Административно-правовые отношения. Взаимодействие органов исполнительной власти Отношения между органами исполнительной власти и гражданами
В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.
Следует также подчеркнуть, что для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны не перед другой стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Именно исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата федеральной исполнительной власти перед Президентом или Правительством Российской Федерации).
Субъекта административного правоотношения можно рассмотреть на основе квалификации административных правоотношений на виды. В зависимости от особенностей участников административных отношений выделяются наиболее типичные их виды:
а) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (к примеру, вышестоящие и нижестоящие органы);
б) между субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, 2 министерства, администрация 2 областей);
в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;
г) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);
д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;
е) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями и предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры и т.п.);
ж) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;
з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.
Во всех вышеперечисленных отношениях всегда участвует тот или иной исполнительный орган.
Для любого правоотношения характерно возникновение его вследствие определенных юридических фактов, исходя из того, что под юридическими фактами понимаются действия или события, вследствие которых происходит возникновение, изменение или прекращение правоотношений.
Административно-правовые отношения возникают при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами.
Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. По характеру различаются правомерные и неправомерные действия.
Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан и других субъектов административно-правовых отношений. К примеру, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного административного правоотношения между ним и исполнительным органом (должностным лицом), которому жалоба адресуется.
Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный, т.е. относящийся к конкретному адресату и делу, характер. Прямое их юридическое последствие - возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения.
Например, приказ о назначении на должность влечет за собой возникновение государственно-служебных отношений, являющихся разновидностью административно-правовых.
Под неправомерными действиями понимаются те, которые не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. К таким относятся административные или дисциплинарные проступки, как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой юрисдикционные правоотношения. К таким относятся также бездействия (пример, непринятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).
Под событиями понимаются явления, не зависящие от воли человека (смерть, стихийное бедствие).
Административно-правовые отношения классифицируются по многим критериям.
Первоначально выделяются две группы административных правоотношений:
а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия (субъект-объект), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности, их можно обозначить как властеотношения; иногда они именуются как основные;
б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением; характеризующиеся как неосновные правоотношения;
Первые из названных выражают сущность управления, вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым можно отнести отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т.п.
Вторая группа характеризуется тем, что такие отношения хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, однако не преследуют целью непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. К примеру, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанные между собою соподчиненностью. Так два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.д.
Иногда выделяют субординационные и координационные административно-правовые отношения. Субординационными называют те отношения, которые построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых названная авторитарность отсутствует.
Координация входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически властными проявлениями. К примеру, Министерство природы Республики Казахстан координирует деятельность министерств и ведомств по вопросам охраны окружающей природной среды, причем принимаемые этим органом решения обязательны для иных исполнительных органов Республики Казахстан.
Административно-правовые отношения могут быть классифицированы по различным основаниям.
1. По юридическому характеру административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.
К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права.
Административно-процессуальные правоотношения -- это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами.
2. По соотношению прав и обязанностей участников административно-правовые отношения делятся на две группы:
Отношения, в которых один из участников подчинен другому, -- вертикальные правоотношения. Характерным для вертикальных административно-правовых отношений является то, что они возникают на основе одностороннего волеизъявления, исходящего от наделенного полномочиями органа или должностного лица. Вертикальное административно-правовое отношение может возникнуть помимо, или даже вопреки воле другого субъекта правоотношения. Налицо неравенство сторон в юридическом смысле. Вертикальные отношения наиболее типичны для административного права.
Отношения, в рамках которых участники юридически и фактически равноправны, -- горизонтальные правоотношения. Такие отношения складываются между несоподчиненными органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, объединениями, служащими. Горизонтальные административно-правовые отношения могут возникать также между органами государственного управления и их должностными лицами и гражданами. Такие отношения возникают в связи с реализацией гражданами прав в сфере управления. Горизонтальные отношения не очень характерны для сферы государственного управления.
- 3. По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами. Последние именуются деликтами.
- 9. Понятие и характеристика органов исполнительной власти, принцип их организации и деятельности
административный право исполнительный власть
Исполнительная власть - это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий. Основное назначение исполнительной власти в России -- организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.
