Муниципальный правотворческий процесс. Концепция совершенствования муниципального правотворчества в российской федерации Отсутствие четких критериев определения нормативности муниципального правового акта

Функционирование местного самоуправления в современной России показывает, что его неотъемлемым направлением является муниципальный правотворческий процесс. Неразрывная связь между этими видами общественно полезной деятельности обусловлена содержанием

муниципального правотворческого процесса.

В научной литературе обоснованно отмечается что, он необходим, когда отсутствует

государственная регламентация решения вопросов местного значения, либо когда требуется его конкретизация, а также в тех случаях, когда законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей . При осуществлении муниципального правотворческого процесса разрабатываются и принимаются муниципальные правовые акты, предназначенные для регулирования деятельности населения муниципальных образований и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Иными словами, муниципальный правотворческий процесс обеспечивает формирование и развитие муниципальной правовой основы функционирования местного самоуправления, чем обусловлена его значимость и соответствующий научный интерес ученых-правоведов.

Анализ юридической литературы показывает, что в научных трудах наряду с понятиями «муниципальный правотворческий процесс», «муниципальное правотворчество» широко используются как тождественные понятия «муниципальный нормотворческой процесс» и «муниципальное нормотворчество» . Такое разнообразие названия важнейшего направления осуществления местного самоуправления представляется некорректным, так как каждое из этих понятий имеет несовпадающие цели и свои особенности. Их выявление позволит определить научно-обоснованный понятийный аппарат настоящего диссертационного исследования, в чем видится важнейшее условие достижения его цели.

Прежде всего, представляется целесообразным раскрыть понятие «муниципальное правотворчество». Муниципальное правотворчество является нормативно нерегулируемым трудом людей, независимо от их должностного статуса, по созданию духовных ценностей в форме правовых идей, проектов правил поведения граждан, деятельности органов публичной власти по решению вопросов местного значения, иных вопросов местного характера на территории муниципальных образований. Результаты такого труда не имеют каких-либо юридических последствий, не влекут за собой каких-либо обязательств для властных органов и должностных лиц.

В то же время, такая правотворческая деятельность представляется общественно полезной. Она способствует зарождению новых правовых идей, прививает у граждан навыки к разработке правовых актов, развивает их инициативу, способствует осознанию необходимости правового регулирования муниципальных правовых отношений, возникающих при решении вопросов местного значения, повышению правовой культуры населения. Особенностью этого вида деятельности является то, что она, хотя и является осознанной, имеющей свою цель, все же не регулируется законодательством, не ограничена какими-либо процедурными рамками.

В связи с этим мы не разделяем мнение К.О.Сергеевой о том, что под муниципальным правотворчеством необходимо понимать деятельность уполномоченных субъектов местного самоуправления по принятию

письменного документа, направленного на установление, изменение или отмену правовых норм, имеющих общеобязательное предписание

постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное или однократное применение на территории муниципального образования и адресованного неопределенному кругу лиц либо конкретному субъекту общественных отношений.

Вполне очевидно, что К.О.Сергеева отождествляет муниципальное правотворчество и муниципальный правотворческий процесс, так как предполагает, что правотворчество - это «принятие письменного документа». Небезынтересны, но факт, понимая некорректность своего определения понятия «муниципальное

правотворчество», К.О. Сергеева пишет, что «эту деятельность правильно называть муниципальным правотворческим процессом». Как завершенный процесс муниципальное правотворчество рассматривает и Н.П. Алешкова, что по указанным выше причинам также представляется неточным.

Правотворчество в нашем понимании представляет собой

созидательную работу граждан по формулированию правовых идей и их структурирование в определенную форму. Такая интерпретация понятия «правотворчество» и его части «муниципальное правотворчество» обусловлена существующей, на наш взгляд, общественной потребностью использования точной терминологии описываемых явлений, событий и действий. В слове «правотворчество» определяющее значение имеет его вторая часть, характеризующая интеллектуальные усилия индивида (а только он способен к творчеству) по созданию правового акта, точнее идей проекта правового акта. Таковые в дальнейшем трансформируются в коллективную волю и приобретают обязательную силу. Из правовых актов формируются отрасли права, а не нормы, которые являются структурными элементами каждого отдельно взятого правового акта. В связи с этим, когда речь идет о разработке идей правового акта и их обосновании, следует использовать понятие «правотворчество», так как оно точно отражает сущность соответствующей интеллектуальной деятельности. Важная гарантия ее осуществления содержится в части 1 статьи 44 Конституции РФ, закрепляющей свободу творчества в Российской Федерации.

Выяснение смысла слов «правотворчество» и «нормотворчество» требует анализа всех частей этих слов, т.е. «право», «норма», и «творчество». Думается, что нормотворчество и правотворчество, как виды интеллектуального труда, доступны всем гражданам, проявляющим соответствующий интерес к такого рода творчеству. Чтобы подтвердить этот вывод следует раскрыть его содержание. В связи с этим необходимо заметить, что поиском сущности понятия «творчество», занимались многие языковеды, философы, юристы и другие ученые. Так, В.Даль характеризовал творчество, как творение, сотворение, создание . При этом, он указывал, что способность человека творить не поддается нормативному регулированию, что, на наш взгляд, представляется верным. Весьма абстрактно высказался по этому поводу американский ученый П. Хилл. По его мнению, творчество является успешным полетом мысли за границы известного. По мнению ученого- специалиста в области гражданского права И.Д. Иоффе, творчество - это область духовного производства, сложный процесс, зависящий от индивидуальных качеств творца, масштабности поставленной задачи, ее значимости и от комплекса остальных факторов, принять во внимание которые очень сложно или вообще нельзя. С.В. Усольцева предложила понимать творчество в качестве интеллектуальной деятельности, обладающей признаком новизны.

Таким образом, в представлении названных и многих других ученых, творчество - это созидательный процесс, зачастую с непредсказуемыми, неизвестными результатами, что естественно, не приемлемо для создания правовых актов, как целенаправленной деятельности уполномоченных органов публичной власти. Эта целенаправленность правотворчества определяется общественной потребностью в создании правового акта, нормы которого обладают элементами новизны, то есть впервые сформулированные и не используемые ранее в практической деятельности правила.

Такой вывод не сочетается с трактовкой понятия «правотворчество» авторов юридического энциклопедического словаря как деятельности государства, имеющей целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение , а также Р.М. Романова, который считает, что правотворчество - завершенный процесс установления, изменения и отмены правовых актов . Такие определения понятия «правотворчество» по указанным выше причинам мы считаем ошибочными.

Не совпадает с мнением Р.М. Романова и позиция Т.Я. Хабриевой. Она характеризует правотворчество как процесс создания всех видов источников права. Причем, не только законов, но и подзаконных актов. Данная характеристика примечательна тем, что правотворчество рассматривается как динамичный незавершенный процесс, предполагающий дополнительные действия для последующего обеспечения создания нормативного правового акта. Мы разделяем такую позицию, ибо правотворчество - непрерывная деятельность по поиску оптимального решения, не имеющая завершающей стадии. Эта особенность свойственна всем видам творчества. В ней видится фактор постоянно осуществляемых прогрессивных преобразований.

Следует отметить, что неоднозначное представление о правотворчестве характерно не только для современных теоретиков права. В советский период этот вид общественно-полезной деятельности интересовал многих видных ученых-правоведов. Свое мнение о содержании правотворчества высказали С.С. Алексеев, И.С. Самощенко, Ф.Н. Фаткуллин и Л.С. Явич. С.С. Алексеев писал, что правотворчество - главный канал воздействия государственной власти на социальную жизнь через механизм правового регулирования и в связи с этим является главным каналом придания нормам юридической силы и критерием правомерности поведения. Таким образом, С.С. Алексеев видел в государстве творческую организацию, с чем сложно согласиться, учитывая ранее раскрытое понятие «творчество», да и сущность самого государства.

Более радикальную характеристику правотворчеству дал Ф.Н. Фаткуллин. Он полагал, что общее правовое регулирование по существу означает правотворческую деятельность. Л.С. Явич, наоборот, считал, что правотворчество осуществляется еще до начала самого процесса регулирования и поэтому не включается в его механизм. В свою очередь И.С. Самощенко определял правотворчество как заключительную стадию правообразовательного процесса. В дальнейшем, как известно, понятие «правообразовательный процесс» не нашло официального закрепления в директивных документах, что, по нашему мнению, обусловлено его определенной абстрактностью и многозначным смысловым значением. Поэтому распространять его на деятельность по подготовке и принятию муниципальных правовых актов, на наш взгляд, нецелесообразно.

Представляется неточной и характеристика правотворчества как важнейшей отрасти деятельности государства, так как термин «отрасль» в контексте к деятельности государства, как правило, используется для выделения отраслей промышленности. И, наконец, сомнительно определение правотворчества как деятельности, связанной с подготовкой и изданием нормативных актов. Ведь издание нормативного акта строго регламентируется и не требует «творческого полета», о чем писал ранее упомянутый П. Хилл.

Наш подход к раскрытию содержания понятия «правотворчество» не означает отказ от него как вида общественно полезной деятельности, которая способствует реальной работе по принятию нормативных правовых актов. Ведь правотворчеством могут заниматься не только энтузиасты, но и люди, наделенные властными полномочиями или выполняющие соответствующие должностные обязанности. В связи с этим, понятие «правотворчество» следует расширить. Правотворчество - это не только спонтанные интеллектуальные усилия отдельных граждан, но и целенаправленный профессиональный труд людей, занимающих соответствующие должности в органах публичной власти по выявлению неурегулированных правом сфер деятельности государства и общества, по разработке предложений и идей, предназначенных для использования при подготовке нормативных правовых актов. Но во всех случаях правотворчество и такое его направление как муниципальное правотворчество - это нормативно нерегулируемая деятельность людей. Ведь общепризнано, что творчество независимо от его вида не подлежит нормированию. В этом его главная особенность.

