Правотворческий процесс в муниципальном образовании общая характеристика. Щепачёв В.А

Антонова Н.А., зав. кафедрой конституционного права Тверского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Существование в Российской Федерации местного самоуправления как формы осуществления власти предполагает право органов местного самоуправления осуществлять самостоятельную правотворческую деятельность на своей территории в пределах, определенных законом. При этом правотворчество муниципальных органов можно рассматривать как правовую форму реализации функций местного самоуправления.

Нельзя не согласиться с мнением, что в функциях местного самоуправления проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения <1>.

<1> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 126.

Имея в виду, что функция как правовая категория представляет собой взаимосвязь предмета, содержания деятельности и средств ее обеспечения, можно предположить, что характеристика функции местного самоуправления может складываться из двух взаимосвязанных элементов - компетенции местного самоуправления и средств ее реализации. Предмет деятельности местного самоуправления определяется предметами ведения муниципальных образований (вопросами местного значения). Содержание деятельности местного самоуправления выражается в полномочиях органов местного самоуправления. Предметы ведения (вопросы местного значения) и полномочия составляют такое понятие, как компетенция местного самоуправления (его органа или должностного лица), которая обеспечивается организационными и правовыми средствами.

Рассмотрим значение правотворчества органов местного самоуправления в реализации функций местного самоуправления на примере двух функций из тех, которые приписываются данному институту. На первом месте в ряду функций местного самоуправления стоит функция организационно-правового обеспечения участия населения в решении местных вопросов. Реализация этой функции проявляется в создании условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Нормы муниципального права, которые устанавливаются в том числе и актами органов местного самоуправления, закрепляют институты и формы прямой демократии, посредством которых население муниципального образования привлекается к решению вопросов местного значения и осуществляет контроль за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления. В актах органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) должен быть определен порядок участия населения в решении вопросов местного значения.

В настоящее время уставы всех муниципальных образований содержат нормы, определяющие правила участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Закрепления в уставах и иных муниципальных правовых актах таких правил требует Федеральный закон.

Иногда в субъектах Федерации разрабатываются модельные правовые акты, направленные на регулирование порядка участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ устав муниципального образования, а также нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований создают правовую основу реализации названной функции. К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формам участия населения в его осуществлении Федеральным законом N 131-ФЗ отнесены местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления. При этом можно выделить формы, порядок реализации которых должен быть в соответствии с Федеральным законом закреплен именно в уставе муниципального образования; формы, реализация которых определяется нормативным правовым актом представительного органа; и наконец, формы, порядок осуществления которых должен быть прописан в уставе и (или) в нормативном правовом акте представительного органа. Так, в уставе муниципального образования в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ должны быть закреплены избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании, основания и процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления. В нормативных правовых актах представительного органа муниципального образования должны быть определены порядок реализации правотворческой инициативы, а также порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления. Порядок назначения и проведения собрания, конференции, опроса граждан должен согласно Федеральному закону N 131-ФЗ определяться в уставе муниципального образования и (или) в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования.

Анализируя уставы муниципальных образований на предмет правового закрепления в них порядка реализации форм непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления или форм участия граждан в его осуществлении, можно отметить, что в целом уставы одинаково закрепляют названные формы. Хотя существуют и отличия в правовом закреплении форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в уставах одного типа муниципальных образований, но такие отличия незначительны. Более существенны отличия между уставами муниципальных образований разного типа. Как правило, в уставах городских округов подробно регулируется порядок выдвижения инициативы проведения местного референдума, определяются вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум, устанавливаются порядок осуществления территориального общественного самоуправления (в уставах городских округов), правила реализации правотворческой инициативы граждан, проведения конференций граждан, рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления. В уставах муниципальных районов отсутствуют нормы, регулирующие порядок осуществления территориального общественного самоуправления, но подробно определяется порядок проведения собрания граждан. Такое положение объясняется, во-первых, тем, что организация местного самоуправления в муниципальных образованиях разного типа неодинакова. В каждом из них реализуется тот набор форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, который "удобен" для этого муниципального образования, во-вторых, определенную роль в этом играет методическая помощь законодательных органов субъектов Федерации в подготовке уставов муниципальных образований. Нередко законодательный орган субъекта Федерации разрабатывает типовой (модельный) устав муниципального района, городского округа или поселения, на основе которого муниципальные образования разрабатывают свои уставы.

Значительная работа проводится в муниципальных образованиях и по разработке нормативных актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих порядок осуществления отдельных форм участия населения в решении вопросов местного значения - опросов, собраний граждан, публичных слушаний, обращений граждан в органы местного самоуправления.

В настоящее время практически во всех муниципальных образованиях разработаны и приняты муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления предусмотренных в Федеральном законе форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Анализ ряда нормативных правовых актов муниципальных образований двух субъектов Федерации - Калининградской и Ленинградской областей о правотворческой инициативе показывает следующее. В целом в положениях названных муниципальных образований определены субъекты, обладающие правом на реализацию правотворческой инициативы, порядок оформления такой инициативы, требования к содержанию ходатайства о правотворческой инициативе, порядок сбора подписей, рассмотрения инициативы.

Однако есть и отличия в правовом регулировании названных отношений в разных муниципальных образованиях. Так, в одних муниципальных образованиях (Багратионовский, Краснознаменский, Неманский, Советский городские округа Калининградской области) устанавливается порядок, в соответствии с которым начальная стадия реализации правотворческой инициативы происходит в два этапа: формирование инициативной группы и ее регистрация в избирательной комиссии, сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы. В других муниципальных образованиях (Гвардейский и Гатчинский муниципальные районы, Мамонтовский, Славский городские округа Калининградской области) положения о реализации правотворческой инициативы предполагают лишь формирование инициативной группы, которая представляет в органы местного самоуправления проект муниципального правового акта.

Оценивая эту ситуацию, следует отметить, что в Федеральном законе N 131-ФЗ процедура реализации правотворческой инициативы не предполагает сбор подписей в поддержку проекта муниципального правового акта, но и не запрещает. В этом смысле положения муниципальных образований, предусматривающие необходимость сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы, формально не противоречат Федеральному закону, который устанавливает, что такая процедура должна быть определена в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования. Но нельзя не заметить, что такой порядок затрудняет саму реализацию правотворческой инициативы, что, в свою очередь, не способствует развитию местного самоуправления как института демократии.

Анализ нормативных правовых актов муниципальных образований показывает, что в них иногда устанавливается предмет правотворческой инициативы. Так, согласно Положению Гвардейского муниципального района Калининградской области о правотворческой инициативе граждан предметом правотворческой инициативы являются следующие виды муниципальных правовых актов: проект Устава муниципального района; проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района; проекты решений Совета депутатов муниципального района, связанные с решением вопросов местного значения; проекты постановлений главы муниципального района (главы администрации), связанные с решением вопросов местного значения; местный бюджет и муниципальный правовой акт о внесении изменений и (или) дополнений в местный бюджет. Согласно Положению о правотворческой инициативе Гатчинского муниципального района Ленинградской области предметом правотворческой инициативы могут выступать: проект Устава Гатчинского муниципального района и проект внесения в него изменений и дополнений; проекты муниципальных правовых актов главы Гатчинского муниципального района; проекты муниципальных правовых актов Совета депутатов Гатчинского муниципального района и проекты вносимых в них изменений, дополнений; проекты муниципальных правовых актов главы администрации Гатчинского муниципального района и проекты вносимых в них изменений, дополнений; проекты муниципальных правовых актов контрольно-счетной палаты.

