Понятие и меры муниципально правовой ответственности. Муниципальное право россии

На современной стадии развития муниципального права вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления являются одними из наиболее актуальных. Реформа местного самоуправления началась именно с осознания того факта, что между уровнями государственной власти и местного самоуправления необходимо четко разграничить не только полномочия и источники доходов, но и ответственность.

В последнее время постоянно возникает вопрос о том, можно ли "встроить" местное самоуправление в государственную власть, позволяет ли природа местного самоуправления это сделать. Применение механизмов контроля, надзора и ответственности – как раз и есть одно из направлений такого "встраивания". И главный вопрос заключается в том, чтобы правильно определить его степень. С одной стороны, полностью освободить местное самоуправление от контроля со стороны государства невозможно, но с другой – если местное самоуправление "обложить" контрольными, надзорными механизмами, ответственностью со всех сторон так, что оно станет полностью зависимо от государственной власти, то в итоге мы можем получить нс местное самоуправление в его конституционном понимании (как форму народовластия, обеспечивающую самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения), а местный уровень государственного управления, который будет, безусловно, эффективен в решении узкого круга задач, поставленных государством, но при этом мало будет учитывать интересы жителей отдельных территорий, что искажает сам смысл местного самоуправления.

Государство должно принимать меры, необходимые для развития местного самоуправления. Но лишь этим оно не может ограничиваться. Государство должно, начав с установления общих принципов организации местного самоуправления, определить степень своего участия в местных делах, в ряде случаев оно должно непосредственно решать вопросы, возникающие в сфере местного самоуправления, четко определить компетенцию местного самоуправления и его ответственность за реализацию собственных полномочий, разработать механизмы участия местного самоуправления в решении вопросов государственного значения, предусмотрев для этого необходимые правовые формы и конструкции. Наконец, исходя из положений Конституции РФ (ст. 2, 18 и др.), закрепляющих, что права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности и государственной власти, и местного самоуправления, государство должно контролировать местное самоуправление, следить за тем, чтобы оно не нарушало права и законные интересы граждан, и в тех случаях, когда такие нарушения все-таки происходят, применять установленные законом меры ответственности.

Юридическая ответственность означает применение к органам или лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке. Статья 70 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований. Но данные положения уставов должны соответствовать положениям федерального законодательства. А Федеральный закон № 131-ФЗ указывает только на одну форму ответственности: отзыв населением депутатов, или членов выборных органов местного самоуправления, или выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом население муниципального образования вправе отозвать этих лиц только в соответствии с Федеральным законом. Часть 2 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ указывает, что в качестве оснований отзыва могут признаваться только конкретные противоправные решения или действия (бездействие), причем вопрос о наличии или отсутствии противоправности может решить только суд. Это положение принципиально отличается от ранее действовавших норм ст. 48 Федерального закона № 154-ФЗ, которые также регулировали вопросы ответственности перед населением. В соответствии с ними ответственность несли не только должностные лица местного самоуправления (выборные и иные), но и органы местного самоуправления. Таким образом, действующий Федеральный закон ограничил круг субъектов, которые могут быть привлечены к данному виду ответственности. Кроме того, согласно Федеральному закону № 154-ФЗ основанием применения данного вида ответственности являлся такой критерий, как утрата доверия со стороны населения. Это означает, что, в сущности, именно наличие или отсутствие доверия становилось критерием применения или неприменения мер ответственности. Термин "доверие" носит неправовой характер, им обозначают уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому-нибудь или чему-нибудь . Федеральный закон № 154-ФЗ допускал, что такого рода ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий должностных лиц местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ в большей степени сужает сферу применения данного института, поскольку основанием ответственности согласно его нормам становится не наличие или отсутствие доверия, а исключительно противоправность деяния или решения. Как известно, "противоправность" означает нарушение нормы права, несоответствие результатов деятельности требованиям и дозволениям, содержащимся в нормах права. Противоправное поведение может выступать как в активной форме, т.е. в виде действия, так и в пассивной – в виде бездействия. Следовательно, данный вид ответственности применяется, в сущности, в тех же случаях, что и ответственность должностных лиц местного самоуправления перед государством, хотя последствия, безусловно, могут быть различны: в случае ответственности перед государством возможно нс только отрешение от должности, но и применение иных предусмотренных законом мер принуждения (иных неблагоприятных последствий) в установленном порядке в случае наступления уголовной, административной или дисциплинарной ответственности.