Зарождение муниципальных нормативных правовых актов начинается до официального начала муниципального правотворческого процесса. Но когда этой деятельностью занимаются должностные лица, депутаты или служащие в рамках своих обязанностей, ее следует характеризовать как исполнение ими своих служебных полномочий. Эти случаи подпадают под характеристику Р.О. Халфиной, которая верно отмечает, что правотворчество является основным начальным звеном механизма правового регулирования . Хотя эта мысль была высказана в советский период российской государственности, она может в полной мере относиться к современным реалиям, т.е. муниципальное правотворчество при указанных выше условиях следует рассматривать как начальное достадийное звено механизма муниципального правового регулирования решения вопросов местного значения. Видимо, в связи с этой особенностью правотворчества, видный теоретик права А. Нашиц считала возможным процесс создания правовых норм характеризовать как вид творческой деятельности . В таком понимании сущности муниципального правотворчества данное понятие используется далее по тексту диссертации.

Муниципальное правотворчество - это предтеча муниципального правотворческого процесса, проявляющаяся в формировании правовых идей и предложений по урегулированию жизнедеятельности местных сообществ, инициирующая последующую деятельность по разработке нормативных правовых актов и нерегулируемая, как показывает практика, в нормативном порядке. Поэтому, мы считаем явным преувеличением характеристику правотворчества как первичного компонента механизма правового регулирования, проявляющегося в форме строго регламентированной деятельности государственных органов и должностных лиц. Ведь, как уже отмечалось, творчество нормативно не регулируется. В этом его отличие, например, от строительства жилого дома от других видов общественно полезной деятельности.

Нельзя согласиться с мнением Д.А. Баринова, который раскрывает правотворчество местного самоуправления как непосредственную деятельность населения муниципального образования, муниципальных органов и должностных лиц по принятию, изменению или отмене правовых норм, либо санкционированию в качестве правовых уже существующие социальные нормы, регламентирующие деятельность по решению вопросов местного значения в конкретном муниципальном образовании . Вполне очевидно, что в данном случае необоснованно отождествляются два разных понятия «муниципальное правотворчество» и «муниципальный правотворческий процесс». Как показано ранее, правотворчество нормативно не регулируемая деятельность, доступная любому гражданину, органу или организации. Муниципальный правотворческий процесс, наоборот, строго регламентированная деятельность. Отступление от нормативных требований в данном случае влечет за собой признание незаконным принятое решение. Ошибочность приведенного выше определения проявляется еще и в том, что ни население, ни муниципальные органы, ни их должностные лица не наделены полномочиями санкционировать в качестве правовых существующие социальные нормы. Кроме того, следует отметить, что социальных норм, регламентирующих деятельность по решению вопросов местного значения, за исключением правовых норм, в реальности не существует.

Сущность понятия «нормотворчество», по нашему мнению, сводится к разработке отдельных норм права. Такая разработка не влечет за собой каких- либо правовых последствий. В связи с этим нормотворчество можно характеризовать как часть более широкого процесса - правотворчества. Однако многие ученые, на наш взгляд, безосновательно используют понятия «нормотворчество» и «правотворчество» как синонимы. Так, например, С.В. Нарутто считает, что муниципальное (местное) нормотворчество - это деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения, осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления в процессуальном порядке. Более определенно по этому вопросу высказался А.В. Юсупов. Он считает, что нормотворчество на уровне местного самоуправления - это законченный процесс формирования и принятия новых правовых актов в рамках установленных законом процедур. Эти определения представляются не точными, что, на наш взгляд, подтверждает актуальность постановки вопроса о целесообразности разработки более точных определений и терминов и последующее признание их общепризнанными.

В отношении использования словосочетаний и соответственно понятий «муниципальный правотворческий процесс» и «муниципальный нормотворческий процесс» следует отметить следующее. Ориентируясь на выводы о соотношении понятий «муниципальное правотворчество» и «муниципальное нормотворчество», мы также по указанной причине не ставим знак равенства между понятиями «муниципальный правотворческий процесс» и «муниципальный нормотворческий процесс». Первое понятие значительно шире по своей цели и содержательнее по сравнению со вторым понятием. Именно муниципальный правотворческий процесс является направлением осуществления местного самоуправления. Ведь его результатом является муниципальные правовые акты, без которых невозможно решать вопросы местного значения. Исходя из первой части слова «нормотворческий» можно предположить, что в данном случае речь идет о создании нормы, как элемента правового акта.

Для понимания сущности муниципального правотворческого процесса важное значение имеет этимология слова «процесс». Под таковым понимается ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний и развития чего-нибудь. И действительно, муниципальный правотворческий процесс - это законодательно регулируемая деятельность населения, муниципальных органов и должностных лиц по воплощению правовой идеи в проект правового акта, его рассмотрение по определенным стадиям и превращение в правовой регулятор общественных отношений, возникающих при решении вопросов местного значения. Сущность муниципального правотворческого процесса в указанном понимании является предметом анализа настоящего диссертационного исследования.

Правотворчество не может рассматриваться как организованная, целенаправленная деятельность или как стадия правотворческого процесса. Оно предшествует ему, находится за его пределами. Поэтому, применительно к сфере местного самоуправления, деятельность по разработке и принятию муниципальных правовых актов, следует характеризовать как муниципальный правотворческий процесс. При этом мы присоединяемся к мнению Н.А. Антоновой, разграничивающей правотворчество и правотворческий процесс и принципы, на которые ориентируются эти два самостоятельных вида созидательной деятельности.

Предназначение муниципального правотворческого процесса многогранно. Во-первых, данный процесс имеет социальное значение т.е. рассматривается как социальная ценность, влияющая на уровень правовой культуры субъектов муниципального правотворческого процесса, во-вторых, этот процесс имеет статусное значение, т.е. в результате такой деятельности определяются полномочия субъектов муниципального правотворческого процесса и формы их работы при решении вопросов местного значения, в- третьих, данный процесс способствует вовлечению населения муниципальных образований в разработку нормативных правовых актов. В-четвертых, правотворческий процесс предназначен для расширения системы муниципальных правовых актов, восполнения правовых пробелов и устранения выявленных коллизий как внутри этой системы, так и по отношению к федеральным и региональным нормативным правовым актам. В- пятых, муниципальный правотворческий процесс предназначен для своевременного реагирования на потребности жителей муниципальных образований, обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ. В-шестых, этот процесс имеет духовное значение, способствует формированию общественного правосознания, повышению правовой культуры граждан, развитию навыков отражения общественных потребностей в правилах поведения. И, в-седьмых, этот процесс имеет научное значение, так как каждый принятый нормативный правовой акт обладает определенной новизной и следовательно, дополняет новыми знаниями науку муниципального права.

Представляется, что муниципальный правотворческий процесс имеет и политическую составляющую. Она проявляется в отражении в муниципальных правовых актах властной воли населения муниципальных образований в контексте с волей всего народа, отражаемой в федеральном законодательстве. Такая взаимосвязь двух уровней выражения коллективной политической воли обусловлена конституционным правом народа выражать свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В то же время, практически все определения муниципального правотворческого процесса объединяет указание на то, что результатом этой общественно полезной деятельности являются муниципальные правовые акты. И действительно, основной целью муниципального правотворческого процесса является принятие муниципальных правовых актов и их обнародование для последующего использования как регуляторов муниципальных правовых отношений. Потребность в муниципальном правотворческом процессе обусловливается необходимостью развития и конкретизации федерального и регионального законодательства, а также потребностью, как обоснованно отмечает Н.С. Бондарь, развития положений муниципальных уставов. По его подсчетам только для этого следует принять несколько десятков положений, в том числе положения об управлении и распоряжении муниципальной собственностью.

Понятие «муниципальный правовой акт» раскрывается в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальными правовыми актами считаются решения, принятые населением, органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Это определение прежде всего позволяет сделать вывод о том, что муниципальные правовые акты подразделяются на правовые акты, устанавливающие или изменяющие общеобязательные правила и на правовые акты, имеющие индивидуальный характер. Первая группа муниципальных правовых актов относится к нормативным правовым актам.

На доктринальном уровне по-разному раскрывается сущность нормативных правовых актов. Так, В.С. Нерсесянц определяет нормативный правовой акт как «письменный правоустановительный акт государства, содержащий обязательные нормы действующего права» . М.Н. Марченко считает, что под нормативно правовыми актами понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права. По мнению Е.В. Кирдяшова, нормативный правовой акт - это акт, содержащий нормы права и принятый в особом порядке государственными органами или уполномоченными государством лицами».

Эти определения объединяет признание их авторами неопровержимого факта о том, что в нормативных правовых актах содержатся нормы права и они могут приниматься только компетентными органами государства. Хотя в указанных определениях нет упоминания об органах местного самоуправления, учитывая общую природу государственного и местного управления, изложенные выше понятия можно в определенной степени учитывать и для характеристики муниципальных нормативных правовых актов. Их объединяет такой признак как наличие норм права, т.е. наличие правил поведения для неопределенного числа лиц, не ограниченных во времени действия и количестве раз применения.

Признаки нормативного правового акта названы в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 октября 2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Согласно п. 9 этого Постановления, существенными признаками нормативного правового акта являются:

Издание в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

Наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Данное определение, равно как и ранее раскрытые доктринальные определения понятия «нормативный правовой акт», лишь частично может быть использовано для раскрытия понятия «муниципальный нормативный правовой акт». В нем нет определяющего признака муниципального нормативного правового акта, а именно, не обозначен его предмет, сфера регулируемых общественных отношений. Между тем, потребность в четком определении понятия «муниципальный нормативный правовой акт» становится все более востребованной. Во-первых, такие акты - главный результат муниципального правотворческого процесса. Без понимания требований к муниципальным нормативным правовым актам не возможно наладить эффективный процесс их подготовки. Во-вторых, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ появилась статья 43.1, исполнение которой также не возможно без понимания сущности муниципальных нормативных правовых актов. Ведь, согласно данной статье, субъекты РФ должны вести регистр именно муниципальных нормативных правовых актов. Более того, согласно части 2 указанной статьи, на основании региональных регистров, должен формироваться федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Естественно, для выполнения такой работы ее исполнители должны иметь полное и единообразное представление о признаках муниципальных нормативных правовых актов. В-третьих, в федеральных законах, да и в законах субъектов РФ, нередко используется понятие «муниципальный нормативный правовой акт». Следовательно, необходимо понимать сущность таких актов и их признаки.