Есть ряд муниципальных образований, где нормативные акты о правотворческой инициативе граждан избегают конкретизации порядка реализации этой инициативы (Гусевский, Нестеровский городские округа) либо включают в себя элементы несоответствия федеральному законодательству. Так, в соответствии с Положением о реализации правотворческой инициативы граждан в Краснознаменском городском округе Калининградской области населению предоставляется право на правотворческую инициативу в части внесения только нормативных правовых актов, а не правовых актов. В этом же Положении установлено, что количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку выдвижения правотворческой инициативы, не может превышать 5% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, тогда как в Федеральном законе N 131-ФЗ предусмотрено, что численность инициативной группы, которая может обратиться в орган местного самоуправления с проектом муниципального правового акта, не должна превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Таким образом, в муниципальном образовании неоправданно завышают численность лиц, которые должны поддержать инициативу принятия муниципального правового акта.

Органы местного самоуправления призваны способствовать устойчивому социально-экономическому развитию территории, созданию действенной социальной защиты населения. Это осуществляется в рамках такой функции, как управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.

Правовую основу полномочий органов местного самоуправления по вопросам муниципальной собственности определяют Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, Федеральный закон N 131-ФЗ, другие нормативные правовые акты.

Уставы муниципальных образований закрепляют финансово-экономическую основу местного самоуправления, соответствующие формы контроля населения, за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В рамках реализации данной функции представительные органы местного самоуправления принимают акты, утверждающие местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливающие местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.

С принятием Федерального закона N 131-ФЗ изменилась сама экономическая основа местного самоуправления. В отличие от прежнего порядка, когда в законе перечислялся перечень объектов, которые могут находиться в собственности у муниципального образования, в настоящее время федеральный законодатель закрепил за муниципальными образованиями имущество трех видов: предназначенное для решения вопросов местного значения; для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В связи с этим изменился порядок закрепления экономической основы местного самоуправления в уставах муниципальных образований. Сейчас в уставах, как правило, закрепляется перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности и необходимого для решения вопросов местного значения. Иногда это делается очень подробно: перечисляются все объекты, которые могут находиться в муниципальной собственности. Однако чаще в уставах муниципальных образований закрепляется положение, повторяющее норму Федерального закона N 131-ФЗ о муниципальном имуществе.

Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в них закрепляется различный круг вопросов, касающихся экономической основы местного самоуправления, но наиболее часто в уставах определяются: права органов муниципального образования в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности, перечень финансовых средств муниципального образования, порядок установления местных налогов, право размещения муниципального заказа, бюджетный процесс. При этом объем правового регулирования данных отношений в уставах неодинаков. Так, из взятых для анализа десяти Уставов (г. Пушкино Ленинградской области, Владивосток, Курган, Брянск, Кингисеппский район Ленинградской области, Красный Холм, Конаково, Торжокский район Тверской области, Весьегонск, Ржев) лишь в двух Уставах (г. Владивосток, Кингисеппский район Ленинградской области) достаточно подробно устанавливается порядок разработки, принятия и исполнения местного бюджета с определением прав и обязанностей участников данного процесса. В остальных уставах бюджетный процесс не урегулирован и указывается, что такой процесс определяется нормативными правовыми актами муниципального образования (в частности, положение о порядке разработки и утверждения бюджета). Это объясняется тем, что в Федеральном законе N 131-ФЗ прямо не устанавливается, в каком правовом акте должен быть закреплен процесс подготовки, принятия и исполнения бюджета. В п. 3 ст. 52 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено лишь то, что "формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации".

В каком акте муниципального образования закреплять этот процесс - решать самим органам местного самоуправления. На наш взгляд, выбор вида нормативного акта, в котором должен быть закреплен бюджетный процесс, определенным образом зависит от типа муниципального образования. В сельских и городских поселениях, являющихся муниципальными образованиями, небольшими по площади, с незначительным объемом собственных доходов бюджетный процесс в силу своей несложности может быть урегулирован в уставе муниципального образования. Закрепление же этого процесса в муниципальных районах и городских округах более логично в специальных нормативных актах, принимаемых представительными органами данных муниципальных образований, в которых эта процедура должна быть подробно закреплена в силу важности регулируемых общественных отношений. Это связано также с особенностями структуры органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и поселений. Поскольку в муниципальных районах и городских округах в структуру органов местного самоуправления обязательно входят представительные и исполнительные органы, между которыми распределены полномочия в уставе, то любое изменение таких полномочий, в том числе и в отношении разработки, принятия и исполнения бюджета муниципального образования, обязательно повлечет необходимость внесения изменений в устав муниципального образования. Структура органов местного самоуправления поселений может быть более простой, и в силу этого полномочия данных органов в бюджетном процессе могут быть вполне закреплены и в уставе такого муниципального образования.

Помимо этого, в Федеральном законе N 131-ФЗ определены те отношения по формированию экономической основы местного самоуправления, которые должны быть урегулированы на уровне муниципального образования в правовых актах органов местного самоуправления. К ним относятся: порядок и условия приватизации муниципального имущества; цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений; установление нормативов отчислений в решении о бюджете муниципального района; распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений в решении и бюджете муниципального района. Эти отношения также весьма неодинаково регламентируются в муниципальных образованиях.

Возьмем, к примеру, два показательных акта муниципальных образований, определяющих порядок и условия приватизации муниципального имущества: Положение о приватизации муниципального имущества муниципального образования г. Архангельска, утвержденное решением Архангельского городского Совета депутатов от 31 мая 2006 г., и Положение о приватизации муниципального имущества г. Нижнего Новгорода, утвержденное решением городской Думы от 21 января 2001 г. Первое из них представляет собой правовой акт, который имеет общий характер, является основой для принятия иных нормативных актов, регулирующих процедуру приватизации муниципального имущества. В Положении о приватизации муниципального имущества г. Архангельска определяются полномочия городского Совета и мэрии в сфере приватизации, общие правила планирования приватизации. При этом установлено, что Архангельский городской Совет депутатов принимает муниципальные нормативные правовые акты в сфере приватизации муниципального имущества, а мэрия города организует разработку и внесение на рассмотрение Архангельского городского Совета депутатов проектов муниципальных нормативных правовых актов в сфере приватизации муниципального имущества и проекта прогнозного плана приватизации муниципального имущества на очередной год, издает муниципальные правовые акты в сфере приватизации муниципального имущества по вопросам, не относящимся к компетенции Архангельского городского Совета депутатов, принимает решения об условиях приватизации муниципального имущества.

В Положении о приватизации муниципального имущества г. Нижний Новгород, напротив, урегулированы практически все общественные отношения, которые в этой сфере должны быть закреплены в муниципальных правовых актах. Так, в названном Положении определены задачи приватизации муниципального имущества, сфера применения Положения, порядок планирования приватизации, способы ее осуществления, требования к содержанию решения о приватизации. В этом же Положении определен состав подлежащего приватизации имущества, а также порядок оплаты муниципального имущества при его приватизации и распределения денежных средств, полученных от продажи муниципального имущества. Думается, что второй вариант правовой регламентации порядка приватизации муниципального имущества более рационален, поскольку позволяет избежать ситуации множественности нормативных правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании по одну и тому же вопросу.

Таким образом, к какой бы функции местного самоуправления мы ни обратились, значение нормативных правовых актов органов местного самоуправления определяется тем, что они, являясь источником права, в котором определяются условия и механизм правового регулирования в сфере осуществления публичной власти в муниципальном образовании, выступают в качестве средства реализации этих функций. Имея в виду, что функции местного самоуправления представляют собой основные направления муниципальной деятельности, можно говорить о том, что нормативные правовые акты муниципальных органов наряду с Федеральным законом и законами субъектов Федерации определяют права и обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления по осуществлению этой деятельности, закрепляют механизм ее реализации в муниципальном образовании.