Признаками исполнительной власти являются:
- 1. ограниченная и относительно самостоятельная ветвь государственной власти;
- 2. проводник государственной политики в жизнь;
- 3. подзаконна по своему характеру и задачам;
- 4. объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;
- 5. её деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;
- 6. является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера
Основные принципы организации и деятельности государственных органов
Принципы организации и деятельности государственных органов - это основные идеи, исходные положения, определяющие подходы к их формированию и функционированию. Уделим внимание краткой характеристике таких принципов.
Принцип разделения властей подразумевает разделение единой государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную, судебную. Соответственно, на указанные три вида делятся органы государственной власти. Они действуют:
- - самостоятельно в рамках своей компетенции;
- - имеют сходные цели - реализация функций государства;
- - взаимосвязаны, образуют единую систему государственных органов;
- - дополняют, сдерживают, контролируют друг друга.
Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Данный принцип зафиксирован в ст. 2 Конституции РФ. Исходя из него, государственные органы:
- - призваны максимально обеспечивать законные интересы человека;
- - обязаны уважать, соблюдать и защищать его права и свободы;
- - не имеют права издавать акты, нарушающие права и свободы человека.
Принцип демократизма. Этот принцип нашел воплощение в ст. 3 Конституции РФ, в которой сказано: «Народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». К тому же, в юридической литературе существующие в стране общественные институты (партии, общественные движения, общественные организации и др.) признаются важным проявлением реализации принципа демократии в стране.
Демократия как принцип, политическое мировоззрение, идея свободы и прав человека и гражданина, находит отражение в сознании граждан, должностных лиц, государственных деятелей, лидеров общественно-политических движений.
В целом принцип демократизма наиболее отчетливо проявляется в политической организации общества, основанной на признании народа в качестве источника власти («народовластие»), а также в политическом режиме, допускающему граждан к управлению государственными делами и наделяющему их широким кругом прав и свобод.
Принцип сочетания централизма и федерализма. Данный принцип обозначает:
- - все государственные органы образуют единую систему государственных органов, во главе которых находятся высшие органы государственной власти;
- - между центром (федерацией в целом) и субъектами федерации (соответственно между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ) разграничены полномочия (предмет ведения);
- - выделены вопросы исключительного ведения федерации, вопросы совместного ведения, вопросы исключительного ведения субъектов РФ;
- - субъекты федерации самостоятельно устанавливают собственную систему органов государственной власти;
- - субъекты федерации влияют на формирование федеральных органов государственной власти (представительство в Совете Федерации, дача согласия на назначение прокурора субъекта РФ, участие в формировании судейского корпуса и др.)
Принцип сочетания выборности и назначаемости. В Российской Федерации государственные органы могут быть как выборными, так и назначаемыми. Так, согласно Конституции РФ и специальному закону (Закон 1999 г.) Президент РФ избирается всеобщим голосованием. Далее, он назначает федеральных министров, иных должностных лиц, формирует ряд государственных органов.
Принцип использования коллегиальности и единоначалия. Этот принцип подтверждается существующей политико-правовой реальностью. Органы государственной власти в российской Федерации могут быть:
единоличными (Президент РФ, глава субъекта РФ и др.) - осуществляют свою работу на основе единоначалия;
коллегиальными (Государственная Дума, Совет Федерации и др.) - совместно (коллегиально) принимают решения.
Равный доступ к государственной службе. Смысл этого принципа в следующем: все граждане Российской Федерации, обладающие соответствующей подготовкой, имеют право на занятие государственных должностей без дискриминации по признакам национальности, расы, социального происхождения, принадлежности к той или иной партии, отношения к религии и др.
Вакантные государственные должности замещаются на конкурсной основе (с учетом профессиональных знаний, личных качеств, трудовой биографии (анкета, послужной список), достижений на прежних местах работы).
Принцип профессионализма. Данный принцип подразумевает:
- - наличие специальной подготовки у работников государственных органов;
- - учет данной подготовки при приеме на работу и продвижению по службе;
- - контроль за соответствием уровня профессиональной подготовки занимаемой должности (аттестации и др.).
Принцип законности. Этот принцип обязывает государственные органы, государственных служащих соблюдать и надлежаще использовать нормы Конституции РФ, законов, подзаконных актов при осуществлении своей деятельности. Правовые акты, принятые компетентными государственными органами, не могут противоречить актам вышестоящих органов.
Принцип легальности образования и деятельности органов государства. Смысл этого принципа в следующем: государственные структуры могут учреждаться лишь в порядке, определенном Конституцией РФ и действующим законодательством. Легальность органов государства устанавливается различными способами (выборность, назначаемость соответственно действующему законодательству).