Кроме названного выше Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, понятие «муниципальный нормативный правовой акт» используется, например, в Федеральном законе от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ст.2) , Федеральном законе от 17.06.1996 N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (ст. 7) , Федеральном законе от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации» (ст.20, ст.28, 29,82) , а также в Градостроительном кодексе РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ст.18, ст.24) , Земельном кодексе РФ от 25.10.2001 №136-ФЗ (ст.33, ст.72) и в других федеральных законах.

При этом в ряде федеральных законов используется понятие «нормативный правовой акт органов местного самоуправления». Такое определение содержится в статье 26.19 Федерального закона от 06 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . В статье 3 Федерального закона от 31.03.1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» используется понятие «нормативный правовой акт муниципального образования» . Такой разнобой на федеральном уровне усложняет разработку муниципальных нормативных правовых актов и не соответствует правилам юридической техники. Между тем, такие неточности встречаются и в законах субъектов РФ. Кроме того, в законах субъектов РФ можно встретить различные определения понятия «муниципальный нормативный правовой акт». Так, к примеру, в статье 2 Закона Московской области от 05.12.2008 г. №193/2008-ОЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области» записано: «муниципальный нормативный правовой акт - муниципальный правовой акт, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), имеет общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». Более точное определение этого вида правовых актов закреплено в Законе Рязанской области от 31 декабря 2008 г. №227-ОЗ "О порядке организации и ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов Рязанской области" . В его статье 4 установлено, что муниципальный нормативный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Рязанской области, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила. Имеются и иные определения понятия муниципального нормативного правового акта.

Такое разнообразие является дополнительным подтверждением целесообразности выработки единообразного определения понятия «муниципальный нормативный правовой акт» и его закрепления на федеральном уровне. Для того, чтобы максимально точно определить сущность этой группы правовых актов, прежде всего, следует выделить их устойчивые признаки. Таковыми являются следующие признаки. Муниципальный нормативный правовой акт:

Принимается компетентным субъектом муниципального правотворческого процесса в установленном порядке по предметам ведения местного самоуправления;

Содержит нормы права, регулирующие муниципальные правовые отношения, возникающие при решении вопросов местного значения;

В установленных федеральными законами и законами субъектов РФ случаях содержит нормы права, регулирующие правовые отношения, возникающие при решении органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий;

Содержит правила, обязательные для исполнения неопределенным кругом физических и юридических лиц;

Предназначен для неоднократного применения;

Содержит установленную форму и реквизиты;

Действует в границах соответствующего муниципального образования;

Обеспечивается в необходимых случаях силой государственного муниципального принуждения.

Особо следует выделить главную особенность муниципальных нормативных правовых актов. Чаще всего они являются правовыми регуляторами деятельности по решению вопросов местного значения.

Исходя из перечисленных признаков, можно предложить авторское понятие «муниципальный нормативный правовой акт». По нашему мнению, муниципальный нормативный правовой акт представляет собой совокупность структурированных, общеобязательных однородных правовых норм в форме устава, решения или положения регулирующих общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения, вопросов, не отнесенных к ним, но решаемых органами местного самоуправления исходя из положений статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятый в установленном порядке, документально оформленный и официально обнародованный в средствах массовой информации, сети Интернет, других информационных источниках (стенды у зданий местных администраций и т.п.), и обеспечиваемых в случаях их неисполнения силой государственного принуждения.

К муниципальным нормативным правовым актам относятся отвечающие указанным требованиям правовые акты по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Представляется, что предлагаемое или близкое по содержанию определение понятия «муниципальный нормативный правовой акт» целесообразно закрепить в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131- ФЗ. Это позволит уточнить данное понятие в законах субъектов РФ, регулирующих вопросы ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов, сориентирует законодателей на полный учет выше названных признаков муниципальных нормативных правовых актов, позволит также определить содержание работы по подготовке проектов правовых актов и таким образом будет способствовать совершенствованию муниципального правотворческого процесса.

Как видно из процитированного ранее понятия «муниципальный правовой акт», содержащегося в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ, муниципальные правовые акты могут не только содержать общеобязательные правила, но и иметь индивидуальный характер. Цель нормативного правового акта установить нормы права, т.е. первично урегулировать общественное отношение, определить права и обязанности его участников. Цель ненормативного правового акта обеспечить реализацию предписаний нормативного акта, его применение. Эти целевые установки имеют важное значение, так как разграничивают содержание нормативных и индивидуальных актов, порядок их принятия и обнародования.

В то же время на нормативном уровне нет разъяснения, что понимается под муниципальными правовыми актами индивидуального характера. Однако, на основе анализа статей 43, 44, 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, можно предположить, что к таковым относятся ненормативные правовые акты, издаваемые должностными лицами местного самоуправления. Причем, не только по вопросам, касающихся отдельных граждан или юридических лиц, но и по более широкому кругу вопросов, в том числе способствующих решению вопросов местного значения. Этот вывод подтверждается, во-первых, положениями статей 43, 46, 47, 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, в которых называются виды муниципальных правовых актов, в том числе, распоряжения и приказы, традиционно характеризующиеся как акты индивидуального предназначения, во-вторых, достаточно широким кругом лиц, которые вправе вносить проекты любых муниципальных правовых актов в компетентные органы и должностным лицам местного самоуправления, в-третьих, обязательным установлением порядка опубликования (обнародования) всех муниципальных правовых актов, обеспечивающих возможность ознакомления с ними граждан. Эти положения конкретизированы в уставах муниципальных образований, что положительно отражается на муниципальном правотворческом процессе. Таким образом муниципальный индивидуальный правовой акт - это изданный компетентным должностным лицом или органом местного самоуправления правовой акт для решения вопроса касающегося отдельного гражданина или для обеспечения проведения мероприятия, способствующего решению вопроса местного самоуправления. Как отмечает Н.В. Постовой, эти акты порождают, изменяют, прекращают правоотношения. К ним относятся, к примеру, решения о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности. Мы присоединяемся к этой характеристике индивидуальных правовых актов.

В связи с выявлением двух групп муниципальных правовых актов, имеются основания для выделения в рамках муниципального правотворческого процесса соответствующих направлений. Одно из них складывается из действий по подготовке муниципальных нормативных правовых актов, второе представляет собой действие по подготовке муниципальных правовых актов индивидуального характера.

Сложностью муниципального правотворческого процесса обусловливается объективная потребность в разграничении его на

определенные этапы, которые называются стадиями. Можно согласиться с Е.С. Шугриной, которая раскрывает стадии правотворческого процесса органов местного самоуправления и их должностных лиц как ряд последовательных этапов принятия нормативного правового акта местного самоуправления, но каждая из которых решает самостоятельные задачи правотворческой деятельности. Признавая такое определение стадий правотворческого процесса, следует отметить, что субъектом муниципального правотворческого процесса является и население муниципальных образований. При этом, процесс проведения местных референдумов также разграничивается на стадии. Эти вопросы будут рассмотрены более подробно во второй главе настоящего исследования.

Предусмотренная Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131- ФЗ возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст.75), позволяет в перечень субъектов муниципального правотворческого процесса включить соответствующие органы государственной власти. Ведь полномочия органов местного самоуправления реализуются путем принятия правовых актов по решению вопросов местного значения. Следовательно, решения органов государственной власти в случаях, предусмотренных статьей 75 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ будут иметь статус муниципальных правовых актов и если среди них будут нормативные правовые акты, они должны включаться в регистры муниципальных нормативных правовых актов, затем в соответствующий федеральный регистр. Данное отступление имеет только теоретическое значение, так как на практике указанная 75 статья названного Федерального закона не применялась. Не нашла развитие и часть 7 данной статьи о возможности установления федеральными законами порядка и случаев, когда полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Исходя из анализа Федерального закона от 6 октября 2003 года №131- ФЗ можно выделить такие стадии муниципального правотворческого процесса как внесение проекта правового акта в компетентный орган или должностному лицу местного самоуправления, обсуждение проекта, принятие и опубликование (обнародование) муниципального правового акта.

Однако в научной и учебной литературе этими стадиями ограничиваются не все авторы учебников, монографий и диссертаций. Большинство из них выделяет большее количество стадий муниципального правотворческого процесса, но В.И. Фадеев сводил его к подготовке, принятию и вступлению в силу муниципальных правовых актов. А вот Е.С. Шугрина характеризует этот процесс более широко. Под таковым она понимает урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающей внесение в правотворческий орган (внесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Легко заметить, что основное различие приведенных определений муниципального правотворческого процесса сводится к выделению разного числа действий, необходимых для создания муниципального правового акта. По этому признаку отличаются и многие другие определения муниципального правотворческого процесса. По мнению Д.А. Баринова, правотворческая деятельность муниципальных образований разграничивается на четыре стадии - инициатива по созданию правового акта, подготовка правового нормативного акта, обсуждение нормативного правового акта, принятие нормативного правового акта и его вступление в законную силу . М.А. Васильев выделяет девять стадий муниципального процесса, в том числе изучение, анализ общественных явлений в муниципальном образовании, выявление потребности их правовой регламентации; определение местных органов-субъектов права, правомочных принять правовое решение, определение вида правового акта; принятие решения о подготовке правового акта; разработка концепции будущего акта; подготовка проекта правового акта; предварительное рассмотрение проекта акта; общественное обсуждение проекта; официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых, заранее установленных и обнародованных (опубликованных) процедур; принятие правового акта; его окончательное оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.

Такая детализированная схема рассмотрения муниципального правотворческого процесса отражает порядок осуществления действий компетентных органов и должностных лиц, целью которых является принятие правового акта и обеспечение его вступления в силу. В связи с чем может использоваться при раскрытии содержания муниципального правотворческого процесса. Диссертант присоединяется к позиции ученых, которые разграничивают муниципальный правотворческий процесс на большее число стадий, чем это установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ.

Многие ученые в качестве первой стадии муниципального правотворческого процесса выделяют стадии предшествующие ранее названной официальной стадии внесения проекта муниципального правового акта. Так, например, В.И. Маньковская в качестве таковой видит прогнозирование и планирование разработки муниципального правового акта. В учебнике «Муниципальное право России» Н.В. Постового, В.В. Таболина и Н.Н. Черногорина первая стадия муниципального правотворческого процесса называется изучение вопроса о необходимости принятия решения.