Текст статьи

Болдыш Анастасия Юрьевна,главный специалист юридического отдела управления делами администрации городского поселения Излучинск, п.г.т. Излучинск[email protected]

Концепция совершенствования муниципального правотворчества в Российской Федерации

Аннотация:В целях разработки концепции совершенствования муниципального правотворчества, приведенная статья посвящена анализу формирования единого правового пространства отведенного муниципальному правотворчеству, совершенствованию муниципальными образованиями приемов применяемых при разработкемуниципальными образованиями муниципальных правовых актов и освещению критериев нормативности муниципальных правовых актов. Ключевые слова: муниципальный правовой акт, нормативный правовой акт, муниципальное правотворчество, муниципальные образования, правовая инициатива

Роль местного самоуправления в государственной, политикоправовой жизни российского общества, в становлении институтов правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в Российской Федерации является одним из уровней составляющих основуконституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны правовой и демократическойорганизации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. На сегодняшнем этапе развития государственности местное самоуправление следует рассматривать в качестве одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.В соответствии с Конституцией Российской Федерации правовая государственность имеет прочную основу, в состав которой, входят муниципальноправовые институты. В основе системы организации власти, на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющимся на всю ее территорию, находится система местного самоуправления как организационноправовая форма осуществления особой формы публичной власти власти муниципальной. Актами муниципального правотворчества охватываетсяневероятно широкая сфера экономических, социальных, политических отношений, наиболее близко инепосредственным образом затрагивающих вопросыместного значения.Проблематика муниципального правотворчества состоит в наличии проблемы противоречий между динамично изменяющимися отношениями в области местного самоуправления, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни Российской Федерации и малоподвижным действующим законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений. Также, противоречие можно усмотреть в осуществляющейся на всей территории Российской Федерации практикой муниципального правотворчества и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления. Действительная и обоснованная самостоятельность регионов невозможна без научного и методологического обеспечения процессов правотворчества, гармонизации интересов Российской Федерации и специфики ее субъектов. Таким образом, необходимость исследования правотворческой деятельности в области местного самоуправления объясняется потребностями дальнейшего развития научной теории муниципального правотворчества, ее обогащения с целью дальнейшего развития, углубления научного знания и полного преобразования института муниципального правотворчества. Традиционное понятие правотворчества укоренено в номотетической (устанавливающей закономерность) традиции и методологически уместно в классической парадигме познания. В силу такойпозициипредставители отечественной юридической науки могли, вполне сходиться и сходились, по существу, в вопросах того, как и кем,право может и должно устанавливаться (создаваться).Сходиться в томсмысле, что определенная группа (разряд) лиц получает признание в качестве инстанции генерации новых общеобязательных правил и процедур, каковые затем и будут называться правовыми, как и формы (тексты, документы, акты) их объективированного закрепления.Фактически тем самым правовое развитиеравно сводится к осуществлению власти. Легальность статусов таких лиц, а равно и их «правотворческих»практик никак не зависит от особенностей предшествующей правотворчеству интеллектуальнонравственной связи с правом, их причастности праву досотворенному. Правотворчество нельзя воспринимать как политическое властвование, хотя бы и в рамках власти разделенной.

Бытовавшие в западной традиции права со времен эллинского периода представления о естественном праве, побуждающем к перманентному совершенствованию права человеческого (волеустановленного), а такжеи первые доктринальные обоснования в новое время того, какими именно либеральнобуржуазными идеалами прав человека (свобода и собственность) необходимо руководствоваться законодателю, далеко не равнозначны юридической реальности непосредственно действующих прав и свобод.Не учитывающие этого обстоятельства важные и нужные суждения о том, что проблематика прав человека плоть от плоти не только западной традиции права, но и всемирных философскогуманитарных исканий парадоксальным образом «затеняют»эвристический статус и юридикоинновационный характер современных конвенциальных прав и свобод человека, которые не могут трактоваться как «государственноправовые формы объективации» идей или ценностей.

