма и практически не учитывается в практике федеративного строительства, если не принимать во внимание, что исторически Луизиана была заселена франкоязычным населением, от которого, впрочем, сохранилась сравнительно небольшая община. Различия в подходе к национальному (этническому) фактору в РФ и США проистекают из принципиально различных исторических судеб этих двух федераций.

Принципы федерализма не зафиксированы непосредственно в конституциях РФ и США именно как принципы федерализма, поэтому перечень их остается открытым, разные авторы могут насчитывать разное количество таких принципов, но вряд ли кому-нибудь удастся доказать, что какой-то определенный перечень этих принципов является исчерпывающим.

Одним из важнейших принципов федеративного устройства является двойное разделение властей. Основной закон ФРГ исходит из двухступенчатого построения Федеративной Республики -- на федеральном и земельном уровнях Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ - 2007. С. 460. При этом общины являются внутренним подразделением земель. Классическое горизонтальное разделение властей в унитарном или нейтралистском государстве на исполнительную, законодательную и судебную дополняет принцип вертикального разделения властей: разделение на центральную власть и власть субъектов федерации. Это означает, что каждая из трех властей делится дополнительно на федеральную и земельную (характерно, что вопросы культуры, образования, здравоохранения, а также деятельность полиции в Германии входят исключительно в компетенцию земель).

В современной России этот принцип в полной мере применим только к законодательной власти, которая не зависит от Центра, но находится под сильным влиянием главы региона. Что касается судебной и исполнительной власти, то они в своем подавляющем большинстве находятся в федеральном подчинении, что также является предметом постоянных трений между центром и регионами.

Другой принцип федерализма предполагает полное равенство субъектов федерации, что не нашло отражения в Основном законе ФРГ в силу своей очевидности, но намеренно подчеркнуто в российской Конституции в силу своей неочевидности. Можно сколь угодно долго пытаться доказывать конституционное равенство субъектов Российской Федерации, что вроде бы находит свое подтверждение в равном представительстве в Совете Федерации, но даже простое сравнение их конституционного статуса (от республик-государств со своими конституциями до автономных округов со своими уставами, многие из которых ведут свое существование в рамках другого субъекта Федерации), а также сравнение величины территории и населения, не говоря уже об экономическом потенциале, приводит к совершенно обратным выводам.

Третьим фундаментальным принципом федерализма является принцип гомогенности (единообразия), который обязывает субъекты ориентировать свой конституционный строй на политические структуры, зафиксированные в общефедеральной конституции Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ - 2007. С. 460. В Германии это единообразие выражается, прежде всего, в республиканском устройстве земель и федерации, в их демократическом устройстве, в приверженности социальному и правовому государству. В России же основные законы субъектов Федерации часто входят в явное противоречие с общефедеральной конституцией.

Единообразие, однако, не означает равенства. Право федерации стоит над правом ее субъектов. В Германии принцип федеративного устройства государства относится к незыблемым (не подлежащим изменению) положениям конституции. Земли не обладают правом выхода из Федеративной Республики, и она не может быть распущена на отдельные составляющие. С другой стороны, нельзя и земли заставить объединиться в одно целое и создать унитарное государство. Нельзя отменить принцип разделения федерации на земли. В статье 79-й Основного закона говорится: «Изменения настоящего Основного закона, затрагивающие разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, закрепленные статьями 1 и 20, не допускаются» Хессе К. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс. 1991. С.86..

В российской же Конституции хоть и говорится о территориальной целостности государства, принцип самоопределения дает возможность самого широкого толкования нынешнего и будущего статуса субъекта Федерации, вплоть до отделения, ставя тем самым под сомнение саму территориальную целостность.

Четвертой основой федерализма, не прописанной в конституции, но само собой разумеющейся (в ФРГ на этот счет есть определение Федерального конституционного суда), является обязанность федерации и всех ее членов проявлять «дружественное отношение и верность союзу». Это означает, что все участники «конституционного союза» должны сообща действовать в соответствии с сущностью этого союза и способствовать его укреплению и защите интересов его членов. Этот принцип имеет фундаментальное значение как для федерации в отношении земель, как для земель в отношении федерации, так и для земель в отношениях друг с другом.