Нам представляется, что выделение данной стадии муниципального правотворческого процесса вполне обоснованно. Ведь перед тем как приступить к разработке муниципального правового акта следует выяснить реальную потребность в правовом регулировании определенных общественных отношений муниципального уровня. Для этого необходимо провести правовой мониторинг и социологический опрос, консультации со специалистами и другими гражданами, которым предстоит исполнять требования нового нормативного правового акта. Такая деятельность затратна во времени, влечет дополнительную нагрузку на местные бюджеты. Но такие расходы оправданы, так как позволяют принять решение на основе объективной информации о состоянии дел в определенной сфере деятельности, а также с учетом мнения респондентов и лиц, проводивших мониторинг, что в свою очередь, повысит качество проекта и его востребованность практикой после принятия в установленном порядке.

К стадиям муниципального правотворческого процесса порой относят контроль исполнения и отмену муниципальных правовых актов или приостановление их действия. По нашему мнению, указанные действия не следует характеризовать как стадию муниципального правотворческого процесса. Как известно, любой вид общественно полезной деятельности отграничивается от другого вида деятельности своей целью. Вполне очевидно, что целью контроля является проверка исполнения конкретных нормативных требований. Поэтому, контроль является самостоятельным видом общественно полезной деятельности и учет его результатов в правотворческом процессе не меняет его сути. Что касается отмены или приостановки действия правового акта, то такая деятельность не имеет самостоятельного значения, так как она осуществляется путем разработки и принятия соответствующего акта.

Таким образом, в теоретическом контексте представляется возможным рассматривать процесс создания муниципальных правовых актов в узком и широком смыслах. В узком понимании муниципальный правотворческий процесс закреплен в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ и отражен в уставах муниципальных образований. В этих актах выделены следующие стадии, а именно внесение, обсуждение, принятие и опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов.

В доктринальном, широком смысле понятие муниципальный правотворческий процесс включает в себя более широкий перечень действий, а именно, планирование, изучение потребностей целесообразности принятия муниципального правового акта, включая проведение мониторинга действующих правовых актов, инициирование принятия муниципального правового акта, в том числе в виде деятельности инициативной группы граждан по организации местного референдума, разработку проекта правового акта, проведение экспертиз, осуществление оценки его регулирующего воздействия, выявление рисков, которые могут возникнуть после принятия правового акта, в виде включения неисполнимых и финансово не обеспеченных статей, статей, противоречащих Конституции РФ и законодательству, а также выявление организационных структур, обеспечивающих исполнение будущего правового акта, официальное внесение проекта правового акта в соответствии с требованиями устава муниципального образования в компетентный орган или должностному лицу, организация публичного обсуждения проекта нормативного правового акта и изучение компетентным органом местного самоуправления или уполномоченным должностным лицом высказанных на публичных слушаниях замечаний и предложений, принятие муниципального правового акта путем голосования на местном референдуме или представительным органом, либо главой муниципального образования, местной администрацией, а также его подписание главой муниципального образования или другим уполномоченным лицом, промульгация, включающая подписание нормативного правового акта представительного органа главой муниципального образования и его обнародование в официальных СМИ и сети Интернет.

Разграничение муниципального правотворческого процесса на стадии обусловлено объективными факторами, а именно необходимостью выявления потребностей в правовом регулировании возникающих на муниципальном уровне общественных отношений, разработки и оформления проектов правовых актов, их обсуждения, принятия и последующего уведомления об этом граждан, а также находящихся на территории муниципальных образований органов публичной власти, объединений и организаций.

Представляется, что наличие доктринального широкого понимания муниципального правотворческого процесса позволит разработчикам муниципальных правовых актов учесть весь целесообразный набор действий, обеспечивающих принятие муниципальных правовых актов.

Таким образом, на основе проведенного анализа стадий муниципального правотворческого процесса имеется возможность дать определение этого понятия, раскрывающего его сущность не только в узком и широком смыслах, но и как понятия для законодательного закрепления. Для этой цели муниципальный правотворческий процесс - это непрерывная, осуществляемая на основе комплексных планов, непрерывная, целенаправленная, стадийная, политико-правовая деятельность населения, органов и должностных лиц местного самоуправления по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, а также по разработке проектов муниципальных правовых актов, их экспертной оценке, обсуждению и принятию муниципальных правовых актов, их промульгации в нормативно установленном порядке.

Это определение предлагается включить в понятийный аппарат Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, содержащийся в его второй статье. Таким образом будет отмечена вовлеченность населения в правотворческий процесс, что соответствует положениям статьи 3 и 130 Конституции РФ, а также закрепленному в статье 2 названного Закона понятию местного самоуправления, ряду других норм этого Федерального закона, нормам уставов муниципальных образований, в которых подтверждено право населения решать вопросы местного значения на местных референдумах и сходах и право участвовать в публичных слушаниях и собраниях. Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ следовало бы дополнить статьей, расширяющей и узаконивающей более полный перечень стадий муниципального правотворческого процесса путем включения в него таких стадий как планирование, выявление потребностей правового регулирования общественных отношений на муниципальном уровне, экспертная стадия, оценка проектов правовых актов, а также промульгация принятых муниципальных правовых актов. Это позволит получить представление о всем объеме муниципального правотворческого процесса, что положительно отразится на его результатах.

Начало современного местного самоуправления в Российской Федерации приходится на 90-е годы XX столетия. Это был период постепенного ослабления советской власти, завершившийся прекращением деятельности Верховного Совета России (октябрь 1993 года) и последующим упразднением в течение двух следующих лет местных Советов народных депутатов. Такой результат был следствием реализации принятых в этот период указов Президента РФ . После принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции РФ появилась конституционная основа для становления местного самоуправления. С одной стороны конституционные нормы обеспечивали самостоятельное развитие местного самоуправления, а с другой - гарантировали его неразрывную связь с государственной властью. Неразрывная связь с государством обусловлена признанием местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, наличием общих правовых регуляторов, близкой по содержанию организационной основой и, что особо важно, единым источником публичной власти в лице многонационального народа.

Как уже отмечалось, согласно части 2 статьи 3 Конституции РФ народ вправе осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Такое соотношение государственной и муниципальной власти дает основание для вывода о том, что муниципальный правотворческий процесс является своеобразным продолжением федерального и регионального правотворческих процессов. Такое единение проявляется в том, что наиболее важные нормативные правовые акты - законы и уставы муниципальных образований принимают представительные органы, а также в разграничении правотворческого процесса на определенные стадии. При этом в основе всех видов правотворческой деятельности находится Конституция РФ. Кроме того, при разработке нормативных правовых актов используется единая методология.

В то же время имеются и различия в осуществлении федерального, регионального и муниципального правотворческих процессов. Эти различия проявляются в разных целях и разном содержании соответствующих процессов. Результатом федерального и регионального правотворческих процессов являются нормативные правовые акты, обладающие большей юридической силой по сравнению с муниципальными нормативными правовыми актами. Для муниципального правотворческого процесса характерна ограниченность действия муниципальных правовых актов территорией муниципального образования, более активное участие населения в правотворческой деятельности, сокращенные временные сроки разработки и принятия муниципальных правовых актов, а также более высокая конкретизация их предмета. Но эти особенности муниципального правотворческого процесса не отражаются на его характеристике как составной части общего правотворческого процесса в Российской Федерации, т.е. деятельности публичных органов по созданию законов и других нормативных правовых актов. Эта особенность муниципального правотворческого процесса позволяет учитывать при разработке и принятии правовых актов муниципального уровня лучший опыт подготовки и принятия федеральных и региональных законов и таким образом повышать их качество и регулятивное предназначение.

Объединяющим элементом всех видов правотворческой деятельности являются позиции Конституционного Суда Российской Федерации. При этом особое значение имеет его постановления от 24 января 1997 года.№1 -П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 года №3-П по проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» . В этих постановлениях дана характеристика публичной власти, как власти объединяющей органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации применительно к сфере правотворческой деятельности позволяет на все ее направления распространить единые методы и подходы к разработке проектов нормативных правовых актов, переносить положительный опыт деятельности государственных органов власти на муниципальный уровень для использования представительными и иными органами местного самоуправления.

Положительное значение для укрепления местного самоуправления имело Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года №15-П по делу о проверке Конституции Российской Федерации отдельных положений Устава (основного закона) Курской области . Согласно изложенным в этом Постановлении правовым позициям право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции Российской Федерации, а местные референдумы не могут использоваться для каких-либо ограничений реализации этого права. На недопустимость упразднения местного самоуправления указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2000 года №°92-О. В этом же Определении отмечена потребность приближения органов местного самоуправления к населению с целью его привлечения к решению вопросов местного самоуправления. В целом, количество постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в общей массе дел, прошедших стадию публичных слушаний, составляет 12 процентов. Еще выше процент его определений по вопросам местного самоуправления .

Благодаря позициям Конституционного Суда Российской Федерации сложилось четкое представление о местном самоуправлении как одной из основ конституционного строя, его общих принципах и гарантированности права граждан на участие непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, включая участие населения в местном референдуме, результатом которого является императивное решение населения, выраженное его ответом «да» или «нет» на поставленный вопрос. Эти положения Конституционного Суда Российской Федерации развиваются в решениях конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

УДК 340.13:342.553

Е.И. Бычкова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры учебно-методической работы Института повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации Россия, Москва [email protected]

Анализируется понятие «муниципальное правотворчество», его значение в развитии местного самоуправления. Автором предлагаются общие меры, направленные на улучшение качества муниципального правотворческого процесса.

Ключевые слова: муниципальное правотворчество, правовой акт, проект, орган местного самоуправления.

Правотворчество является одним из важных средств управления обществом, самостоятельной юридической формой реализации публичной власти и находится в непосредственной связи с ее предназначением, типом, функциями и механизмом . Несомненно, правотворчество является одним из приоритетных видов деятельности местного самоуправления.

Существование муниципального правотворчества как самостоятельного вида правотворчества представляется вполне обоснованным, поскольку регламентировано федеральным законодательством, в связи с чем деятельность органов местного самоуправления по созданию правовых актов справедливо именуют «муниципальное правотворчество». Так, в ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых.