Разумеется, и сегодня проблема прав человека может быть поставлена и ставится часто политикоправовым образом, но для юриспруденции гораздо важнее другое. Современные права и свободы человека и есть самое бесспорное, безоговорочное праводанное человеку. Именно для них, этих удивительных правовых феноменов обратившегося в «юридическую веру»человечества актуально необходимы современные конституции, «говорящие»на языке конституционной юстиции не только о своем признании достоверности прав и свобод гражданина, но и о том, как именно они обязуются, обязывая к тому государство, их обеспечивать посредством адекватно конкретизированного, извлеченного из смысловых ресурсов конституционного текста, пригодного для этой цели иного аутентичного права.Правотворческая деятельность муниципальных образований основана на конституционных началах, на их основе действующее федеральное законодательство формируетбазу для регламентации разнообразных сфер муниципального правотворчества, в том числе и уровня самих муниципальных образований. Виды нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами и должностными лицами местного самоуправления, устанавливаются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , такжекак и законом субъекта Российской Федерации,уставом муниципального образования.В каждом отдельном муниципальном образовании складывается своя система нормативных правовых актов. Органы местного самоуправления не имеют права принимать законодательные акты, они действуют на их основе. В результате органы местного самоуправления издают (принимают) многообразные виды нормативных правовых актов.Хотяправовая регламентация указанных вопросов нелишена недостатков, подтверждающих существование проблем в муниципальном правотворчестве.Государство санкционировало создание органами муниципальных образований регулятивных норм. Охранительные нормы, содержащие меры административной ответственности, органы муниципальных образований сами устанавливать не могут. Поэтому возникают проблемы, например, связанные с установлением административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства территорий. Отсутствие системы муниципальных нормативных правовых актов, неразработанность форм муниципальных актов, хаотическое развитие муниципальной правовой базы. Эта проблема связана с отсутствием в большинстве случаев необходимых модельных актов нормативных правовых актов муниципальных образований и должной систематизации этих актов. Муниципальная правовая база должна представлять собой структурно организованную совокупность муниципальных нормативных правовых актов для предоставления объективного обзора и информации. В связи с этим актуально укрепление системных основ муниципального нормотворчества.Также низкий уровень подготовки муниципальных нормативных правовых актов. Это связано с нарушением порядка планирования правотворческой деятельности, порядка разработки проектов, подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов. Доступ к муниципальным актам до настоящего времени является ограниченным. Они публикуются в местных средствах массовой информации, имеющих небольшой тираж, особенно в сельской местности, а иногда в нарушение Конституции России и федерального законодательства не публикуются вообще. Современное состояние базы нормативных правовых актов муниципальных образованной не всегда позволяет населению ознакомиться с этими актами и контролировать работу местных органов, что подрывает принципы демократии.В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»закреплены только общие положения о вступлении в силу муниципальных правовых актов, в частности, установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Исключение составляют нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).Однойиз основных задач муниципальной реформы является наведение порядка в муниципальном нормотворчестве, приведение муниципальных актов в соответствие действующему административному законодательству. В связи с этим Министерству юстиции России и его территориальным органам были переданы вопросы регистрации уставов муниципальных образований , создания регистра муниципальных нормативных правовых актов . В субъектах Федерации были приняты законы о ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов, установившие порядок организации и ведения регионального регистра, а также орган, уполномоченный на его ведение. В соответствии с Положением о Главном управлении Министерства юстиции Россиипо субъекту (субъектам) Федерации к полномочиям главных управлений отнесено оказание органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления методической помощи по вопросам организации учета муниципальных нормативных правовых актов .Таким образом, в настоящее время Министерство юстиции России, а также прокуратура Российской Федерации осуществляют углубленный анализ законности муниципальных правовых актов, но этого, насегодняшний день, недостаточно.Существует необходимость, в целях обеспечения единства правового пространства России, закрепления за Минюстом России функции по проведению научноправовой экспертизы нормативных правовых актов муниципальных образований и приведение их в соответствие действующему административному законодательству федерального уровня.Следует совершенствовать законодательство о местном самоуправлении, прежде всего Федеральный закон от 06.03.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно введение в указанный федеральный закон отсутствующего легального понятия «нормативного правового акта», а также законодательно закрепленных критериев присвоения муниципальным правовым актам статуса нормативности. Нормативность (ненормативность) муниципальных правовых актов определяет государственный орган, осуществляющий ведение регистра этих актов, проводящий, после включения данных актов в регистр, их экспертизу. В вышеуказанном федеральном законе отсутствует четкое соотношение вида муниципального правового акта, издаваемого муниципальными органами и должностными лицами, а также и его формы, которые зачастую устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с действующим законодательством, представляется необходимым подразделить акты на нормативные и ненормативные и дать определение тем и другим. Нормативные акты необходимо выстроить по юридической силе.В целях унификации форм муниципальных нормативных правовых актов предлагается нормативным правовым актам представительного органа и актам, принятым на референдуме, придать формы устава и решения, а нормативным правовым актам главы муниципального образования, главы местной администрации формы положения и постановления. В формах инструкций, правил и других формах могут издаваться (приниматься) нормативные правовые акты как главы муниципального образования и главы местной администрации, так и акты иных органов муниципальных образований. Локальные нормативные правовые акты всех органов и должностных лиц местного самоуправления следует издавать в формераспоряжений.Такая регламентация позволит по форме муниципального правового акта определить его принадлежность к тому или иному виду и упростить правоприменение не только в муниципальном образовании, но и в целом по России. Данные изменения будут способствовать более эффективной систематизации муниципальных нормативных правовых актов. Соблюдение принципа соподчиненности муниципальных нормативных правовых актов обеспечит создание единого правового поля на уровне местного самоуправления.В целях создания единой и согласованной системы нормативных административноправовых актов в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагается установить модель нормативных административноправовых актов органов муниципальных образований, которая представляется нам следующей: устав муниципального образования, решение, положение, постановление, административный регламент, инструкция, правила, распоряжение.В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования. Поэтому указанные вопросы должны быть урегулированы в уставах муниципальных образований. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат норм о порядке принятия правовых актов, применяя отсылочные нормы. При этом порядок принятия данных правовых актов определяют специальные положения. Процесс издания (принятия) нормативных правовых актов недостаточно урегулирован.В целях оказания практической помощи исполнительнораспорядительным органам муниципальных образований предлагается разработать и принять закон «О порядке принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления», который смог бы регламентировать процедуры издания (принятия) этих актов, а также в дальнейшемурегулировать указанные вопросы в уставах муниципальных образований.Таким образом, нормативные правовые акты муниципальных образований занимают определенное место в системе российского законодательства. Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура Российского государства, привело к образованию трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления.Представители органов государственной власти, осуществляющих контрольные функции в отношении актов муниципального уровня, полагают, что решение проблемы возможно за счет сужения правотворческих полномочий органов местного самоуправления, перехода к практике утверждения органами местной власти правовых актов, предложенных государством.Последнее располагает широкими материальнотехническими, организационными и прочими возможностями для подготовки качественных типовых актов муниципального уровня. Муниципальный правотворец должен лишь своевременно одобрить их.Представляется, что подобного рода мероприятия приведут к нивелированию самой идеи местного самоуправления в России. На данном этапе, когда накоплен определенный опыт муниципальной правотворческой деятельности, укомплектована в большинстве своем правовая база основной массымуниципальных образований России, вряд ли целесообразно снижать самостоятельность последних, урезать полномочия. Это было бы шагом назад в развитии.В юридической литературе указывается на необходимость усиления административного контроля со стороны областной государственной администрации посредством введения механизма предварительного согласования актов органов местного самоуправления с государственными органами на предмет правовой чистоты. Высказывается идея осуществления предварительной государственной регистрации общеобязательных правовых актов местного самоуправления в органах юстиции. Решение проблемы видится не в сужении объема правотворческой компетенции муниципалитетов, а в совершенствовании отечественной системы контроля качества муниципальных правовых актов с одной стороны, и муниципальной правотворческой технологии с другой. В настоящей статье на основе анализа современной российской юридической практики и доктринальных разработок мы укажем некоторые из направлений такого совершенствования.Одним из действенных инструментов контроля законности актов муниципального правотворчества является проведение экспертизы указанных документов. Институт экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в последние годы весьма интенсивно исследуется в юридической литературе. Изучая понятие, виды экспертиз, можно отметить, что существует необходимость более широкого применения «внешней» правовой экспертизы муниципальных правовых актов, разработки эффективного механизма ее назначения и проведения.Активная работа органов государственной власти, уполномоченных на ведение регистра, органов прокуратуры и юстиции способствует выявлению и устранению допущенных в муниципальных нормативных правовых актах нарушений закона на весьма ранних стадиях. Изучение статистических сведений о работе судов общей юрисдикции показывает, что количество рассмотренных дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, в последние годы стало сокращаться. Экспертиза муниципального правового акта при его включении в регистр представляет собой способ выявления недостатков в действующем документе. В этой связи ряд авторов высказываются в пользу усиления предварительного контроля муниципального правотворчества, чтобы уже на стадии подготовки акта «заложить»соответствующие гарантии законности, повысить его качественный уровень.Учитывая значительное число муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых с нарушением норм действующего законодательства, нарушением компетенции, предлагается определить в законодательстве перечень муниципальных правовых актов, которые должны проходить обязательную предварительную экспертизу в органах государственной власти. При этом одни исследователи полагают необходимым дальнейшее расширение контрольнонадзорных полномочий прокуратуры, усиление ее превентивного надзора. Другие исследователи считают, что соединение предварительной и последующей форм контроля в прокуратуре приведет к тому, что будет сложно объективно осуществлять разнородные действия.Также необходимо расширение контрольных возможностей органов юстиции. Это позволит соблюсти баланс контрольных полномочий в системе органов государственной власти, создаст систему «двойного (предварительного и последующего) фильтра» для актов муниципального правотворчества.В последние годы стали весьма популярны исследования муниципальных правовых актов на предмет их коррупциогенности. Вопросы назначения и проведения антикоррупционной экспертизы активно исследуются в юридической литературе. Действующее законодательство развивается в направлении закрепления обязательности проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых в стране правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.Так, правовые акты должны проверяться в полном объеме на предмет их соответствия законодательству, правилам юридической техники и т.п.; коррупциогенность акта лишь один из возможных его дефектов.Под дефектным актом в юридической литературе понимают акт, принятый с нарушением предъявляемых к нему требований, независимо от того, нарушены или нет требования законности или организационнотехнические требования.Качественный нормативный правовой акт это акт, принятый с соблюдением всех предъявляемых к нему требований. Часть из них закреплены в законодательстве, другие предложены юридической наукой.В системе местного самоуправления появляются собственные контрольные механизмы. Так, контрольный орган муниципального образования полномочен проводить экспертную оценку проекта муниципального бюджета; создаваемые общественные палаты вправе осуществлять общественную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов.Важность общественной экспертизы выносимых на обсуждение проектов актов, осуществляемой компетентными институтами гражданского общества, органами территориального общественного самоуправления, неоднократно подчеркивалась в юридической литературе. Необходимо, однако, чтобы названные и иные контрольные механизмы были реально действующими, а не созданными формально.Тем не менее, невозможно утверждать, что правотворческая деятельность органов власти муниципального уровня надлежаще обеспечена методически. Усилиями отдельных муниципальных образований не изменить состояние дел в государстве в целом. Очевидна необходимость в разработке и принятии на федеральном уровне серии методических рекомендаций, призванных помочь органам местного самоуправления в их правотворческой деятельности. Аналогичная работа проводится в отношении правотворческой деятельности органов государственной власти.Правотворческая деятельность органов муниципальной власти не будет успешной и без мониторинга правоприменения, включающего сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения актов муниципального образования.В настоящее время законодателем установлены правила и показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Представляется необходимой разработка методических рекомендаций по организации мониторинга правоприменения для органов власти муниципального уровня.Следует направлять усилия на дальнейшее расширение сотрудничества органов местного самоуправления и органов контроля (надзора) в правотворческой сфере (особенно в тех регионах, которые менее активны в указанном отношении). В целях организации взаимодействия органов прокуратуры, юстиции, представителей региональной и муниципальной власти в Новгородской области, например, проводятся различного рода совещания, учебнометодические семинары, подписываются соглашения по вопросам нормотворчества и проводимых экспертиз.Таким образом следует отметить, что качество муниципальных правовых актов находится в прямой зависимости от состояния правовой базы федерального и регионального уровня. Так, постоянные изменения перечня вопросов местного значения, установленного в федеральным законом от 06.03.2003 № 131ФЗ, приводят к нестабильности компетенции местного самоуправления. В подобных условиях возрастает вероятность издания муниципальных правовых актов с нарушением полномочий.