Принцип территориальности. Существенно то, что названный принцип положен в основу организации системы государственных органов. Территория государства делится на территориальные единицы. Соответственно, сама система государственных органов строится с учетом этих единиц. Каждый орган действует в определенном пространстве различных уровней - федерального, республиканского, краевого, областного и т.д.
Тема № 14
«Органы исполнительной власти»
Вопросы темы:
1. Органы исполнительной власти как субъекты административного права
Орган исполнительной власти - учреждение, созданное в соответствии с тре-бованиями законодательства для участия в осуществ-лении функций исполнительной власти и наделенное для этих целей государственно-властными полномочиями.
Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетен-цию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответ-ствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.
Орган исполнительной власти обособлен юридически (имеет свою структуру, не входит в состав другой организации, его компетен-ция не производна от компетенции иного органа), функционально (осуществляет управленческие функ-ции в определенной сфере жизни общества в соответ-ствии с его компетенцией) и юридически (компетенция не производна от компетенции иного органа).
Отличительные особенности
» самостоятельны в осуществлении исполнитель-ной и распорядительной деятельности, в отноше-ниях с субъектами представительной и судебной властей. В целях нормального функционирова-ния государства органы исполнительной власти постоянно взаимодействуют с другими ветвями власти;
» обладают государственно-властными полномочия-ми строго в пределах установленной для них ком-петенции;
» их деятельность носит подзаконный характер;
» находятся на бюджетном финансировании.
Основы правового статуса, порядок деятельности и компетенция, система орга-нов исполнительной власти регулируются Конституци-ей РФ.
Правосубъектность органа исполнительной власти возникает одновременно с его образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с упразднением.
Образование, структура, порядок деятельности и компетенция орга-нов исполнительной власти (их задачи, функции, права и обязаннос-ти, формы и методы деятельности) определены и закреплены в соот-ветствующих законах, положениях и иных нормативных актах.
Признаки органов исполнительной власти:
≈ осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
≈ наделены оперативной самостоятельностью;
≈ имеют, как правило, постоянные штаты;
≈ образуются вышестоящими органами;
≈ подотчетна и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти.
2. Система и виды органов исполнительной власти
Все органы исполнительной власти государства представляют собой единую систему. Система органов исполнительной власти - совокупность органов исполнительной власти и система их взаимоотношений, построенная на основе разграниче-ния компетенции между ними.
Система органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная, внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения между ними компетенции и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории России.
Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни.
Единая система органов исполнительной власти действует только в пределах ведения Федерации и совместного ведения с субъектами Федерации. В этих рамках исполнительные органы субъектов находятся в подчинении Правительству и соответствующих министерств и ведомств. Федеральные органы в субъектах Федерации могут создавать свои территориальные органы.
В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня (вида) органов:
Руководящие органы (Президент, Правительство РФ) и
Органы государственной администрации (министерства и ведомства).
Исполнительные органы субъекта Федерации, в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами, по вопросам своих исключительных полномочий и предметов ведения независимы от Федеральных органов исполнительной власти.
Орган исполнительной власти – это организация, которая, являясь составной частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответствии с законодательством, наделена государственными полномочиями по руководству хозяйственной, социально-культурной административно-политической сферами и заниматься межотраслевым управлением.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из следующих блоков:
» целевой (включает нормы о целях, задачах, функциях, принципах дея-тельности);
» организационно-структурный (включает в себя правовые предписания, регламентирующие: порядок образования, реорганизации и ликвида-ции; структуру; линейную и функциональную подчиненность);
» компетенционный как совокупность властных полномочий и подведом-ственности (компетенция в области планирования, контроля и т. д.).
Ядром административно-правового статуса органа исполнительной власти является компетенция, выражающая меру власти, которой он наделен для выполнения своих задач. Компетенция представляет собой нормативно определенный объем прав и обязанностей в отношении установленного предмета ведения. Её надо отличать от функций и задач: через функции определяются основные направления деятельности органа по достижению поставленных перед ним целей, а через компетенцию определяются пределы властных полномочий и предмета ведения при осуществлении возложенных на него функций. Различие компетенции между органами исполнительной власти происходит по объему прав и обязанностей.