Согласно ст. 2 Закона № 131-ФЗ, муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Данное определение муниципального правового акта содержит в себе указание и на формы-виды (нормативное и индивидуально-правовое, по вопросам местного значения и вопросам реализации переданных государственных полномочий), и на способы (непосредственное и опосредованное) муниципального правотворчества. Это дает некоторую основу для определения термина «муниципальное правотворчество» .

Согласимся с позицией Н.П. Алешковой, согласно которой муниципальное правотворчество можно рассматривать как осуществляемый в установленном порядке процесс принятия решений по вопросам местного значения непосредственно населением, органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования или их должностными лицами путем издания (принятия) муниципальных правовых актов, а также по иным вопросам, реализуемым органами местного самоуправления в соответствии с законодательством, путем издания (принятия) муниципальных правовых актов или заключения договоров (соглашений), содержащих правовые предписания .

Интересной представляется точка зрения Т.П. Шкуратовой, которая предлагает под муниципальным правотворчеством понимать процесс познания правовых потребностей населением муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, направленный на создание, изменение и отмену муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, а также при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствующим законом .

Ряд других ученых определяют муниципальное правотворчество как специфическую взаимосвязанную деятельность органов местного самоуправления и общественности по воплощению интересов населения и закреплению норм, реализующих и гарантирующих эти интересы в соответствующих муниципальных правовых актах. Эту деятельность правильнее называть муниципальным правотворческим процессом, поскольку суть ее заключается в последовательной смене состояний (этапов, стадий) в промежутке от принятия решения о необходимости муниципального правового акта до вступления в действие нового правового акта как результата этой деятельности .

По мнению К.О. Сергеевой, под муниципальным правотворчеством необходимо понимать деятельность уполномоченных субъектов местного самоуправления по принятию письменного документа, направленного на установление, изменение или отмену правовых норм, имеющих общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное или однократное применение на территории муниципального образования, и адресованного неопределенному кругу лиц либо конкретному субъекту общественных отношений .

Приведенные выше определения не противоречат, а скорее дополняют друг друга.

Таким образом, принимая во внимание точки зрения ученых, можно говорить о муниципальном правотворчестве в широком смысле и понимать его как деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, а в узком смысле - как деятельность населения муниципального образования и органов местного самоуправления, связанную с принятием правовых актов по вопросам, отнесенным законодательством к компетенции местных сообществ.

В условиях незавершившейся муниципальной реформы и постоянно меняющегося законодательства о местном самоуправлении увеличивается правотворческая нагрузка на органы местного самоуправления, возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов . Представляется, что качество подготовки муниципальных правовых актов напрямую зависит от кодификации муниципального законодательства. В Муниципальном кодексе Российской Федерации могли бы найти свое законодательное закрепление основные понятия муниципального правотворчества и основы муниципального правотворческого процесса. В этой связи мы поддерживаем точку зрения С.Г. Соловьева о необходимости разработки и принятия Муниципального кодекса Российской Федерации .

Актуальной сегодня остается позиция А.А. Джагаряна, согласно которой научный характер правотворчества вообще и муниципального правотворчества в частности составляет один из важнейших его принципов и одновременно необходимое условие эффективности . Думается, что целесообразным являлось бы привлечение органами местного самоуправления ведущих ученых к подготовке проекта устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов.

Большую роль для подготовки эффективных и качественных муниципальных правовых актов играет подлинно демократическая процедура обсуждения проектов правовых актов, которая немыслима без гласного и всестороннего обсуждения подготавливаемого проекта муниципального правового акта . Предварительное обсуждение концепции проекта можно организовывать посредствам проведения научно-практических конференций, круглых столов, решения которых следует оформлять в виде проекта муниципального правового акта, проекта внесения изменений или дополнений в муниципальный правовой акт с последующим его направлением в представительный орган местного самоуправления для принятия юридически значимого решения.

Представляется, что подобный подход к правотворчеству с привлечением ученых и общественности позволит учитывать общественное мнение, сделает муниципальное правотворчество более приближенным, как оно и должно быть, к населению и будет способствовать подготовке качественных муниципальных правовых актов.

Список литературы

1. Алешкова Н.П. Муниципальное правотворчество: понятие и сущность // Вопросы права и политики. 2013. № 7. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/ article_8776.html (дата обращения: 02.10.2013).

2. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2009.

3. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность. URL: http://justicemaker.ru/view-article.php?id= 13&art=2678 (дата обращения: 29.09.2013).

4. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность // http:// justicemaker .ru /view -article .php ?id =13&art =2678 (дата обращения: 10.10.2013).

5. Муниципальное право России: Учеб. для бакалавров / отв. ред. С.А. Авакьян. - М., 2009.

6. Сергеева К.О. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2013.

7. Соловьев С.Г. К вопросу о кодификации муниципального законодательства // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2013. № 1.

8. Соловьев С.Г. Муниципальный кодекс Российской Федерации: предпосылки и проблемы принятия // Российская юстиция. 2013. № 4.

9. Шкуратова Т.П. Муниципальное правотворчество: вопросы теории и правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Челябинск, 2011.

10. Щепачев В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения // Местное право. 2011. № 2.

11. Щепачев В.А. Прогнозирование и планирование в муниципальном правотворчестве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18.

Муниципальное нормотворчество - это самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами самоуправления. Его результатом является локальный нормативный акт.

Локальный нормативный акт - правовой документ, принятый муниципальным органом или непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, обеспечиваемый принудительной силой государства, имеющий социальную направленность и определенную сферу действия.

Данный вид локального правотворчества реализуется субъектами нормотворческой деятельности посредством технологии нормотворческого процесса, так называемой парламентской процедуры рассмотрения проектов актов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие стадии муниципального нормотворческого процесса:

• 1) подготовка муниципальных правовых актов;
• 2) вступление их в силу;
• 3) отмена и приостановление действия муниципальных правовых актов.

Очевидно, что это не полный перечень.

Изучение теоретических источников и действующего законодательства позволяет выделить следующие основные стадии муниципального нормотворческого процесса:

• 1) прогнозирование и планирование;
• 2) инициирование муниципального правового акта;
• 3) подготовка проекта акта;
• 4) рассмотрение проекта акта и его принятие;
• 5) подписание и обнародование;
• 6) контроль исполнения, отмена актов или приостановление их действия.

Разработка проекта правового акта возможна в виде:

• подготовки нового акта;
• изменений и дополнений действующих актов;
• новой редакции действующего акта.

К субъектам правотворческой инициативы на местном уровне относятся:

• депутаты представительного органа муниципального образования;
• глава муниципального образования;
• иные выборные органы местного самоуправления;
• инициативные группы граждан;
• иные субъекты, определенные уставом муниципального образования.

Правотворчество органов местного самоуправления. Субъект нормотворческой инициативы, разрабатывающий проект, вправе создать рабочую группу или комиссию по его подготовке, в которую наряду со специали- стами-практиками могут входить ученые, депутаты и другие заинтересованные лица.

Подготовка проекта акта требует определения его назначения. При этом необходимо помнить о возможных последствиях, результатах действия акта, о связи между его целью и назначением.

Подготовленный проект вносится в нормотворческий орган вместе с финансово-экономическими расчетами, статистическими данными и иными сведениями, необходимыми для обоснования вносимых предложений.

Порядок внесения проекта акта, перечень и форма прилагаемых к нему документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.

В юридической литературе рассматриваются различные требования к подготовке проектов нормативных правовых актов, наиболее общие из которых:

• конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулирования;
• логика в изложении текста документа и связь нормативных предписаний между собой;
• отсутствие противоречий, пробелов, коллизий в нормативном акте;
• простота применения и понимания терминов;
• отказ от словесных штампов;
• краткость и компактность изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному и тому же вопросу.

С учетом указанных требований субъект нормотворческой инициативы вносит проект в представительный орган. К проекту прилагается:

• пояснительная записка с указанием целевого назначения акта и изложением его концепции;
• финансовое и экономическое обоснование;
• наименование муниципальных правовых актов, которые в последующем утратят силу либо подлежат изменению, дополнению, а также появятся впервые.

Важнейшая стадия муниципального нормотворческого процесса - рассмотрение проекта и принятие муниципального правового акта. Наиболее полно эта стадия проявляется в местном представительном органе, отражаясь в его регламенте.

Основные гарантии, направленные на принятие муниципального правового акта:

• обеспечение участия представителей общественности в обсуждении проектов актов местного самоуправления;
• образование временных комиссий (рабочих групп);
• проведение юридической и другой специализированной экспертизы проекта;
• организация и проведение публичных «депутатских» слушаний по наиболее важным проектам актов местного самоуправления;
• рассмотрение проекта не менее чем в два этапа (в двух чтениях).

Среди перечисленных гарантий необходимо выделить рассмотрение

проекта в двух чтениях. Как правило, два чтения обязательны при обсуждении решений нормативного характера по вопросам исключительного ведения представительного органа. Иные проекты решений рассматриваются в двух чтениях по его решению. При этом в первом чтении обсуждается концепция, заслушивается заключение постоянной комиссии, а также мнения экспертов и руководителей подразделений администрации, обсуждаются основные положения проекта и высказываются предложения и замечания. Причем при необходимости возможно возвращение отдельных статей или проекта в целом на доработку авторам, постоянному комитету или рабочей группе. Представительный орган может принять решение о голосовании сразу по проекту в целом, либо по каждому разделу, главе. Если раздел, глава в целом не приняты, проводится постатейное голосование, а также голосование по каждой внесенной поправке. При внесении альтернативных проектов по одному и тому же вопросу представительный орган одновременно обсуждает их в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению.

Если в ходе первого чтения будет признано, что проект не требует поправок, он может быть принят без второго чтения, если за него проголосовало необходимое количество от численного состава депутатов, установленное регламентом для принятия решения по данному вопросу.

Поправки к обсуждаемому проекту вносятся в письменном виде и передаются не позднее чем за 10 дней до начала второго чтения.