Порядок проведения отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления рассматривается в параграфе 4.7 настоящей работы. Данный вид ответственности в теории муниципального права называется как конституционно-правовой, так и муниципально-правовой. В общем виде его можно определить как ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. В связи с этим ряд исследователей предлагает ввести в теорию муниципального права понятие муниципального деликта , нод которым следует понимать любое противоправное поведение, нс соответствующее предписаниям норм муниципального права.

Очевидно, что при такой трактовке муниципальноправовая ответственность должна наступать не только и столько перед населением муниципального образования, хотя население и является, безусловно, одним из важнейших субъектов местного самоуправления. Главный субъект, который "спрашивает" с местного самоуправления за его деятельность при таком подходе – это государство. И нормы Федерального закона № 131-ФЗ развивают такой подход. Как органы местного самоуправления, так и его должностные лица могут быть привлечены к ответственности перед государством в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Применение мер муниципально-правовой ответственности со стороны государства (уполномоченных органов государственной власти или должностных лиц) возможно только на основании решения соответствующего суда.

Единственным органом местного самоуправления, который может быть привлечен к муниципально-правовой ответственности, является представительный орган муниципального образования местного самоуправления. Согласно ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ ответственность наступает, во-первых, в том случае, если представительный орган муниципального образования принимает нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования (факт противоправности устанавливается судом), и представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного срока, указанного в судебном решении) не принимает мер по исполнению решения суда, прежде всего не отменяет соответствующий нормативный правовой акт. Следует отметить, что, как видно из формулировок закона, сам по себе факт издания противоправного акта не влечет с неизбежностью возбуждения процедуры прекращения полномочий органа или должностного лица местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования обязан отменить такой нормативный акт (или соответствующие его положения), и только если в определенный судом срок он этого не сделает, начинается процедура роспуска. Тогда в случае сохранения всех вышеназванных обстоятельств, главным из которых является длящееся неисполнение судебного решения, этот факт устанавливается еще одним судебным решением – глава субъекта РФ (высшее должностное лицо, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение месяца после вступления в силу второго решения суда (установившего факт неисполнения первого судебного решения – о противоправности решения представительного органа), вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Во-вторых, данный вид ответственности может быть применен в том случае, если представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводит правомочного заседания (при условии, что в его составе имеется достаточное для проведения правомочного заседания количество депутатов). Факт непроведения заседания устанавливается судом. Наконец, в-третьих, данный вид ответственности может быть применен и в случае, если суд устанавливает тот факт, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев не собрался на свое первое заседание. И в том и в другом случае в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда глава субъекта РФ вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Если законодательный (представительный) орган субъекта РФ принимает такой закон, а губернатор его подписывает, представительный орган муниципального образования распускается. Его полномочия прекращаются со дня вступления в силу данного закона. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Должностными лицами местного самоуправления, несущими муниципально-правовую ответственность перед государством, являются глава муниципального образования и глава местной администрации. Основаниями привлечения их к муниципально-правовой ответственности являются:

• – издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования;
• – совершение действий, в том числе издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Факт издания противоправного нормативного акта устанавливается решением суда. Меры муниципально-правовой ответственности могут быть применены только в том случае, если соответствующее должностное лицо местного самоуправления в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного срока, указанного в судебном решении) не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению судебного решения. Факт совершения иных противоправных действий также устанавливается соответствующим судом и, как и в случае с изданием противоправного нормативного акта, меры ответственности применяются нс "автоматически", а только в случае, если соответствующее должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Санкцией в отношении главы муниципального образования, главы местной администрации при применении данного вида муниципально-правовой ответственности является отрешение от должности. Решение об этом принимает глава субъекта РФ (высшее должностное лицо субъекта РФ, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и в целях его реализации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Глава субъекта РФ при этом ограничен в возможности принятия такого решения сроками, установленными законом: он не вправе издать данный акт до истечения месяца со дня вступления в силу последнего решения суда по вопросу о наличии факта противоправности и не вправе издать его по истечении шести месяцев с момента вступления в силу указанного судебного решения. Отрешенный от должности глава муниципального образования или глава местной администрации вправе обжаловать правовой акт о его отрешении в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Кроме того, представительный орган муниципального образования получил право удаления главы муниципального образования в отставку (оно закреплено в ст 741 Федерального закона № 131-ФЗ).