Органы исполнительной власти разнообразны, что связано с различными сферами их деятельности, объемом компетенции и др. Это дает возможность группировать их по различным основаниям.
Виды органов исполнительной власти:
1. В соответствии с федеративным государственным устройством Рос-сийской Федерации различаются:
= федеральные органы исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные коми-теты, федеральные службы и комиссии, федеральные надзоры, департаменты, глав-ные управления, российские агентства);
= органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: рес-публик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения.
2. В зависимости от объема и характера компетенции можно выделить:
> органы общей компетенции , которые осуществляют управление боль-шинством отраслей их сферы деятельности (Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ);
> органы специальной компетенции , которые осуществляют отраслевое, либо межотраслевое (функциональное), либо смешанное управление (Агентство по атомной энергетике, ФСБ);
> органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство отдель-ными сферами или отраслями управления (министерство путей и сообщений, Минавиапром и т.п.);
> органы внутриотраслевой компетенции - руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориальные органы федеральных министерств по своим направлениям);
> органы межотраслевой (функциональной) компетенции - выполняют общие специализированные функции для всех или большинства от-раслей и сфер управления (пр. Министерство промышленности, науки и технологий);
> органы смешанной компетенции , т. е. органы, имеющие признаки как отраслевой, так и межотраслевой сферы деятельности (например, Ми-нистерство здравоохранения Российской Федерации руководит подве-домственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществ-ляет межотраслевое управление медицинскими службами Министерства внутренних дел и Министерства обороны).
3. Организационно-правовая форма являются признаком, по которому органы исполнительной власти подразделяются на:
Правительства, советы министров, имеющие статус правительств, министерства, государственные комитеты (на уровне РФ, субъектов Федерации, Москвы, Санкт-Петербурга);
Комитеты, службы, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, отделы и т. д. (на различных уровнях).
4. По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполни-тельной власти делятся на:
единоначальные - органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган ру-ководителю;
коллегиальные - организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов (феде-ральные комиссии, службы, надзоры, российские агентства). Образуются коллегии в составе руководителя органа, его заместителей и руководящих работников ведущих структурных подразделений. В коллегиальных органах реше-ния принимаются большинством их членов в сочетании с персональ-ной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Руководитель принимает решения по внутриведомственным вопросам.
Президент Российской Федерации в сфере исполнительной власти
Президент не входит организационно в систему какой-либо ветви государственной власти. Осуществляя государственную власть в качестве главы государства, Президент Российской Федерации возвышается над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.
Более четверти федеральных органов находятся в непосредственном подчинении Президенту РФ: оборона (главком), безопасность, внутренние дела, иностранные дела, чрезвычайные ситуации и др. В соответствии с положениями Конституции РФ (ст.80-90) и федеральными законами обладает широкими полномочиями в области исполнительной власти, которые распространяются на все сферы государственного управления. Учитывая удельный вес полномочий Президенте РФ и их характер позволяют отнести его к особым субъектам административного права, и в частности субъектам исполнительной власти.
Президент Российской Федерации, не являясь формально главой исполнительной власти, активно влияет на деятельность исполнительно-распорядительных ор-ганов, что выражается в следующих формах:
≈ непосредственно (исходя из прямой подчиненности федеральных орга-нов исполнительной власти);
≈ косвенно (через Правительство).
В сфере исполнительной власти Президент Российской Федерации обладает рядом полномочий :
Назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правитель-ства Российской Федерации;
Имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Рос-сийской Федерации;
Принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
Представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации и ставит вопрос об освобождении от должности Председателя Цент-рального банка Российской Федерации;
По предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;
Формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации;
Формирует Администрацию Президента Российской Федерации;
Назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;
Вносит законопроекты в Государственную Думу;
Подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе по воп-росам исполнительной власти);
Обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внеш-ней политики государства;
Издает указы и распоряжения;
Может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Феде-рации и органами государственной власти субъектов Российской Фе-дерации, а также между различными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
Вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Консти-туции, федеральным законам и международным обязательствам Рос-сийской Федерации или нарушения этими актами прав и свобод чело-века и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Правительство Российской Федерации и его полномочия
Правительство Российской Федерации - это коллегиальный орган, который возглавляет систему исполнительной власти Российской Фе-дерации и издает административно-правовые акты от своего имени.