Второе чтение начинается с доклада представителя соответствующего постоянного комитета о результатах рассмотрения проекта, поступивших поправках и результатах их обсуждения. Процесс обсуждения проекта во втором чтении аналогичен обсуждению проекта в первом чтении. Устные поправки при втором чтении проекта не рассматриваются. В результате второго чтения представительный орган принимает обсуждаемый акт, отклоняет его либо возвращает на доработку .

Рассмотренные стадии муниципального нормотворческого процесса дополняет не менее важная стадия - подписание и обнародование. Нормативный акт, принятый представительным органом, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования, который, в свою очередь, имеет право его отклонить. В этом случае указанный акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений и вновь рассматривается. Если при повторном рассмотрении акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Порядок обнародования муниципальных актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан .

Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального обнародования (опубликования), иные - в порядке, установленном уставом, за исключением норм о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ .

Представительный орган муниципального образования либо его председатель могут принять решение о немедленном обнародовании муниципального правового акта через средства массовой информации (радио, телевидение) и издательства.

После обнародования муниципальный правовой акт вступает в силу и подлежит соблюдению на территории муниципального образования всеми участниками правоотношений. За неисполнение муниципальных правовых актов предусмотрена ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Приведение муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством осуществляется посредством дачи экспертных заключений органам местного самоуправления и внесением их в муниципальный регистр.

Отменить муниципальные правовые акты или приостановить их действие могут:

• органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) соответствующий акт;
• законы субъектов РФ, в том случае, если правовые акты регулируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
• уполномоченные органы государственной власти РФ (субъекта РФ).

Муниципальные нормативные акты образуют единую и целостную иерархическую систему, в которую входят:

• 1) устав муниципального образования;
• 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• 3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• 4) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Он имеет вид кодифицированного акта и призван закреплять организацию, устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, его правовой статус, обладает признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, самостоятельно и независимо от государства определяет саму систему самоуправления, структуру его органов.

Устав принимается представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава), поэтому обладает повышенной легитимностью, являясь основой дальнейшего местного нормотворчества и обладая высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам.

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем четких норм прямого действия и механизмов их реализации.

Уставом муниципального образования определяются:

• наименование муниципального образования;
• перечень вопросов местного значения;
• формы, порядок и гарантии участия населения в решении местных вопросов, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
• структура и порядок формирования муниципальных органов;
• наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• срок полномочий представительного органа, депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
• виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
• порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением;
• порядок внесения изменений и дополнений в устав местного самоуправления и др.

Порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования находится в ведении муниципального образования.

Устав муниципального образования, а равно правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат государственной регистрации (рис. 4.3), которая, как правило, не проводится без правовой экспертизы. Правовая экспертиза необходима для решения основного вопроса, - соответствует ли устав муниципального образования действующему законодательству? Таким образом, государственная регистрация здесь выступает как институт по защите прав и свобод человека и гражданина.

Рис. 4.3.

Государственная регистрация осуществляется в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть:

• противоречие устава Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
• нарушение установленного порядка принятия устава.

После государственной регистрации устав официальным образом публикуется, после чего вступает в силу.

Особенности принятия нормативных актов на местном референдуме.

Прямое волеизъявление граждан выражается в непосредственном их участии в управлении делами не только государства, но и местного сообщества. Это и есть прямая (непосредственная) демократия. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, называет прежде всего решение, принятое на местном референдуме.

Большое значение имеет вид референдума: общеобязательный либо факультативный. Обязательным признается референдум, проводимый по тем вопросам, решения по которым (в соответствии с уставом муниципального образования или федеральным и региональным законодательством) вправе принимать только члены местного сообщества непосредственно. Результаты такого референдума имеют обязательный характер. Что же касается факультативного местного референдума, то его проведение необязательно.

Инициаторами проведения местного референдума могут быть:

• население;
• представительный орган муниципального образования по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в референдумах;
• местный представительный орган и глава администрации по собственной инициативе совместно.

Круг вопросов, решаемых на местном референдуме, определяется в законах субъектов РФ, однако п. 1 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничивает их перечень, определяя, что это вопросы местного значения.

В законах субъектов РФ о референдумах закрепляется положение о том, что референдум признается состоявшимся в том случае, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Порядок принятия решения на местном референдуме:

• 1) решение принимается путем голосования;
• 2) проведенный подсчет голосов оформляется протоколом участковыми комиссиями по проведению референдума;
• 3) итог голосования устанавливает избирательная комиссия муниципального образования путем составления протокола с указанием в нем необходимых данных, подписанного всеми членами комиссии, в трех экземплярах;
• 4) избирательная комиссия по проведению референдума определяет его результаты путем суммирования данных, представленных в протоколах; к протоколу о результатах голосования, подписанному всеми присутствующими членами комиссии, прилагается сводная таблица;
• 5) принятое решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию но истечении 10 дней после определения результатов;
• 6) принятое решение вступает в силу со дня опубликования.

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному

исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

• Регламенты представительных органов муниципальных образований предусматриваютположение о том, что для принятия решения представительным органом необходимо либоквалифицированное большинство голосов депутатов, либо их большинство. Как правило,квалифицированное большинство голосов депутатов требуется для принятия решений,утверждающих устав муниципального образования, решений о внесении в него измененийи дополнений.
• За исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено законом.
• Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ;часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ.
• Это может быть местная газета либо сборник муниципальных правовых актов.

• Понятие и признаки местного самоуправления
  • Основные теории местного самоуправления
  • Муниципальная власть как одно из проявлений публичной власти
  • Конституционно-правовое закрепление местного самоуправления
• Понятие муниципального права
  • Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
  • Муниципальное право как отрасль права
  • Предмет муниципального права
  • Метод муниципального права
  • Система муниципального права
  • Муниципальные правоотношения
• Источники муниципального права
  • Нормы муниципального права
  • Система источников муниципального права
• История местного самоуправления в России
  • Управление на местах до 1864 г.
  • Реформы самоуправления земств и городов
  • Местное самоуправление в России после 1917 года
  • Реформы местной власти конца XX- начала XXI вв.
• Основы местного самоуправления в Российской Федерации
  • Законодательное определение местного самоуправления
  • Основы местного самоуправления
  • Местное самоуправление как основа конституционного строя
  • Децентрализация местного самоуправления
• Территориальные основы местного самоуправления
  • Территориальная организация местного самоуправления
  • Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований
  • Установление и изменение границ муниципальных образований
  • Компетенция муниципальных образований
• Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
  • Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
  • Местный референдум
  • Сход граждан
  • Территориальное общественное самоуправление
  • Опрос жителей
  • Собрания, конференции жителей
  • Обращения граждан в органы местного самоуправления
  • Правотворческая инициатива граждан
  • Публичные слушания
  • Общественные объединения
• Муниципальное избирательное право. Организация муниципальных выборов
  • Понятие муниципальных (местных) выборов
  • Муниципальное (местное) избирательное право
  • Муниципальная (местная) избирательная система
  • Стадии избирательного процесса и их правовое регулирование
  • Гарантии реализации избирательных прав граждан
  • Назначение выборов
  • Образование избирательных округов и избирательных участков
  • Образование и организация деятельности избирательных комиссий
  • Выдвижение кандидатов и их регистрация
  • Информационное обеспечение выборов
  • Финансирование выборов
  • Организация голосования, установление результатов голосования, выборов и их опубликование
• Органы местного самоуправления
  • Общая характеристика органов местного самоуправления
  • Основные модели организации муниципальной власти
  • Органы местного самоуправления как юридические лица
  • Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
• Представительный орган муниципального образования
  • Общая характеристика представительного органа муниципального образования
  • Структура и организация работы представительного органа муниципального образования
  • Депутат представительного органа, член выборного органа местного самоуправления
  • Контрольный орган муниципального образования
• Глава муниципального образования, местная администрация
  • Глава муниципального образования
  • Местная администрация
• Муниципальные правовые акты
  • Система муниципальных правовых актов
  • Устав муниципального образования
  • Акты выборных органов, должностных лиц местного самоуправления
  • Муниципальное правотворчество
• Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления
  • Общая характеристика правонарушения и ответственности в муниципальном праве
  • Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Отзыв должностных лиц
  • Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством
  • Удаление главы муниципального образования в отставку
  • Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
  • Контроль и надзор за деятельностью органов, должностных лиц местного самоуправления
• Муниципальная служба
  • Правовая природа муниципальной службы
  • Права и обязанности муниципальных служащих
  • Прием на муниципальную службу, основания ее прекращения
• Экономическая основа местного самоуправления
  • Муниципальная собственность
  • Местный бюджет
  • Бюджетный процесс в муниципальных образованиях

Муниципальное правотворчество

По своей сути муниципальное правотворчество есть процесс возведения воли населения муниципального образования в соответствующие муниципальные правовые акты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера. Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выработке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов.

По вопросам подготовки проектов нормативных правовых актов имеются соответствующие публикации 1 См.: Как готовить законы: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1993: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое пособие. М., 1995. .

Муниципальное правотворчество должно основываться на принципах демократии, гласности, эффективности, использования рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муниципальным образованиям, квалифицированного обеспечения правотворческой деятельности (научная экспертиза проектов, аналитическое обеспечение правотворческой работы); закрепления наиболее важных правил подготовки проектов правовых актов в регламентах органов местного самоуправления.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью:

• развития и конкретизации федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов;
• обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения;
• содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов на местное самоуправление.

Разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется, как правило, на плановой основе. Текущие программы правотворческой деятельности разрабатываются сроком на один-два года. При необходимости разрабатываются перспективные программы деятельности на весь срок полномочий.

Характер и основное содержание программы правотворчества обусловлено, прежде всего, задачами развития правовой основы конкретного муниципального образования. С учетом складывающейся практики можно выделить несколько целей такой программы. Во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав личности, борьбу с правонарушениями и т.д. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса, зарождения идеи о необходимости издания того или иного документа. Разработка проектов муниципальных правовых актов возможна в виде подготовки нового акта, изменений и дополнений действующих актов, а также в виде новой редакции действующего правового акта, улучшающей содержание принятых ранее правовых норм.