С инициативой удаления главы муниципального образования в отставку вправе выступить депутаты представительного органа муниципального образования либо высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

• 1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление любого из следующих последствий:
  • а) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
  • б) при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местному бюджету допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом;
• 2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ;
• 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Процедура удаления в отставку реализуется следующим образом. Депутаты представительного органа муниципального образования (их должно быть не менее трети от общего числа) направляют обращение в свой представительный орган. Обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы уведомляются, во-первых, глава муниципального образования и, во-вторых, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Произойти это должно в течение суток со дня внесения обращения в представительный орган муниципального образования.

До рассмотрения вопроса об отставке необходимо выяснение мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по данному вопросу, которое может иметь как консультативный (в большинстве случаев), так и императивный характер. Федеральный закон устанавливает, что рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку по общему правилу осуществляется с учетом мнения главы субъекта РФ. Однако в случае, если инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку связана с вопросами, касающимися обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ, или решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших неисполнение финансовых обязательств муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при наличии согласия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Глава субъекта РФ также вправе самостоятельно выступить с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку. Для этого он направляет обращение в представительный орган муниципального образования, которое вносит вместе с проектом соответствующего решения представительного органа. О выдвижении этой инициативы глава субъекта РФ обязан уведомить главу муниципального образования не позднее дня, следующего за днем внесения обращения в представительный орган.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Оно подписывается председателем представительного органа муниципального образования.

Если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, приеутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования, который подписывает принятое по данному вопросу решение.

Если глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении его в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

При рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:

• – заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;
• – предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

В случае, если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.

Если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания, на котором рассматривался указанный вопрос

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципальном праве не сводится только лишь к формам муниципально-правовой ответственности. В зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение к ним может быть применен и любой другой вид юридической ответственности: уголовной, административной, гражданской, дисциплинарной. Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, административная и дисциплинарная – за совершение соответственно административного или дисциплинарного проступка, гражданско-правовая ответственность применяется для восстановления нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненной обязанности. Применение уголовной и дисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности могут быть привлечены лишь органы местного самоуправления. Условия наступления каждого конкретного вида ответственности определены в действующем законодательстве: федеральных законах и законах субъектов РФ. Так, условия применения уголовной ответственности к должностным лицам местного самоуправления установлены в федеральном нормативном акте – Уголовном кодексе РФ , который содержит специальную главу (гл. 30), устанавливающую ответственность за совершение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Так, правонарушениями, влекущими уголовную ответственность должностных лиц местного самоуправления, являются злоупотребление должностными полномочиями, нецелевое расходование бюджетных средств, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному собранию РФ или Счетной палатеРФ, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог и халатность.

Условия наступления административной ответственности установлены в КоАП РФ. Административными проступками, влекущими в отношении должностных лиц местного самоуправления применение санкций, является, например, в соответствии с ч. 2 ст. 5.3 КоАП непредставление органами местного самоуправления, а также должностными лицами местного самоуправления в избирательную комиссию, комиссию референдума сведений и материалов, запрашиваемых комиссией. Согласно ст. 5.21 КоАП РФ административным правонарушением является неперечисление, а равно перечисление с нарушением установленных законом сроков уполномоченным органом местного самоуправления денежных средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума. А в соответствии со ст. 5.47 КоАП РФ административная ответственность наступает в случае участия органов местного самоуправления в сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в сборе подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума, а равно сбор ими подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи. Административный проступок согласно ст. 5.36 КоАП РФ – нарушение должностным лицом органа местного самоуправления порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, а равно предоставление заведомо недостоверных сведений о таком несовершеннолетнем. Ряд норм КоАП РФ (ст. 7.29, 7.30, 7.31, 7.32) устанавливают ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение требований законодательства, несоблюдение процедур, закрепленных законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд и т.д.