Конституция РФ 1993 г., сохраняя определенную преемственность в законодательной регламентации деятельности Правительства РФ, существенным образом изменила его статус и место в системе федеральных органов государственной власти. Согласно ст.11 Конституции РФ Правительство является одной из ветвей власти, тем самым определяется его «равенство» с другими законодательной, судебной и Президентской властями. Действующая Конституция РФ исходит из самостоятельности всех ветвей власти и не предусматривает субординации и подчиненности Правительства ни парламенту, ни Президенту России.
Правительство РФ является высшим исполнительным органом государства, возглавляет единую систему исполнительной власти. Правовую основу деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные указы Президента РФ.
Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей и министерств и ведомств, многие из которых образуют в субъектах Федерации свои территориальные органы. Состав Правительства Российской Федерации, порядок его формирова-ния, цели, основные направления деятельности, полномочия, взаимоот-ношения с Президентом и Федеральным Собранием регламентируются Конституцией РФ. Так, статья 110 Конституции гласит: "Правитель-ство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров". Конкретные пол-номочия Правительства РФ по общим, межотраслевым, отраслевым и другим вопросам закреплены в федеральных законах и актах Прези-дента РФ. Отдельные полномочия установлены Законом РФ от 22 де-кабря 1992 года № 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Рос-сийской Федерации", который действует в части, не противоречащей Конституции РФ.
Конституция РФ определяет следующие полномочия Правительства Российской Федерации:
Разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения;
Проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
Проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социаль-ного обеспечения, экологии;
Управление федеральной собственностью;
Реализация мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, внешней политики Российской Федерации;
Обеспечение законности, прав и свобод граждан;
Охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступ-ностью;
Иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федераль-ными законами, указами Президента РФ.
Президент может самостоятельно вводить должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства. Число заместителей определяется Президентом. В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум, состоящий из Председателя, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра – руководителя Аппарата Правительства. При Правительстве для решения оперативных вопросов образована и действует Комиссия Правительства по оперативным вопросам во главе с Первым заместителем Председателя Правительства.
Министерство РФ – федеральный орган исполнительной власти (отраслевые и межотраслевые), проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Государственный комитет и федеральная комиссия Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Федеральная служба (руководитель службы), российское агентство (генеральный директор), федеральный надзор России (начальник федерального надзора) – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.
Министров РФ условно можно разделить на две статусные группы: первая – напрямую подчиняются Президенту и им назначаются, вторая – работают под непосредственным руководством Председателя Правительства и назначаются Правительством. Такое положение не выключает министров из работы Правительства и они обязаны выполнять все решения правительства и несут коллективную ответственность за деятельность Правительства наравне с другими министрами.
Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Федеральные органы исполнительной власти
Согласно Указу Президента РФ от 14 августа 1996 года № 1176 систе-му федеральных органов исполнительной власти составляют министер-ства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные фе-деральные органы исполнительной власти (государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации). Цен-тральные органы исполнительной власти функционируют в экономи-ческой, социально-культурной и административно-политической сфе-рах. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 17 августа 1999 года № 1062 (в ред. от 12.11.99).
Организационно-правовые формы центральных органов исполнитель-ной власти:
федеральные министерства .
Министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координи-рующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов испол-нительной власти. Федеральные министерства являются центральны-ми единоначальными органами. Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в Правительство, издает при-казы, распределяет обязанности между своими заместителями.
Госу-дарственный комитет РФ - федеральный орган исполнительной вла-сти, осуществляющий межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Правовое положение федеральных министерств и государственных ко-митетов характеризуется следующими общими чертами :
» перечень устанавливается Президентом Российской Федерации;
» они относятся к центральным органам исполнительной власти и дей-ствуют в пределах своей компетенции в масштабах страны;
» большинство их работает под непосредственным руководством Прави-тельства Российской Федерации;
» положение о федеральном министерстве, государственном комитете утверждается Президентом или по его поручению Правительством Рос-сийской Федерации;
» министры и председатели государственных комитетов назначаются Пре-зидентом Российской Федерации;
» министерства и государственные комитеты наделены самостоятельно-стью во взаимоотношениях с соответствующими органами других вет-вей власти, Правительством, между собой, однопрофильными ниже-стоящими органами;
федеральные ведомства (комитеты; федеральные службы; агентства; инспекции, комиссии, центры и другие органы).