Российское законодательство, как и высшая судебная инстанция -- Конституционный суд, -- хранит на этот счет молчание. Более того, этому принципу противостоит система особых договоров («договоров о разграничении полномочий»), которые центр заключает с наиболее влиятельными субъектами Федерации в обмен на проявление «союзнической верности.

В исследовании конституционной сущности федерализма большое значение имеет изучение федерализма как принципа конституционно-правового регулирования. Содержанием федерализма как принципа является, на наш взгляд, положение, согласно которому способ объединения, способ урегулирования противоречий между территориальными коллективами исключает любые неправовые методы насилия, принуждения. Такой способ основан исключительно на добровольности сотрудничества и интеграции и подразумевает разнообразные формы своей практической реализации.
Примером концептуального, творческого подхода к изучению практических форм воплощения федерализма как принципа является предложенная Д. Элейзером типология политических федерированных систем . Исходной точкой его теории является определение федерализма как принципа конституционно-правового регулирования взаимоотношений центра и регионов. В данном случае федерализм понимается как конституционная диффузия (рассредоточение) властеотношений таким образом, чтобы сегменты, которые заключили федеративное соглашение, могли участвовать в выработке общей политики управления, а деятельность центра осуществлялась способом, установленным территориальными объединениями, учредившими союзное сообщество. В территориально-политических образованиях, основанных на использовании федерализма как принципа, подобные задачи решаются путем конституционного распределения полномочий между центром и составными частями союза, причем способом, предназначенным для защиты существования и полномочий центральных органов власти и самоуправляемых территорий.
Федерализм как принцип реализован в широком многообразии структур, каждая из которых адаптирована к особенностям конкретного государства. Подобное многообразие форм федерирования возможно, поскольку "сущность федерализма заключается не в особенном типе территориально-политической структуры, а в специфике учреждения взаимоотношений между соучастниками политической системы; и пока развиваются соответствующие взаимоотношения, множество вариантов территориально-политических структур также будут обладать возможностью развития, что и является совместным с принципом федерализма" .
Д. Элейзер, анализируя такое многообразие вариантов, рассматривает федерализм как родовое понятие, которое состоит из определенных подвидов. Американским ученым предложена своеобразная классификация реализованных форм федерализма как принципа согласования интересов народов и территориальных образований, их объединения в союзную форму организации государственной жизнедеятельности .
Такая классификация предусматривает несколько подвидов федерирования. К первому подвиду относится конфедерация. В понимании Д. Элейзера, конфедерация - это объединение нескольких самостоятельных территориально-политических образований, учреждающих совместное управление определенными и ограниченными сферами (как правило, обороной, внешней политикой, в последние десятилетия - экономикой). Подобное объединение ставит центральную власть в непосредственную зависимость от государств - членов конфедерации и тем самым заставляет его оказывать влияние на население через правительства участников союза. Европейский союз является убедительным примером точности такой характеристики, имеющим стремление к федерализации.
Федерация является вторым подвидом федерирования. Это составное союзное политическое объединение, состоящее из нескольких территориально-политических единиц и имеющее сильный центр, каждое из полномочий которого передано ему населением составных частей государства; при осуществлении своих полномочий правительство федерации непосредственно связывается с гражданами государства.
Третий подвид классификации Д. Элейзера - федератизм. Такая форма объединения в федерируемых взаимоотношениях предполагает под собой асимметричную связь крупной державы и небольшого государства. Последнее, вовлекаемое в территориальные пределы державы, играет минимальную роль при осуществлении основных союзных функций и полномочий, однако взамен получает существенную автономию (Индия - Бутан, США - Пуэрто-Рико).
Ассоциированная государственность (associated statehood), по мнению американского ученого, также относится к числу подвидов федерирования, которое предполагает минимальные связи федерируемого государства и крупной державы. Здесь разрыв связей предусматривается объединительным соглашением (США - Маршалловы Острова).
Взаимодействие частей в многосоставных обществах создает новую в истории федерализма форму политического объединения - консоциальность (consociation). Д. Элейзером консоциальность рассматривается как "нетерриториальная федерация" ("nonterritorial federation"). При такой форме государственная власть распределена между постоянными и децентрализованными в рамках государства этническими, религиозными, идеологическими или культурными группировками, известными в научной практике как "столпы общества" (pillars), "секторы" или "лагеря" (camps). Такие общности федерируются в определенную целостность и осуществляют совместное управление посредством коалиции лидеров каждой из существующих частей .