Ссылки на источники1. Антонова Н.А. Некоторые вопросы определения сферы правотворчества органов местного самоуправления // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2009. № 3.2. Каменева Е.Н. Оспаривание нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2001. № 8. С. 4 11; 3. Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореферат дис. канд. юрид. наук. РостовнаДону, 2004.4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ (в ред. от 05.01.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.5. Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97ФЗ (в ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108.6. Федеральный закон «О внесении измененийв отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» от 8 ноября 2007 г. № 260ФЗ (в ред. от 25.12.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 46. Ст. 5556.7. Соловьев С.Г., Лукьянов В.А. Муниципальный правовой акт: проблемные вопросы теории и практики // Современное право. 2007. № 7.8. Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2010. № 2.9. Приказ Минюста России «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» от 21 мая 2009 г. № 146 (в ред. от 22.11.2012) // Российская газета. 2009. 27 мая.10. Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского унта. 2008. № 2. С. 61 75.11. Антонова Н.А. Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты: Научнопрактическое пособие. М., 2006. С. 122 124.12. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 384.13. Артамонов А.Н. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества / А.Н. Артамонов, А.С. Авитисов // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 11.14. Алешкова Н.П. Конституционноправовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2010.15. Сергеева К.О. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Москва.2013.

Anastasia Boldysh Chief specialist of law department administration Izluchinsk, Izluchinsk, KhantyMansiysk Autonomous okrug –UgraConcept of perfection municipal lawmaking in Russian FederationAbstract. In order to develop the concept of improving municipal lawmaking present article analyzes the formation of a unified legal space allotted to the municipal lawmaking, improve development techniques municipal legal acts and normative criteria for coverage of municipal regulations.Keywords. municipal legal act, regulation, municipal lawmaking, municipalities, legal initiative.

Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения

В.А.Щепачёв, председатель правовой секции Союза российских городов, член Совета по местному самоуправлению при Председателе ГД ФС РФ, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, секретарь Совета (ас-социации) муниципальных образований Оренбургской области, кандидат юридических наук

В статье раскрываются особенности одного из видов правотворческой деятельности - муниципального правотворчества. Отмечая значимость муниципального правотворчества, автор указывает на существующие проблемы данного направления деятельности органов местного самоуправления, в частности на проблему повышения качества итогового муниципального правового акта, как «итогового продукта» муниципального правотворчества. В статье приводятся возможные варианты решения обозначенных проблем.

Муниципальное правотворчество одна из наиболее значимых сторон деятель-ности органов местного самоуправления. В условиях незавершившейся муниципальной реформы и постоянно меняющегося законодательства о местном самоуправлении увеличивается правотворческая нагрузка на органы местного самоуправления, возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов, а также соблюдения правотворческой техники при их подготовке.

Муниципальное правотворчество по своему смыслу является способом выражения воли населения муниципального образования в соответствующих нормах муни-ципальных правовых актов. Муниципальное правотворчество направлено на урегулирование вопросов деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем подготовки, принятия, изменения или отмены муниципальных правовых актов.

Качественное муниципальное правотворчество невозможно без выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов, наиболее важные из которых должны быть закреплены в регламентах органов местного самоуправления. Большое значение для правотворчества имеет квалифицированное обеспечение: научная экспертиза проектов правовых актов, прогностическое, аналитическое обеспечение правотворческой работы.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения.

Начальной стадией муниципального правотворчества является его планирование, которое может быть представлено текущими программами правотворческой

деятельности, разрабатываемыми сроком на один - два года, либо перспективными программами деятельности на весь срок полномочий представительного органа местного самоуправления.

Планирование правотворчества обусловлено следующими целями: во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав населения муниципального образования. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса о его необходимости. Урегулировать конкретное правоотношение в сфере осуществления местного самоуправления можно путем подготовки нового муници-пального правового акта, либо внесения изменений и (или) дополнений в дейст-вующие муниципальные правовые акты, а также путем принятия новой редакции действующего муниципального правового акта.

Особое значение на этом этапе имеет вопрос об установлении уровня правового регулирования, соответствующего значи-мости правоотношения которое необходи-мо урегулировать. Необходимо не только заранее чётко определиться, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне соответствующего муниципального правового акта, но решить вопрос, как планируемый муниципальный правовой акт будет встроен в сложившуюся систему муниципальных правовых актов. Какие действующие правовые акты придется изменить или дополнить, какие акты отменить, а какие разработать и принять в связи с новым регулированием правоотношения.

Невозможно эффективно применять новый муниципальный правовой акт, если еще на стадии его разработки не определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые и другие, а также возможные затраты, необходимые для его реализации. Необходи-мо при этом ответить на вопрос: соизмери-мы ли предлагаемые затраты с ожидаемыми результатами? Для решения обозначенных задач, на этапе планирования и разработки муниципального правового акта необходимо собрать все необходимые материалы для уяснения необходимости и актуальности принятия соответствующего муниципального правового акта, четкого обоснования его цели и основного содержания.

Повсеместным и в муниципальном правотворчестве, и в законотворчестве стала неоправданная поспешность подготовки проектов нормативных правовых актов. Это приводит к наличию в принимаемых муниципальных правовых актах таких грубых недостатков, как бессистемность и несогласованность между различными нормативными правовыми актами. Чтобы преодолеть данные недостатки приходится часто вносить в данные акты изменения и дополнения, нередко сразу после принятия муниципального правового акта. Слабое внимание уделяется к формулированию чётких и однозначных понятий, используемых в муниципальном правовом акте. Раз-личные правовые нормативные акты гото-вятся различными разработчиками, из-за чего возникают нестыковки по применяемым понятиям, используемым в положениях нормативных правовых актов. Допускается включение в муниципальный правовой акт нормы, отсылающей к положениям других нормативных актов, а те, в свою очередь, соответствующих норм не содер-жат.