Ведомства являются самостоятельными органами исполнительной власти и не могут вхо-дить в состав министерств и государственных комитетов. Федеральные службы, агентства, инспекции - органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотрас-левой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями.
Таким образом, можно выделить органы: осуществ-ляющие руководство отраслями; занимающиеся меж-отраслевым регулированием, координацией; контроля и надзора; органы по определенным проблемам.
Устройство центрального органа:
Руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ве-домственные научные и иные советы);
Производственные структурные подразделения, которые руководят служ-бами, непосредственно выполняющими определенные задачи (в Мини-стерстве внутренних дел - Служба уголовного розыска, ГАИ);
Штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизационной деятель-ностью в рамках ведомства (управления бухгалтерского учета, кадров).
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их Конституциями, законами и иными актами; других субъектов Российской Федерации - их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами, и указами Прези-дента Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъекта Федерации входят в единую систему исполнительной власти наряду с федеральными органами в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и её субъекта. В этих пределах органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют самостоятельный горизонтальный уровень системы исполнительной власти России. Принцип единства системы предполагает, что в нее входят высшие должностные лица (главы) исполнительной власти субъектов. Данное правовое отношение приводит к их подчиненности федеральному Президенту и Правительству России по вопросам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и её субъекта. Аналогично строятся отношения между другими структурными составными частями исполнительной власти субъекта с федеральными органами (министерствами и ведомствами). Правительство вправе контролировать осуществление полномочий в сфере исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и её субъекта, а также делегированных субъекту полномочий центральных органов исполнительной власти.
Руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, создаваемые субъектом Федерации, осуществляется главой исполнительной власти субъекта, который назначает их руководителей.
По предметам ведения исключительной компетенции субъекта Федерации им создаются органы исполнительной власти специальной компетенции, подчиняющиеся исключительно главе исполнительной власти субъекта и не входят в систему исполнительной власти Российской Федерации.
Исключение составляют органы исполнительной власти, ведающие вопросами совместной компетенции – их руководители назначаются соответствующим федеральным министром по согласованию с главой исполнительной власти субъекта Федерации. Такие ведомства имеют двойное подчинение: по вертикали (функциональное) – соответствующему федеральному органу, по горизонтали (линейное) – главе исполнительной власти субъекта.
В субъектах Российской Федерации действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.
В системе государственной власти субъектов Российской Федерации выделяются: президенты и главы субъектов Российской Федерации или главы их администраций.
Президенты, главы субъектов или глав их администраций обладают широкими полномочиями в сфере исполнительной власти.
Органами общей компетенции являются:
* правительства республик, образуемые либо представительными орга-нами, либо Президентами, либо на основании сочетания выборности;
* администрации краев, областей, автономной области, автономных округов.
Комплекс полномочий этих органов закреплен законодательством субъек-тов Российской Федерации и включает в себя:
« разработку и представление на утверждение представительному органу бюджета, обеспечение его исполнения;
« распоряжение и управление имуществом;
« разработку и реализацию программ в сфере управления;
« осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граж-дан, охране общественного порядка;
« принятие правовых актов.
Органами отраслевой и межотраслевой компетенции являются: министерства, комитеты, службы, инспекции, главные управления и др.
Их структура, порядок формирования, полномочия, организация дея-тельности определяются нормативными актами соответствующих субъектов Российской Федерации.
Территориальные федеральные органы исполнительной власти
Территориальные органы министерств и ведомств Российской Феде-рации входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Свою деятельность они осуществляют под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти. Вопросы осуществления деятельности территориальными орга-нами, находящиеся в компетенции субъектов Федерации, решаются во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.
Территориальные органы действуют на основе Конституции РФ, за-конов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и руководству-ются в своей деятельности правовыми актами министерств и ведомств Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов произ-водятся соответствующим центральным органом федеральной испол-нительной власти по согласованию с администрациями краев, облас-тей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Основными принципами в деятельности территориальных органов яв-ляются:
≈ соблюдение законности;
≈ разделение законодательной, исполнительной и судебной властей;
≈ разграничение предметов ведения между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;
≈ персональная ответственность.
Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регио-нов, в которых они осуществляют свою деятельность. Задачи и функ- ции общего характера определены Постановлением Совета Мини-стров - Правительства РФ от 27 мая 1993 года № 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации". Согласно указанному документу территориальные органы:
> принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в вы-работке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации;
> участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов Федерации по разработке и реализации мероприятий, каса-ющихся сферы их деятельности;
> систематически информируют министерства и ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими в регионах работе.