Немаловажное значение на этом этапе имеет вопрос об установлении соответствующего сложившимся условиям уровня правового регулирования. Необходимо выяснить, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне акта, или цели регулирования вопроса можно добиться с помощью обычных организационно-управленческих мероприятий.

Для обеспечения эффективности применения будущего акта целесообразно уже на начальном этапе подготовки проекта определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые, экологические и т.д., а также возможные затраты (материальные, финансовые и др.), необходимые для реализации будущего акта, и связанные с принятием акта доходы, издержки, экономию. Весьма важным при этом является вопрос: соизмеримы ли предлагаемые затраты с ожидаемыми результатами. Поэтому главная задача на первом этапе - сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего муниципального правового акта, обоснования его цели и основного содержания.

Серьезный недостаток подготовки проектов нормативных правовых актов - неоправданная поспешность. Правотворчество не терпит суеты. При подготовке проектов нужна разумная неторопливость, необходимо продумать вопрос, осуществить его всестороннюю проработку, учесть мнение населения, провести сходы (собрания) с обсуждением и т.д. Вот почему так важна правильная, рациональная организация работы по подготовке проектов муниципальных правовых актов.

Организация работы над проектом включает:

• определение органа или должностного лица местного самоуправления по подготовке постановления или распоряжения (приказа), ответственного за подготовку проекта;
• определение круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над проектом;
• создание подготовительных комиссий и рабочих групп;
• проведение необходимых расчетов, социологических исследований;
• организацию информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта;
• согласование подготовленного текста проекта с заинтересованными органами (структурами);
• обсуждение проекта;
• проведение правовой и иной специализированной экспертизы проекта (для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов).

К работе комиссий, групп следует привлекать представителей заинтересованных органов, организаций, ученых, специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере муниципального строительства.

Важным элементом организации правотворческой работы в органах местного самоуправления является создание условии, обеспечивающих подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов правовых актов: творческую, деловую обстановку в работе; гласное, всестороннее обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах и в группах, готовящих проект, и при вынесении его на широкое обсуждение, и в самом правотворческом органе. Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих принципиальных положений. Его можно было бы организовать в местной печати и на телевидении, на научно- практических конференциях, сходах и собраниях. Такие формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают возможность получить более широкий спектр различных точек зрения, а значит, и больше вариантов для выбора наилучшего решения.

Необходимо создать условия для свободного, конструктивного обсуждения имеющихся альтернативных проектов. Для согласования общих концептуальных положений взаимосвязанных проектов, готовящихся разными группами и комиссиями, весьма полезна практика совместного обсуждения ими таких проектов. Результатом обсуждения проекта нормативного акта может быть не только доработка содержания самого проекта, но и использование высказанных в ходе обсуждения предложений при разработке проектов других нормативных актов. Подготовленные проекты муниципальных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. Такое согласование, как правило, осуществляется в форме визирования первого экземпляра текста акта. Проекты всех актов подлежат согласованию в юридических отделах (службах) аппарата представительного органа, местной администрации. Проекты постановлений, распоряжений главы муниципального образования (главы местной администрации), предусматривающие расходы из местного бюджета, подлежат согласованию в финансовом органе местной администрации.

При наличии разногласий по проекту руководитель органа местного самоуправления, вносящего проект акта, должен обеспечить его обсуждение с заинтересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае, если такое решение не найдено, проект может быть представлен в компетентный орган для рассмотрения с обязательным приложением к нему протокола согласительного совещания, перечня разногласий с их мотивировками и подлинников замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов и организаций, с предложением о порядке дальнейшей работы с ним.

Муниципальный правовой акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) муниципальной правотворческой техники. Последние весьма многочисленны и разнообразны. Применение этих правил может оказать положительный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необходимость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила правотворческой техники объединяются общей основной целью - создать наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений.

Основные требования, которым должны соответствовать готовящиеся проекты.

1. Точность выражений. Достижение наибольшего соответствия между идеей и воплощением этой идеи в юридической формуле. Право содержит обязательные правила поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий может привести к неправильному пониманию и применению норм права, к возможности отхода от их буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на их исполнение.

2. Ясность, доступность языка. Муниципальный правовой акт должен быть понятен тем, кому он непосредственно адресован. Простота и доступность языка конкретного акта зависят от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на муниципального служащего, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. По акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо.

3. Полнота, экономичность, конкретность регулирования. Эффективным и действенным инструментом преобразования отношений служит лишь тот акт, который полно, точно и конкретно определяет права, обязанности субъектов, четко формулирует меры его обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры).

4. Единообразие формы актов. Это требование предполагает использование одинаковых реквизитов, структуры, единой терминологии, юридических конструкций и формулировок в актах одного вида.

Официальный характер выражения народной воли в акте, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловливают необходимость оформления акта в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголовок, дата издания и т.д.), четко определенных структурных частей.

В муниципальном правотворчестве используются разные варианты оформления нормативного муниципального правового акта: это может быть и «сплошной текст», и текст, разбитый на разделы, главы, статьи, пункты. Думается, что на современном этапе становления местного самоуправления допустимы оба варианта изложения правовых предписаний.

Язык и стиль муниципального правового акта, требования к созданию и использованию юридической терминологии - самостоятельные и очень важные проблемы правотворческой техники.

Антонова Н.А., зав. кафедрой конституционного права Тверского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Существование в Российской Федерации местного самоуправления как формы осуществления власти предполагает право органов местного самоуправления осуществлять самостоятельную правотворческую деятельность на своей территории в пределах, определенных законом. При этом правотворчество муниципальных органов можно рассматривать как правовую форму реализации функций местного самоуправления.

Нельзя не согласиться с мнением, что в функциях местного самоуправления проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения <1>.

<1> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 126.

Имея в виду, что функция как правовая категория представляет собой взаимосвязь предмета, содержания деятельности и средств ее обеспечения, можно предположить, что характеристика функции местного самоуправления может складываться из двух взаимосвязанных элементов - компетенции местного самоуправления и средств ее реализации. Предмет деятельности местного самоуправления определяется предметами ведения муниципальных образований (вопросами местного значения). Содержание деятельности местного самоуправления выражается в полномочиях органов местного самоуправления. Предметы ведения (вопросы местного значения) и полномочия составляют такое понятие, как компетенция местного самоуправления (его органа или должностного лица), которая обеспечивается организационными и правовыми средствами.

Рассмотрим значение правотворчества органов местного самоуправления в реализации функций местного самоуправления на примере двух функций из тех, которые приписываются данному институту. На первом месте в ряду функций местного самоуправления стоит функция организационно-правового обеспечения участия населения в решении местных вопросов. Реализация этой функции проявляется в создании условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Нормы муниципального права, которые устанавливаются в том числе и актами органов местного самоуправления, закрепляют институты и формы прямой демократии, посредством которых население муниципального образования привлекается к решению вопросов местного значения и осуществляет контроль за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления. В актах органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) должен быть определен порядок участия населения в решении вопросов местного значения.

В настоящее время уставы всех муниципальных образований содержат нормы, определяющие правила участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Закрепления в уставах и иных муниципальных правовых актах таких правил требует Федеральный закон.

Иногда в субъектах Федерации разрабатываются модельные правовые акты, направленные на регулирование порядка участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ устав муниципального образования, а также нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований создают правовую основу реализации названной функции. К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формам участия населения в его осуществлении Федеральным законом N 131-ФЗ отнесены местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления. При этом можно выделить формы, порядок реализации которых должен быть в соответствии с Федеральным законом закреплен именно в уставе муниципального образования; формы, реализация которых определяется нормативным правовым актом представительного органа; и наконец, формы, порядок осуществления которых должен быть прописан в уставе и (или) в нормативном правовом акте представительного органа. Так, в уставе муниципального образования в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ должны быть закреплены избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании, основания и процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления. В нормативных правовых актах представительного органа муниципального образования должны быть определены порядок реализации правотворческой инициативы, а также порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления. Порядок назначения и проведения собрания, конференции, опроса граждан должен согласно Федеральному закону N 131-ФЗ определяться в уставе муниципального образования и (или) в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования.

Анализируя уставы муниципальных образований на предмет правового закрепления в них порядка реализации форм непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления или форм участия граждан в его осуществлении, можно отметить, что в целом уставы одинаково закрепляют названные формы. Хотя существуют и отличия в правовом закреплении форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в уставах одного типа муниципальных образований, но такие отличия незначительны. Более существенны отличия между уставами муниципальных образований разного типа. Как правило, в уставах городских округов подробно регулируется порядок выдвижения инициативы проведения местного референдума, определяются вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум, устанавливаются порядок осуществления территориального общественного самоуправления (в уставах городских округов), правила реализации правотворческой инициативы граждан, проведения конференций граждан, рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления. В уставах муниципальных районов отсутствуют нормы, регулирующие порядок осуществления территориального общественного самоуправления, но подробно определяется порядок проведения собрания граждан. Такое положение объясняется, во-первых, тем, что организация местного самоуправления в муниципальных образованиях разного типа неодинакова. В каждом из них реализуется тот набор форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, который "удобен" для этого муниципального образования, во-вторых, определенную роль в этом играет методическая помощь законодательных органов субъектов Федерации в подготовке уставов муниципальных образований. Нередко законодательный орган субъекта Федерации разрабатывает типовой (модельный) устав муниципального района, городского округа или поселения, на основе которого муниципальные образования разрабатывают свои уставы.

Значительная работа проводится в муниципальных образованиях и по разработке нормативных актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих порядок осуществления отдельных форм участия населения в решении вопросов местного значения - опросов, собраний граждан, публичных слушаний, обращений граждан в органы местного самоуправления.

В настоящее время практически во всех муниципальных образованиях разработаны и приняты муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления предусмотренных в Федеральном законе форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Анализ ряда нормативных правовых актов муниципальных образований двух субъектов Федерации - Калининградской и Ленинградской областей о правотворческой инициативе показывает следующее. В целом в положениях названных муниципальных образований определены субъекты, обладающие правом на реализацию правотворческой инициативы, порядок оформления такой инициативы, требования к содержанию ходатайства о правотворческой инициативе, порядок сбора подписей, рассмотрения инициативы.