Общеизвестно, что правотворчество не терпит спешки. Планировать правотвор-ческую работу необходимо таким образом, чтобы на подготовку проектов муниципальных правовых актов отводилось достаточное количество времени для его всесторонней проработки, в необходимых случа-ях учёта мнения населения муниципального образования, привлечения к разработке проекта соответствующих квалифицированных специалистов, сбора необходимой информации для прогнозирования будущей эффективности правового акта. Вот почему так важно организовать грамотное и рациональное планирование правотворческой работы. Иначе невозможно подготовить эффективный, удачный муниципальный правовой акт, который не потребует внесения в него изменений сразу же после начала его применения.

При организации работы над проектом муниципального правового акта необ-ходимо определить орган или должностное лицо местного самоуправления ответственных за подготовку проекта муниципального правового акта, решить вопрос о том, каких специалистов необходимо привлечь к уч-стию в работе над проектом, провести необходимые расчёты, социологические исследования. Немаловажное значение имеет организация информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта.

Особо нужно отметить важность согласования подготовленного проекта муни-ципального правового акта с заинтересованными органами и проведения правовой экспертизы проекта для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов муниципальных правовых актов.

Для недопущения недоразумений уже в процессе разработки проекта муници-пального правового акта необходимо проводить консультации с представителями заинтересованных органов, с соответствующими специалистами, имеющими не-обходимый опыт работы в определённой области, которые могут помочь не допус-тить появления в муниципальном правовом акте каких-либо недостатков. Это также позволит устранить имеющиеся разногласия по проекту муниципального правового акта и найти приемлемое решение, которое способно удовлетворить все заинтересованные стороны еще до процедуры согласования проекта муниципального правового акта.

К сожалению, все еще практикуется закрытая «келейная» подготовка проектов муниципальных правовых актов, в условиях неоправданной, ненужной секретности и непрозрачности процесса подготовки проекта. Это, в свою очередь, приводит к тому, что о недостатках, имеющихся в подготовленном проекте муниципального правового акта, субъект правотворческой инициативы узнаёт лишь на стадии согласования проекта, когда на устранение обнаруженных недостатков остаётся не так много времени. Всё это приводит к той поспешности и суете, которые негативно сказываются на качестве нормативного правового акта.

В связи с этим всё большее значение для подготовки эффективных и качествен-ных муниципальных правовых актов приобретает подлинно демократическая про-цедура обсуждения проектов правовых актов, которая немыслима без гласного и всестороннего обсуждения подготавливаемого проекта муниципального правового акта, без взаимодействия различных групп и органов, задействованных в его подготовке. Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта и альтернативных ему проектов (если таковые имеются), которое можно было бы организовать в местной печати, на телевидении, на научно- практических конференциях, собраниях населения муниципального образования. Такой подход к правотворчеству позволит лучше учесть общественное мнение и даст возможность подготовить наилучший вариант проекта муниципального правового акта.

Проект любого муниципального пра-вового акта должен быть подготовлен с со-блюдением правил правотворческой техники, что позволяет создать оптимальные условия для последующего правильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и лаконичности норм, содержащихся в муниципальном правовом акте.

Очень часто в правоприменительной практике нет однозначного понимания смысла правовых норм, содержащихся в муниципальных правовых актах. Чаще всего это связано не столько с профессионализмом правоприменителя, сколько с неясностью, некорректностью самой нормы муниципального правового акта. Многие положения муниципальных правовых актов не исключают различного их понимания, что приводит к произвольному их толкованию и, следовательно, к произвольному применению. В результате допускается нарушение важнейшего конституционного принципа: равенства всех перед законом и судом.

Для недопущения произвольного применения норм, содержащихся в муни-ципальных правовых актах, необходимо соблюдать требования к применяемым выражениям и терминам, которые должны быть чёткими, понятными и однозначными. Немаловажна также и универсальность выражений и терминов, применяемых в муниципальных правовых актах, что означает применение во всех муниципальных правовых актах, регулирующих конкретный вид правоотношений одинаковых выражений и терминов, без неоправданных синонимов и вариаций.

Необходимо полностью исключить недомолвки и двусмысленности в муници-пальных правовых актах, допускающие произвольное их понимание и, что самое негативное, - произвольное их применение.

Так же очень важно полностью ликвидировать «недосказанность» муниципальных правовых актов. В первую очередь это касается распространённой практики излишнего применения отсылочных норм, - тех, которые адресуются нормативным правовым актам нижестоящего уровня. Переизбыток отсылочных норм, к сожалению, можно наблюдать во многих муниципальных правовых актах, в том числе и в уставах муниципальных образований. Понятно, что все в одном акте предусмотреть сложно, но основные принципы и положения нормативного регулирования той или иной сферы деятельности должны в нем присутствовать. Особенно, если в федеральных законах имеются нормы, предписывающие урегулировать тот или иной, имеющий особую значимость, вопрос именно в уставе муниципального образования, а не в нижестоящем муниципальном правовом акте. В подобных случаях неуместность отсылочных норм, содержащихся в муници-пальных правовых актах, проявляется особенно остро. Недопустимо, чтобы ниже-стоящие муниципальные правовые акты содержали положения, регулирующие бо-лее значимые правоотношения, чем регулирует муниципальный правовой акт большей юридической силы. Возможность создания подобных ситуаций должна быть полностью исключена из муниципальной правотворческой практики.

Эффективно регулировать правоотношения можно лишь с помощью тех правовых актов, которые максимально полно и конкретно определяют права, обязанности субъектов правоотношения, чётко формулирует гарантии его обеспечения. Декларативностью грешат многие правовые акты, в том числе и муниципальные. Лаконичность в правотворчестве - это оптимальное краткое и ясное изложение мысли инициатора проекта правового акта при сохранении полноты ее содержания. Требование экономичности в муниципальных правовых актах имеет и другой аспект - минимум актов по одному вопросу для достижения более простого и эффективного пользования нормативным материалом, а также его учёта и систематизации.

Безусловно, выше названы далеко не все негативные тенденции в муниципальном правотворчестве. В данной связи универсальным может стать правило, согласно которому правотворческая практика не должна развиваться в обстановке эйфории и отсутствия самокритики.

Щепачёв, В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения / В.А.Щепачёв // Местное право. - 2011. - № 2. - С. 9 - 12.

УДК 340.13:342.553

Е.И. Бычкова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры учебно-методической работы Института повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации Россия, Москва [email protected]

Анализируется понятие «муниципальное правотворчество», его значение в развитии местного самоуправления. Автором предлагаются общие меры, направленные на улучшение качества муниципального правотворческого процесса.

Ключевые слова: муниципальное правотворчество, правовой акт, проект, орган местного самоуправления.

Правотворчество является одним из важных средств управления обществом, самостоятельной юридической формой реализации публичной власти и находится в непосредственной связи с ее предназначением, типом, функциями и механизмом . Несомненно, правотворчество является одним из приоритетных видов деятельности местного самоуправления.

Существование муниципального правотворчества как самостоятельного вида правотворчества представляется вполне обоснованным, поскольку регламентировано федеральным законодательством, в связи с чем деятельность органов местного самоуправления по созданию правовых актов справедливо именуют «муниципальное правотворчество». Так, в ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых.

Согласно ст. 2 Закона № 131-ФЗ, муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Данное определение муниципального правового акта содержит в себе указание и на формы-виды (нормативное и индивидуально-правовое, по вопросам местного значения и вопросам реализации переданных государственных полномочий), и на способы (непосредственное и опосредованное) муниципального правотворчества. Это дает некоторую основу для определения термина «муниципальное правотворчество» .