Территориальные органы имеют право:
♦ представлять соответствующие министерства и ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъек-тов Федерации;
♦ запрашивать и получать информацию, необходимую для осуществле-ния своей деятельности (от соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Фе-дерации), нужные сведения для выполнения возложенных на них за-дач (от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности), информационно-аналитические материалы, экономи-ко-статистические данные (от органов статистики);
♦ участвовать в работе соответствующих центральных органов федераль-ной исполнительной власти;
♦ принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с экономическими процессами в регионах;
♦ вносить предложения соответствующим центральным органам федеральной исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации.
Органы местного самоуправления как субъекты административного права
Осуществление местного самоуправления в Российской Федерации регламентируется Конституцией РФ, Законами РФ "О местном само-управлении в Российской Федерации" и "Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Федерации", Указом Президента РФ "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" и другими нормативными актами.
Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов исполнительной власти и являются самостоятельными органами управления.
Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и га-рантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответствен-ность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются выборные и другие органы мест-ного самоуправления - собрание представителей (дума, муниципаль-ный комитет и т. п.), глава местного самоуправления (глава местной администрации, мэр, староста и т. п.).
Создание отдельных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях в силу закона носит обязательный характер, другие же могут создаваться в соответствии с уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно.
Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интере-сы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Выборный представитель-ный орган местного самоуправления (собрание представителей) рабо-тает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои засе-дания главой местного самоуправления (главой местной администрации).
В исключительном ведении представительных органов местного само-управления находятся:
» принятие общеобязательных правил по предметам ведения муници-пального образования, предусмотренных уставом муниципального об-разования;
» утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
» принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
» установление местных налогов и сборов;
» установление порядка управления и распоряжения муниципальной соб-ственностью;
» контроль за деятельностью органов местного самоуправления и долж-ностных лиц местного самоуправления.
Глава муниципального образования - должностное лицо органа местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, которое выпол-няет организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления. Избирается гражданами, проживающими на соответст-вующей территории, или представительным органом, которым он подотчетен.
Должностные лица органов местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих.
Иные ОМС образуются на основании устава муници-пального образования.
Правовой статус органов местного самоуправления (ФЗ «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправления в РФ») ха-рактеризуется тем, что:
♦ они отделены от государства, не входят в систему государственной вла-сти , взаимодействуют с органами исполнительной власти на основе права;
♦ их общий статус, принципы организации, основные варианты организа-ционных форм, полномочия установлены правом ;
♦ реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции РФ и других правовых актах, они могут вступать в различные, в том числе, админи- стративно-правовые отношения ;
♦ органы местного самоуправления могут быть наделены законом от дельными государственными полномочиями с передачей для их осу-ществления материальных и финансовых средств;
♦ Конституция РФ предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения , владения и рас-поряжения муниципальной собственностью;
♦ общие принципы и гарантии местного самоуправления не могут быть произвольно ограничены какими-либо органами государственной власти.
♦ принимают по вопросам своего ведения собственные правовые акты ;
♦ решения органов местного самоуправления могут быть отменены только приняв-шими их органами или признаны недействительными по решению суда (обязанность отменить данный акт возлагается на субъектов, их принявших).
Предусматривается возможность участия населения в осуществлении МС в форме территориального обще-ственного самоуправления (на территориях, не являю-щихся муниципальными образованиями).
Все государственные высшие учебные заведения Австралии, за исключением двух, учреждены согласно законодательству штатов или территорий. Исключение составляют Австралийский национальный университет и Австралийский мореходный колледж, которые учреждены по законодательству Содружества.
Положения об управлении, бухгалтерской отчетности и другие обязательства университетов изложены в актах об их учреждении и в ином законодательстве, применимом к законным властным органам соответствующего правительства Содружества, штата, территории.
В рамках своей юрисдикции штаты и территории осуществляют достаточно жесткий контроль над университетами. В качестве юридических лиц государственные университеты являются объектами системы финансового контроля, которая действует в отношении
всякого юридического лица данного штата (территории). От университетов также требуется предоставлять штату (территории) финансовые декларации и информацию о производственных показателях, а также информировать их об определенных финансовых и\или профессиональных сделках.