Изучение Конституции Бельгии позволило нам определить ее как слабо сцепленное, консоциальное государство. Согласно Основному Закону этой страны региональный, этнический, религиозный, лингвистический признаки лежат в основе формирования органов государства, а также при распределении законодательных и исполнительных полномочий. Такие проявления консоциональности можно обнаружить в Израиле, Канаде, Голландии и Швейцарии. В этих странах (одни из которых являются федерациями, а другие - унитарными государствами), достаточно широко распространена практика "передача территориальным коллективам прав выработки и реализации в жизнь политических решений вместе с пропорциональным перераспределением государственных средств между регионами..." .
Федерация, конфедерация, федератизм, ассоциированное государство - все это формы воплощения федерализма как принципа в современный период. В 1994 году Д. Элейзером, в одной из своих работ, была выражена уверенность в том, что XXI век преподнесет новые формы применения федерализма как принципа. В настоящее время, действительно, многие исследователи ввели в научный оборот понятие "федерация в федерации" ("federation - in - federation"), отражающее процесс вхождения ряда федеративных государств в Европейский союз . Такая форма объединения государств усиливает многообразие межправительственных отношений, однако порождает при этом и серьезные вопросы, ответы на которые пока еще имеют неопределенный характер. При вхождении федеративного государства в Европейский союз остается неясной роль самих субъектов федерации или автономий: земель в ФРГ или в Австрии, кантонов в Швейцарии. Профессор Джон Н. Бозе отмечает: "они находятся в положении проигравшего участника международных отношений перед лицом преобладания интересов Европейского союза при формировании общегосударственной политики" . Попытки решить эту проблему предпринимаются в некоторых федеративных государствах путем конституционного предоставления субъектам федерации широких полномочий в сфере внешнеэкономических и внешнеполитических отношений . Но такое решение приводит к новым вопросам и новым проблемам, связанным с принципом субординации федерального права, права субъектов федерации, принципом верховенства национального права, государственным суверенитетом. Изучая данную проблему, профессор М.В. Столяров подчеркивает: "...вмешательство Европейского союза и усиленные требования к федеральному и земельному законодательству (ФРГ и Австрии как членов ЕС) принимаются в этих государства на всех уровнях", что является "еще одним доказательством утверждения Европейского союза как супергосударства, которое способно управлять европейскими членами порой лучше, чем это делают сами национальные федеративные государства в своих взаимоотношениях с субъектами" . Безусловно, федерализм как принцип конституционно-правового регулирования находится в непрерывном развитии, постепенно порождая все более сложные и совершенные способы федерирования, новые разногласия и новые пути их решения.
Предложенная Д. Элейзером классификация федеративных моделей представляет собой большой интерес и получила существенное распространение в российской научной действительности. Однако она вызывает определенные сомнения и вопросы. Например, если согласиться на отнесение всех форм политического объединения суверенных государств или всех форм децентрализации в унитарном государстве к моделям федерализма, то очевидно, что подобная практика приведет к теоретическому размыванию самого понятия "федерализм", его политических и конституционно-правовых принципов и признаков. Обратим внимание, что сегодня разграничение полномочий между центром и различными территориальными коллективами, так же как и представительство корпоративных или территориальных интересов в верхней палате парламента, уже не является исключительным правом федеративных государств. Подобные признаки можно наблюдать и в конституциях ряда демократических унитарных государствах. Американский ученый Г. Алмонд отмечает, что концепция разделения властей в современных полигархиях распространяется не только на три ветви государственной власти (исполнительную, законодательную, судебную), но также и на неофициальные политические институты (коммуникации, партии, группы интересов) .
Российский политолог А. Салмин также отмечает: "...гарантия стабильности и работоспособности демократических институтов повсюду выражается не только в разграничении трех ветвей власти, но и в сдержках и противовесах, в упорядочении "контрвласти"... будь то утверждение взаимодействия между большинством и оппозицией, распределение полномочий и ответственности между центром и регионами... или любыми местными единицами" . Такая идея воплощена в конституционном праве многих унитарных государств Европы (Великобритания, Испания, Швеция и др.).
В связи с вышеизложенным следует согласиться с замечанием профессора Л.М. Карапетяна о том, что "прогрессы федерализации, которые наблюдаются в унитарных государствах, сами по себе еще не являются причиной для включения их в разряд федерации, тем более если это выражено только в разделенном правлении и в использовании принципов самоуправления, так как они бывают при любой форме государственного устройства" .
Федерализм многолик и сложен и в каждом конкретном случае обладает исключительными особенностями. Федерализм в настоящее время перестает быть способом решения какой-либо одной или нескольких проблем из области государственной и общественной жизни. Федерализм - это не только распределение предметов ведения и полномочий между центральными органами управления и территориальными коллективами, это одна из наиболее целесообразных концепций устройства государства, эффективная форма развития демократической политической системы, нуждающаяся в постоянном совершенствовании, оптимальный способ сохранения территориальной целостности сложного государства.