Однако есть и отличия в правовом регулировании названных отношений в разных муниципальных образованиях. Так, в одних муниципальных образованиях (Багратионовский, Краснознаменский, Неманский, Советский городские округа Калининградской области) устанавливается порядок, в соответствии с которым начальная стадия реализации правотворческой инициативы происходит в два этапа: формирование инициативной группы и ее регистрация в избирательной комиссии, сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы. В других муниципальных образованиях (Гвардейский и Гатчинский муниципальные районы, Мамонтовский, Славский городские округа Калининградской области) положения о реализации правотворческой инициативы предполагают лишь формирование инициативной группы, которая представляет в органы местного самоуправления проект муниципального правового акта.

Оценивая эту ситуацию, следует отметить, что в Федеральном законе N 131-ФЗ процедура реализации правотворческой инициативы не предполагает сбор подписей в поддержку проекта муниципального правового акта, но и не запрещает. В этом смысле положения муниципальных образований, предусматривающие необходимость сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы, формально не противоречат Федеральному закону, который устанавливает, что такая процедура должна быть определена в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования. Но нельзя не заметить, что такой порядок затрудняет саму реализацию правотворческой инициативы, что, в свою очередь, не способствует развитию местного самоуправления как института демократии.

Анализ нормативных правовых актов муниципальных образований показывает, что в них иногда устанавливается предмет правотворческой инициативы. Так, согласно Положению Гвардейского муниципального района Калининградской области о правотворческой инициативе граждан предметом правотворческой инициативы являются следующие виды муниципальных правовых актов: проект Устава муниципального района; проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района; проекты решений Совета депутатов муниципального района, связанные с решением вопросов местного значения; проекты постановлений главы муниципального района (главы администрации), связанные с решением вопросов местного значения; местный бюджет и муниципальный правовой акт о внесении изменений и (или) дополнений в местный бюджет. Согласно Положению о правотворческой инициативе Гатчинского муниципального района Ленинградской области предметом правотворческой инициативы могут выступать: проект Устава Гатчинского муниципального района и проект внесения в него изменений и дополнений; проекты муниципальных правовых актов главы Гатчинского муниципального района; проекты муниципальных правовых актов Совета депутатов Гатчинского муниципального района и проекты вносимых в них изменений, дополнений; проекты муниципальных правовых актов главы администрации Гатчинского муниципального района и проекты вносимых в них изменений, дополнений; проекты муниципальных правовых актов контрольно-счетной палаты.

Есть ряд муниципальных образований, где нормативные акты о правотворческой инициативе граждан избегают конкретизации порядка реализации этой инициативы (Гусевский, Нестеровский городские округа) либо включают в себя элементы несоответствия федеральному законодательству. Так, в соответствии с Положением о реализации правотворческой инициативы граждан в Краснознаменском городском округе Калининградской области населению предоставляется право на правотворческую инициативу в части внесения только нормативных правовых актов, а не правовых актов. В этом же Положении установлено, что количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку выдвижения правотворческой инициативы, не может превышать 5% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, тогда как в Федеральном законе N 131-ФЗ предусмотрено, что численность инициативной группы, которая может обратиться в орган местного самоуправления с проектом муниципального правового акта, не должна превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Таким образом, в муниципальном образовании неоправданно завышают численность лиц, которые должны поддержать инициативу принятия муниципального правового акта.

Органы местного самоуправления призваны способствовать устойчивому социально-экономическому развитию территории, созданию действенной социальной защиты населения. Это осуществляется в рамках такой функции, как управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.

Правовую основу полномочий органов местного самоуправления по вопросам муниципальной собственности определяют Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, Федеральный закон N 131-ФЗ, другие нормативные правовые акты.

Уставы муниципальных образований закрепляют финансово-экономическую основу местного самоуправления, соответствующие формы контроля населения, за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В рамках реализации данной функции представительные органы местного самоуправления принимают акты, утверждающие местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливающие местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.

С принятием Федерального закона N 131-ФЗ изменилась сама экономическая основа местного самоуправления. В отличие от прежнего порядка, когда в законе перечислялся перечень объектов, которые могут находиться в собственности у муниципального образования, в настоящее время федеральный законодатель закрепил за муниципальными образованиями имущество трех видов: предназначенное для решения вопросов местного значения; для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В связи с этим изменился порядок закрепления экономической основы местного самоуправления в уставах муниципальных образований. Сейчас в уставах, как правило, закрепляется перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности и необходимого для решения вопросов местного значения. Иногда это делается очень подробно: перечисляются все объекты, которые могут находиться в муниципальной собственности. Однако чаще в уставах муниципальных образований закрепляется положение, повторяющее норму Федерального закона N 131-ФЗ о муниципальном имуществе.

Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в них закрепляется различный круг вопросов, касающихся экономической основы местного самоуправления, но наиболее часто в уставах определяются: права органов муниципального образования в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности, перечень финансовых средств муниципального образования, порядок установления местных налогов, право размещения муниципального заказа, бюджетный процесс. При этом объем правового регулирования данных отношений в уставах неодинаков. Так, из взятых для анализа десяти Уставов (г. Пушкино Ленинградской области, Владивосток, Курган, Брянск, Кингисеппский район Ленинградской области, Красный Холм, Конаково, Торжокский район Тверской области, Весьегонск, Ржев) лишь в двух Уставах (г. Владивосток, Кингисеппский район Ленинградской области) достаточно подробно устанавливается порядок разработки, принятия и исполнения местного бюджета с определением прав и обязанностей участников данного процесса. В остальных уставах бюджетный процесс не урегулирован и указывается, что такой процесс определяется нормативными правовыми актами муниципального образования (в частности, положение о порядке разработки и утверждения бюджета). Это объясняется тем, что в Федеральном законе N 131-ФЗ прямо не устанавливается, в каком правовом акте должен быть закреплен процесс подготовки, принятия и исполнения бюджета. В п. 3 ст. 52 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено лишь то, что "формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации".

В каком акте муниципального образования закреплять этот процесс - решать самим органам местного самоуправления. На наш взгляд, выбор вида нормативного акта, в котором должен быть закреплен бюджетный процесс, определенным образом зависит от типа муниципального образования. В сельских и городских поселениях, являющихся муниципальными образованиями, небольшими по площади, с незначительным объемом собственных доходов бюджетный процесс в силу своей несложности может быть урегулирован в уставе муниципального образования. Закрепление же этого процесса в муниципальных районах и городских округах более логично в специальных нормативных актах, принимаемых представительными органами данных муниципальных образований, в которых эта процедура должна быть подробно закреплена в силу важности регулируемых общественных отношений. Это связано также с особенностями структуры органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и поселений. Поскольку в муниципальных районах и городских округах в структуру органов местного самоуправления обязательно входят представительные и исполнительные органы, между которыми распределены полномочия в уставе, то любое изменение таких полномочий, в том числе и в отношении разработки, принятия и исполнения бюджета муниципального образования, обязательно повлечет необходимость внесения изменений в устав муниципального образования. Структура органов местного самоуправления поселений может быть более простой, и в силу этого полномочия данных органов в бюджетном процессе могут быть вполне закреплены и в уставе такого муниципального образования.

Помимо этого, в Федеральном законе N 131-ФЗ определены те отношения по формированию экономической основы местного самоуправления, которые должны быть урегулированы на уровне муниципального образования в правовых актах органов местного самоуправления. К ним относятся: порядок и условия приватизации муниципального имущества; цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений; установление нормативов отчислений в решении о бюджете муниципального района; распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений в решении и бюджете муниципального района. Эти отношения также весьма неодинаково регламентируются в муниципальных образованиях.

Возьмем, к примеру, два показательных акта муниципальных образований, определяющих порядок и условия приватизации муниципального имущества: Положение о приватизации муниципального имущества муниципального образования г. Архангельска, утвержденное решением Архангельского городского Совета депутатов от 31 мая 2006 г., и Положение о приватизации муниципального имущества г. Нижнего Новгорода, утвержденное решением городской Думы от 21 января 2001 г. Первое из них представляет собой правовой акт, который имеет общий характер, является основой для принятия иных нормативных актов, регулирующих процедуру приватизации муниципального имущества. В Положении о приватизации муниципального имущества г. Архангельска определяются полномочия городского Совета и мэрии в сфере приватизации, общие правила планирования приватизации. При этом установлено, что Архангельский городской Совет депутатов принимает муниципальные нормативные правовые акты в сфере приватизации муниципального имущества, а мэрия города организует разработку и внесение на рассмотрение Архангельского городского Совета депутатов проектов муниципальных нормативных правовых актов в сфере приватизации муниципального имущества и проекта прогнозного плана приватизации муниципального имущества на очередной год, издает муниципальные правовые акты в сфере приватизации муниципального имущества по вопросам, не относящимся к компетенции Архангельского городского Совета депутатов, принимает решения об условиях приватизации муниципального имущества.

В Положении о приватизации муниципального имущества г. Нижний Новгород, напротив, урегулированы практически все общественные отношения, которые в этой сфере должны быть закреплены в муниципальных правовых актах. Так, в названном Положении определены задачи приватизации муниципального имущества, сфера применения Положения, порядок планирования приватизации, способы ее осуществления, требования к содержанию решения о приватизации. В этом же Положении определен состав подлежащего приватизации имущества, а также порядок оплаты муниципального имущества при его приватизации и распределения денежных средств, полученных от продажи муниципального имущества. Думается, что второй вариант правовой регламентации порядка приватизации муниципального имущества более рационален, поскольку позволяет избежать ситуации множественности нормативных правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании по одну и тому же вопросу.

Таким образом, к какой бы функции местного самоуправления мы ни обратились, значение нормативных правовых актов органов местного самоуправления определяется тем, что они, являясь источником права, в котором определяются условия и механизм правового регулирования в сфере осуществления публичной власти в муниципальном образовании, выступают в качестве средства реализации этих функций. Имея в виду, что функции местного самоуправления представляют собой основные направления муниципальной деятельности, можно говорить о том, что нормативные правовые акты муниципальных органов наряду с Федеральным законом и законами субъектов Федерации определяют права и обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления по осуществлению этой деятельности, закрепляют механизм ее реализации в муниципальном образовании.