Согласимся с позицией Н.П. Алешковой, согласно которой муниципальное правотворчество можно рассматривать как осуществляемый в установленном порядке процесс принятия решений по вопросам местного значения непосредственно населением, органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования или их должностными лицами путем издания (принятия) муниципальных правовых актов, а также по иным вопросам, реализуемым органами местного самоуправления в соответствии с законодательством, путем издания (принятия) муниципальных правовых актов или заключения договоров (соглашений), содержащих правовые предписания .

Интересной представляется точка зрения Т.П. Шкуратовой, которая предлагает под муниципальным правотворчеством понимать процесс познания правовых потребностей населением муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, направленный на создание, изменение и отмену муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, а также при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствующим законом .

Ряд других ученых определяют муниципальное правотворчество как специфическую взаимосвязанную деятельность органов местного самоуправления и общественности по воплощению интересов населения и закреплению норм, реализующих и гарантирующих эти интересы в соответствующих муниципальных правовых актах. Эту деятельность правильнее называть муниципальным правотворческим процессом, поскольку суть ее заключается в последовательной смене состояний (этапов, стадий) в промежутке от принятия решения о необходимости муниципального правового акта до вступления в действие нового правового акта как результата этой деятельности .

По мнению К.О. Сергеевой, под муниципальным правотворчеством необходимо понимать деятельность уполномоченных субъектов местного самоуправления по принятию письменного документа, направленного на установление, изменение или отмену правовых норм, имеющих общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное или однократное применение на территории муниципального образования, и адресованного неопределенному кругу лиц либо конкретному субъекту общественных отношений .

Приведенные выше определения не противоречат, а скорее дополняют друг друга.

Таким образом, принимая во внимание точки зрения ученых, можно говорить о муниципальном правотворчестве в широком смысле и понимать его как деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, а в узком смысле - как деятельность населения муниципального образования и органов местного самоуправления, связанную с принятием правовых актов по вопросам, отнесенным законодательством к компетенции местных сообществ.

В условиях незавершившейся муниципальной реформы и постоянно меняющегося законодательства о местном самоуправлении увеличивается правотворческая нагрузка на органы местного самоуправления, возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов . Представляется, что качество подготовки муниципальных правовых актов напрямую зависит от кодификации муниципального законодательства. В Муниципальном кодексе Российской Федерации могли бы найти свое законодательное закрепление основные понятия муниципального правотворчества и основы муниципального правотворческого процесса. В этой связи мы поддерживаем точку зрения С.Г. Соловьева о необходимости разработки и принятия Муниципального кодекса Российской Федерации .

Актуальной сегодня остается позиция А.А. Джагаряна, согласно которой научный характер правотворчества вообще и муниципального правотворчества в частности составляет один из важнейших его принципов и одновременно необходимое условие эффективности . Думается, что целесообразным являлось бы привлечение органами местного самоуправления ведущих ученых к подготовке проекта устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов.

Большую роль для подготовки эффективных и качественных муниципальных правовых актов играет подлинно демократическая процедура обсуждения проектов правовых актов, которая немыслима без гласного и всестороннего обсуждения подготавливаемого проекта муниципального правового акта . Предварительное обсуждение концепции проекта можно организовывать посредствам проведения научно-практических конференций, круглых столов, решения которых следует оформлять в виде проекта муниципального правового акта, проекта внесения изменений или дополнений в муниципальный правовой акт с последующим его направлением в представительный орган местного самоуправления для принятия юридически значимого решения.

Представляется, что подобный подход к правотворчеству с привлечением ученых и общественности позволит учитывать общественное мнение, сделает муниципальное правотворчество более приближенным, как оно и должно быть, к населению и будет способствовать подготовке качественных муниципальных правовых актов.

Список литературы

1. Алешкова Н.П. Муниципальное правотворчество: понятие и сущность // Вопросы права и политики. 2013. № 7. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/ article_8776.html (дата обращения: 02.10.2013).

2. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2009.

3. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность. URL: http://justicemaker.ru/view-article.php?id= 13&art=2678 (дата обращения: 29.09.2013).

4. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность // http:// justicemaker .ru /view -article .php ?id =13&art =2678 (дата обращения: 10.10.2013).

5. Муниципальное право России: Учеб. для бакалавров / отв. ред. С.А. Авакьян. - М., 2009.

6. Сергеева К.О. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2013.

7. Соловьев С.Г. К вопросу о кодификации муниципального законодательства // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2013. № 1.

8. Соловьев С.Г. Муниципальный кодекс Российской Федерации: предпосылки и проблемы принятия // Российская юстиция. 2013. № 4.

9. Шкуратова Т.П. Муниципальное правотворчество: вопросы теории и правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Челябинск, 2011.

10. Щепачев В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения // Местное право. 2011. № 2.

11. Щепачев В.А. Прогнозирование и планирование в муниципальном правотворчестве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18.

Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 4(219). Право. Вып. 27. С. 14-17.

Т. П. Шкуратова

ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Рассматривается одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления - правотворчество, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования; приводится классификация муниципальных правовых актов, выделяются специфические черты актов представительных органов муниципальных образований.

Ключевые слова: местное самоуправление, правотворчество, органы местного самоуправления, правотворческая деятельность органов местного самоуправления, муниципальное образование, муниципальный правовой акт.

Роль местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, становлении институтов демократического правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в современной России представляет собой одну из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление позволяет рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Наряду с законодательной и иной правотворческой деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов названная деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований обеспечивает совершенствование одного из элементов российской правовой системы - системы муниципальных правовых актов.

Правотворчество - одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования. В результате правотворчества создаются общеобязательные в рамках муниципального образования правила поведения - нормы, воплощаемые в принимаемых местным самоуправлением актах, которые в силу этого приобретают нормативно-правовой характер (уставы муниципальных образований, решения и постановления органов местного самоуправления и т. д.).

Право местного самоуправления на осуществление правотворчества (нормотворчества) коренится в его социальной природе и юридически закрепляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, признающем правовой характер актов местного самоуправления и уставов муниципальных образований.

Значимость муниципального элемента российской правовой системы заключается в его близости к нуждам населения муниципальных образований, что обеспечивается участием в муниципальном правотворчестве более широкого круга субъектов правотворческой инициативы, относительной простотой процедуры принятия муниципальных правовых актов по сравнению с «неповоротливым» законодательным процессом, большими адаптивными возможностями системы указанных актов к нуждам населения конкретного муниципального образования.

Внешней формой выражения и закрепления общеобязательных норм в рамках муниципального образования является документ, представляющий собой нормативный акт, издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением, который фиксирует его волю. Именно в таких актах и через них проявляется и существует совокупная воля населения. При помощи этих документов воля, представляющая собой внутреннее, психическое явление, выступает во вне, в качестве волеизъявления, способного дать определенный эффект и направленного на достижение строго определенных последствий2.

Социальная природа нормативных актов органов местного самоуправления, по мнению

ряда ученых3, определяется следующими обстоятельствами: во-первых, в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), их формирование - дело самого населения; во-вторых, через органы местного самоуправления народ как носитель суверенитета осуществляет принадлежащую ему власть (ст. 3 Конституции РФ). Поэтому нормы, формулируемые органами местного самоуправления, в установленных пределах обладают свойствами общеобязательности и гарантированности со стороны государства.

В этой связи, как справедливо отмечает Е. С. Шугрина, большое значение приобретает вопрос о том, какие именно нормы органов местного самоуправления обладают свойствами правовых предписаний и, соответственно, в каких случаях нормотворчество этих органов приобретает характер правотворчества, санкционированного государством.