Библиографический список

1. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Инфра-М, 2001. 352 с.
2. Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: Сравн. исслед. М.: Аспект Пресс, 1997. 287 с.
3. Салмин А. Предисловие научного редактора // Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. М.: Аспект Пресс, 1997. 287 с.
4. Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. Казань: Фэн, 1998. 303 с.
5. Almond C.A., Powell G.B. Comparative Politics Today: A world View. Boston, 1988. 600 p.
6. Boase J. Faces of Asymmetry: German and Canadian Federalism // Evaluating Federal System. - Centre For Constitutional Analysis (HSRC) - UTA and Co, LTD - Dodrecht. Boston - London. 1997. 427 p.
7. Elazar D. Exploring Federalism. Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1987. 321 p.
8. Elazar D. Federal System of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Harlow, 1994. 216 p.
9. Schmitt N. The Foreign Policy of Spanish Autonomous Communities Compared to that of Swiss Cantons // Evaluating Federal System. 374 p.

Feodus, обозначающего скрепленный договор или союз. В современном обществе под федерализмом понимают форму государственного устройства, при котором регионы являются государственными образованиями, и за ними юридически закреплены определенные политические права, с помощью которых регионы могут отстаивать свои интересы перед центром. Основателем федерализма как политической считают малоизвестного германского философа Иоханнеса Альтузиуса, который впервые ввел понятие федерального народного суверенитета.

Федеративные государства обязательно имеют два уровня государственной власти, из которых один занимает главенствующее положение и называется центром, подчиненный уровень представлен в федерации субъектами.

Принципы обычно противопоставляют так называемому унитаризму - четко централизованному государству, где выстроена власти, и возможности регионов значительно ограничены. Тем не менее, хоть и состоит из разных государственных образований (субъектов), оно составляет единое целостное государство. Различаются две основных модели федерализма - кооперативная и дуалистическая. Кооперативная делает акцент на взаимодополняемости субъектов и центра - пример Германия. А дуалистическая модель подразумевает собой идею равновесия между центром и субъектами и четкого разграничения полномочий.

Федерация ли Россия?

Согласно Конституции наша страна является федерацией, что отражено в ее названии – РФ. Страну обычно относят к «асимметричным федерациям», где некоторые субъекты имеют больше полномочий, чем другие. Например, русские регионы, области и края имеют меньше полномочий, чем национальные республики. Однако существует мнение, что Россия является «псевдофедерацией» - таким политическим строем, где при юридическом федеративном устройстве, фактически действует унитарное государство, не развитое до настоящего федерализма.

В Советском Союзе РСФСР считалась унитарной республикой-государством с автономиями. По сути, сейчас ничего в ее составе не изменилось.

Об этом говорит пресловутая «вертикаль власти», выстроенная президентом, при которой центр дает строгие указания субъектам, а также деление страны на округи, состоящие из нескольких субъектов, полномочные представители которых подчиняются напрямую президенту.