Университеты подотчетны парламенту штата и министерству образования штата. Соответствующий главный аудитор осуществляет аудиторскую проверку финансовых деклараций университетов и представляет отчет парламенту штата. Кроме того, за различными аспектами действий университетов наблюдают омбудсман и специально созданные органы надзора.
Тем не менее, эти формальные юридические и финансовые рамки для австралийских университетов остаются исключительными, и зачастую способны создать напряжение из-за коллизии между политическими намерениями Содружества и управленческими договоренностями штатов.
Консультации между Содружеством и штатами проходят на уровне министров в рамках Совета министров по вопросам занятости, образования и профессиональной подготовки. Консультации между чиновниками Содружества и штатов/территорий проходят в рамках Совместного Комитета по высшему образованию (СКВО). Время от времени канцелярия председателей Совместного комитета направляет в Совет министров отчеты. Содружество проводит также двусторонние консультации со штатами и территориями в рамках Совместных комитетов по планированию.
Штаты и территории Содружества несут ряд обязанностей в отношении обеспечения качества в высшем образовании, включая признание новых университетов, деятельность в Австралии зарубежных высших учебных заведений, аккредитацию высших образовательных курсов, предлагаемых зарегистрированными вузами, а также мониторинг договоренностей высших учебных заведений о передаче собственности там, где в них вовлечены другие организации.
Австралийские штаты и территории заключили национальные соглашения о порядке утверждения стандартов высшего образования, унифицировать применимые по всей Австралии критерии и стандарты.
Австралийский подход в обеспечении стандартов высшего образования обусловлен тем, что университеты имеют статус самостоятельных учреждений, обладающих юридическими правами на аккредитацию своих собственных учебных курсов и программ. Они несут ответственность за поддержание и процедуру обеспечения своих собственных академических стандартов и качества обучения. Способность вузов нести эту ответственность включена в критерий официального признания университета в Австралии.
За процедурами поступления в вуз, преподавания и выставления оценок в каждом университете следит орган, ответственный за научно-учебные вопросы, обычно Академический совет. В каждом университете имеются процедуры по анализу предложений относительно введения новых учебных курсов, по мониторингу и оценке постоянно читаемых курсов, включая регулярную оценку через обратную связь со студентами.
Статус университета защищен в Австралии законодательством о предпринимательстве и ассоциациях, а также корпоративным правом. Имеется также соглашение между всеми штатами и территориями относительно критериев, но основании соответствия которым образовательное заведение может называться «университетом».
В марте 2000 г. усилиями Совета министров по вопросам занятости, образования и профессиональной подготовки было учреждено Агентство по качеству университетов Австралии (АКУА). АКУА является независимым национальным органом, который должен осуществлять наблюдение, финансовую проверку и докладывать о том, как обеспечивается качество в австралийском высшем образовании. Оно действует независимо от правительств и сектора высшего образования, руководимого Советом директоров. Начиная с 2002 г., АКУА с периодичностью в 5 лет планирует проводить аудиторскую проверку каждого университета, используя методологию самооценки высшего учебного заведения и путем
направления в вузы групп экспертов. Этот подход пользуется международным признанием и сфокусирован на деятельности по обеспечению качества преподавания в вузах, которая на местах должна приводить к организационным изменениям. (См. раздел 3.1.5).
Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает трудности, поскольку этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. Сущность административно-правовых отношений должна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных административно-правовых норм, т. е. управленческого процесса и административно-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин — один из главнейших участников административно-правовых отношений, важнейший субъект административного права, которое должно предоставлять гражданину максимум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод.
Согласно одной из концепций для административно-правовых отношений характерны следующие признаки:
- они возникают в процессе государственного управления;
- имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (орган исполнительной власти);
- являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон.
Другая концепция административно-правовых отношений также состоит из трех пунктов: 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: а) отношения власти-подчинения; б) отношения равноправия. Такой подход в рассмотрении административно-пра- вовых отношений остался практически до наших дней.
Несмотря на некоторые различия в понимании сущности административно-правовых отношений, можно указать на общий недостаток, свойственный обеим концепциям: в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных административно-правовых отношениях, характеризующихся организационностью, обязательным наличием органа управления, реализующего властную управленческую компетенцию и проч. В более широком плане этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима административно-правовых отношений, как отсутствие режима обеспечения правовой защиты граждан по отношению к управлению (исполнительной власти).