Будучи исключенными из системы государственных органов, органы местных сообществ не могут сами присваивать себе функцию правотворчества, так как это важнейшая государственная функция.

С. С. Алексеев выделяет три способа санкционирования правотворческой деятельности:

органы местного самоуправления по своей инициативе разрабатывают нормы, которые приобретают юридический характер по предварительной санкции государства;

органы государства утверждают разработанные органами местного самоуправления нормативные акты;

государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций), органы местного самоуправления их детализируют применительно к условиям и представляют на регистрацию соответствующему государственному органу4.

Законодательство Российской Федерации

о местном самоуправлении не только не ограничивает традиционно представляемую сферу местного нормотворчества, но и практически расширяет его возможности в современных условиях путем определения предметов ведения муниципальных образований, отграничения их от предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления, расширения нормотворческой компетенции ор-

ганов местного самоуправления, законодательного определения правовой природы и места правовых актов местного самоуправления в системе законодательства, возможности их судебной защиты.

Результатом правотворческой деятельности органов местного самоуправления является принятие правовых актов. Их характеристика предполагает рассмотрение таких вопросов, как: понятие правового акта местного самоуправления, классификация правовых актов и определение их иерархии, особенности оформления.

Правовая деятельность органов местного самоуправления отличается значительной степенью свободы, реализуемой в рамках требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Правовые акты, принятые ими, по своему содержанию носят подзаконный характер, то есть принимаются на основе и во исполнение федерального законодательства и законов субъектов РФ.

Суть понятия правового акта местного самоуправления обстоятельно рассмотрена в современной юридической литературе. Заслуживает внимания точка зрения М. А. Васильева, который полагает, что актом местного самоуправления является решение, принятое органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления для регулирования отношений в сфере муниципального права, которое имеет юридическую силу для третьих лиц5.

Более обстоятельно понятие правового акта местного самоуправления раскрыто в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливает единое определение муниципального правового акта - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов

местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Из приведенного выше определения логически можно выделить признаки, характеризующие муниципальный правовой акт. Во-первых, это публично-правовая мера, которая применяется для отношений субординации; во-вторых, такой акт принимается определенным субъектом - населением, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления; в-третьих, данный акт относится к муниципальному (публичному) праву; в-четвертых, сферой его применения являются вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия, иные вопросы, отнесенные уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) их должностных лиц; в-пятых, муниципальный правовой акт имеет юридическую силу в отношении третьих лиц, то есть действует вне органа местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами. Это означает, что они не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Соответствие актов органов и должностных лиц местного самоуправления положениям Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов всех уровней.

Подзаконность актов органов местного самоуправления не может вызывать сомнений. Муниципальная власть, хотя и является самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее является властью подзаконной, она не обладает суверенитетом и самостоятельна только в рамках закона и в пределах заданной им компетенции.

В ходе формирования нормативного правового акта органов местного самоуправления разрабатывается его внутренняя структура, которая с его принятием приобретает юридическое значение.

Внутреннее построение нормативного правового акта преследует цель придать ему после-

довательность и логичность составляющих его частей, отразить с достаточной полнотой и закрепить его составные элементы. Это необходимо для того, чтобы после принятия акта появилась возможность с наименьшей затратой времени, сил и средств обеспечить его понимание тем кругом лиц и организаций, которым он адресуется.

Как правило, нормативный правовой акт содержит вводную часть, называемую преамбулой, в которой кратко сформулированы его цели и задачи. В нормативном правовом акте должны содержаться нормы, очерчивающие предмет его регулирования, определяющий круг лиц, на которых распространяется его действие. Структурными элементами нормативного правового акта являются: раздел, глава, параграф, статья, часть, пункт, подпункт, абзац. Правила юридической техники, применяемые при составлении нормативных правовых актов, на законодательном уровне не закреплены. В связи с чем следует, на наш взгляд, внести изменения в главу 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых необходимо отразить требования к правовым актам муниципальных образований.

В юридической, научной и учебной литературе приводятся различные классификации муниципальных правовых актов, которые подразделяются по юридическим свойствам, юридической силе, территории и времени действия, порядку вступления в силу.

По юридическим свойствам муниципальные правовые акты можно подразделить на нормативные и ненормативные. Нормативный акт органа (должностного лица) местного самоуправления - это правовой акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы. Ненормативные акты органов (должностных лиц) местного самоуправления понимаются в научной литературе как индивидуально при-менительные правовые акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие права и обязанности конкретных лиц, рассчитанные на однократное применение, не содержащие в себе правовых норм.

По юридической силе муниципальные правовые акты можно подразделить:

на исполнительные, в одностороннем порядке изменяющие существующее юридическое поло-

жение, обладающие возможностью их систематического исполнения с применением силы в случае сопротивления и содержащие признак наделения их авторов правами налагать обязанности;

рекомендательные, то есть сами по себе не являющиеся актами, изменяющими юридический порядок, применяющиеся, как правило, в отношении частных лиц или органов местного самоуправления и содержащие в себе некоторое пожелание, выражаемое инициативно, по просьбе частных лиц или самих органов местного самоуправления, которое не преследует юридически обязательных последствий;

внутренние, например, распоряжение главы муниципального образования о функциях муниципального служащего, циркуляры, посредством которых глава муниципального образования разъясняет служащим или подразделениям, как должен применяться отдельный акт, какое толкование ему дается, причем такие акты обязательны только для конкретного муниципального учреждения.

По территории действия муниципальные правовые акты могут быть нормативными актами, сфера действия которых распространяется на деятельность всех расположенных в границах муниципального образования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, должностных лиц, а также органов местного самоуправления и граждан, и ненормативными актами, действующими локально в отношении отдельных объектов.

По времени действия правовой акт как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти, может быть бессрочным, если в его тексте не оговорено иное. По общему правилу временный срок действия может быть установлен для всего правового акта или его части, в этом случае в нем должно быть указано, на какой срок он (или его соответствующая часть) сохраняет действие. По истечении указанного срока акт автоматически утрачивает силу. До истечения установленного срока представительный орган или глава муниципального образования, издавший правовой акт, может принять решение о продлении его действия на новый срок или о придании ему бессрочного характера.

Муниципальные правовые акты могут быть приняты на местном референдуме, сходах граждан, коллегиально представительным органом местного самоуправления, на основе единоначалия.

По порядку вступления муниципальных правовых актов в юридическую силу различают акты, требующие обязательной публикации, в связи с тем что они затрагивают основные права человека и гражданина, и акты, не требующие официального обнародования.

Таким образом, муниципальное нормотворчество можно определить как осуществляемую в пределах, установленных уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления в процессуальном порядке, деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам ведения местного самоуправления6.

Представленная классификация правовых актов местного самоуправления дает возможность выделить специфические черты актов представительных органов муниципальных образований: они доминируют над актами местной администрации, принимаются коллегиально, действуют на всей территории муниципального образования, имеют обязательную силу для предприятий, организаций и населения муниципального образования, вступают в силу после их обнародования.

Примечания

1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2 См.: Шугрина, Е. С. Муниципальное право: учебник. М., 2004. С. 74.

3 См., напр.: Савченко, Д. А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования /Д. А. Савченко, Е. С. Шугрина, В. А. Городанин. Новосибирск, 1997. С. 4.

4 См.: Алексеев, С. С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 311.

5 См.: Васильев М. А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск, 2001.

6 См.: Нарутто, С. В. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения: учеб.-практ. пособие / С. В. Нарутто, А. С. Пиголкин, Л. А. Плотникова. Хабаровск, 2003.