Дисциплинарная ответственность применяется в случаях, установленных ТК РФ. Видами дисциплинарных взысканий согласно ст. 192 ТК РФ являются замечание, выговор и увольнение по соответствующим основаниям. Совершением дисциплинарного проступка признается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Дисциплинарная ответственность всегда применяется от имени работодателя (например, работодателем для муниципальных служащих является представитель нанимателя – муниципального образования – глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования и другие должностные лица). До применения дисциплинарного взыскания работодатель обязан затребовать от работника письменное объяснение. Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не предоставлено, то согласно ст. 193 ТК РФ составляется соответствующий акт. Непредоставление работником объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. При этом дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки – позднее двух лет со дня его совершения (в этот срок не включается время производства по уголовному делу). За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ или распоряжение работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику в течение трех рабочих дней со дня его издания. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственную инспекцию труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

Основания применения гражданско-правовой ответственности регулируются нормами ГК РФ. По сути, характеризуя именно данный вид ответственности, Федеральный закон № 131-ФЗ говорит об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, которая согласно ст. 76 данного Федерального закона наступает в порядке, установленном федеральными законами. Необходимость установления подобного рода ответственности связана с тем, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками гражданского оборота – юридическими и физическими лицами (ст. 124 ГК РФ). Равенство участников гражданского оборота подразумевает отсутствие властеотношений между ними, поэтому к отношениям в рамках гражданского оборота между субъектами местного самоуправления и юридическими или физическими лицами должны применяться гражданско-правовые нормы, в том числе об ответственности за неисполнение обязательств и из причинения вреда.

Основанием гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий, принятия незаконных решений. Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливается решением суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Убытки, упущенная выгода, моральный вред, нанесенные физическому или юридическому лицу в результате действий (решений), признанных судом незаконными, возмещаются в порядке, установленным ГК РФ.

Следует отметить, что нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т.е. за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам может быть причинен материальный ущерб. Возмещения этого ущерба граждане также вправе требовать в судебном порядке. Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность за невыполнение требований закона не только перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами, если результатом неисполнения предписаний правовых норм является причинение им убытков.

Нормы федерального закона не вполне точно сформулированы в части установления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. За свои неправомерные действия должностное лицо может быть привлечено к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Нс являясь субъектом гражданского права, оно не может быть привлечено к гражданско-правовой ответственности. За незаконные действия (бездействие) должностного лица местного самоуправления, причинившие убытки юридическому или физическому лицу, несет ответственность согласно ст. 16 ГК РФ само муниципальное образование, которое участвует в отношениях, регулируемых гражданским законодательством исключительно через органы местного самоуправления: согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности только органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Поэтому после привлечения к ответственности соответствующего органа местного самоуправления должностное лицо, действиями (бездействием) которого были причинены убытки юридическим или физическим лицам, может быть привлечено к материальной ответственности в порядке, установленном разделом II ТК РФ (материальная ответственность сторон трудового договора). Таким образом, гражданско-правовую ответственность перед физическими и юридическими лицами во всех случаях будут нести муниципальные образования, представленные органами местного самоуправления, а должностные лица ответственны перед органами местного самоуправления. Гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления построена на концепции полного возмещения ущерба, причиненного в результате принятия этими органами решения с превышением их компетенции. Этот принцип означает возмещение не только реального, материально выраженного вреда, который повлекло принятие решения, но и возмещение ущерба, который неизбежно возникнет в будущем в связи принятием данного решения.

В случае, если неправомерные решения влекут материальный, финансовый, иной ущерб, возмещение вреда, причиненного в процессе осуществления распорядительной деятельности, также является одним из видов гражданско- правовой ответственности. При этом следует помнить, что противозаконные решения, принимаемые должностными лицами местного самоуправления, всегда носят властный характер, так как это общий признак муниципальных правовых актов.

Необходимо также отметить, что в соответствии с п "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Следовательно, с одной стороны, условия применения административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц местного самоуправления теоретически могут быть установлены также и нормативными правовыми актами субъектов РФ (и будут распространяться на все муниципальные образования на территории данного субъекта РФ). Но, с другой стороны, положения Федерального закона № 131-ФЗ устанавливают, что вопросы ответственности органов местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами могут регулироваться только федеральными законами (ст. 70). Таким образом, вопрос заключается в том, следует ли считать ответственность, применяемую от имени субъектов РФ, формой ответственности перед государством. Аргументы можно привести как в пользу данной точки зрения (уровень субъекта РФ – это уровень государственной власти, его органы – органы государственной власти), так и против ее (субъект Федерации – лишь часть государства, он не может претендовать на то, чтобы выражать волю государства в целом). По-видимому, исчерпывающий ответ на данный вопрос может дать только практика применения Федерального закона № 131-ФЗ. Во многих субъектах РФ действуют региональные законы об административной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в определенных случаях также может рассматриваться как особый вид ответственности органов и должностных местного самоуправления. Особенности введения этой процедуры были подробно изложены в разделе 8.5 настоящей работы. Рассматривая данные вопросы, нельзя не отметить, что лишение органов и должностных лиц местного самоуправления права решать вопросы местного значения и введение временной финансовой администрации происходит не в произвольном порядке, а только в чрезвычайных ситуациях – если местное самоуправление проявит себя как неэффективный субъект хозяйствования, деятельность которого наносит серьезный ущерб, в том числе и государственным финансам. Следует согласиться с тем, что в условиях недостаточно активно функционирующих систем общественного контроля, зачастую даже попросту отсутствующих на муниципальном уровне, за деятельностью органов и должност- ных лиц местного самоуправления, введение подобных механизмов – практически единственный способ обеспечения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. В то же время (особенно для сравнительно небольшого числа экономически успешных муниципальных образований) наличие таких механизмов может позволить органам государственной власти и их должностным лицам полностью контролировать местное самоуправление на соответствующей территории и даже фактически заменять его местным государственным управлением, что не может быть признано правильным, поскольку не соответствует ни нормам российского законодательства, ни международным обязательствам Российской Федерации, принятым ею при ратификации Европейской хартии местного самоуправления.

Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления как вид ответственности прежде всего связано с осуществлением непосредственно органами государственной власти субъектов РФ или назначаемыми ими должностными лицами финансовых, большей частью бюджетных, прав местного самоуправления. Как уже отмечалось, в ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ установлены условия, когда органы местного самоуправления, в сущности, лишаются своих бюджетных прав. Эти права переходят к временной финансовой администрации, которая вправе разрабатывать и вносить в органы местного самоуправления проекты нормативных правовых актов по любым финансовым вопросам, прежде всего по вопросу формирования нового проекта местного бюджета. В случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект решения о внесении изменений в решение о местном бюджете не принят в течение одного месяца представительным органом муниципального образования либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, он направляется главе субъекта РФ, который вносит этот проект в законодательный орган субъекта РФ. Последнему, соответственно, предоставляется право утверждения такого решения. При этом законодательный орган субъекта РФ принимает решение по важнейшему вопросу местного значения – утверждению местного бюджета.

Основными документами, которые должна разработать и реализовать временная финансовая администрация, являются план восстановления платежеспособности муниципального образования и новый местный бюджет. План разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании в законную силу. Он должен включать: срок реализации, необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств муниципального образования (не более пяти лет), долю собственных доходов местного бюджета, ежегодно направляемую на исполнение просроченных обязательств (не более 15%), объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование муниципального долга, график исполнения просроченных обязательств субъекта муниципального образования, меры по оздоровлению муниципальных финансов, включая перечень необходимых для их реализации нормативных правовых актов.

Новый местный бюджет (на срок до окончания текущего финансового года) разрабатывается в течение 15 дней со дня утверждения арбитражным судом плана восстановления платежеспособности муниципального образования и оформляется проектом решения о внесении изменений в решение о бюджете муниципального образования на текущий финансовый год. Новый проект должен быть рассмотрен и принят представительным органом местного самоуправления в течение 15 дней со дня его представления временной финансовой администрацией. Проект местного бюджета на очередной финансовый год, вносимый временной финансовой администрацией, должен рассматриваться и утверждаться представительным органом местного самоуправления в течение одного месяца. Последствия его отклонения или внесения в него принципиальных изменений представительным органом местного самоуправления были описаны выше. Принятие решения в таких условиях вполне может содержать "порок воли" представительного органа. Возникает вопрос, может ли оно считаться легитимным, поскольку принимается под угрозой полного отстранения представительного органа муниципального образования от участия в решении местных финансовых вопросов. Более того, собственные поправки к местному бюджету в виде отдельных решений представительный орган мунициального образования не вправе принимать, если глава временной финансовой администрации не представил по ним положительного заключения.

Исполняет новый местный бюджет временная финансовая администрация. Глава временной финансовой администрации имеет право назначить в исполнительные органы местного самоуправления и бюджетные учреждения, финансируемые из местного бюджета, своих представителей, к которым переходят все полномочия распорядителей и получателей бюджетных средств. Это означает, что органы и должностные лица в такой ситуации попадают в прямую административную зависимость от представителей государственной власти.

В случае создания руководителем финансового органа муниципального образования препятствий в исполнении временной финансовой администрацией своих полномочий, а также в случае совершения руководителем финансового органа муниципального образования действий, нарушающих права и интересы муниципального образования и его кредиторов, бюджетное законодательство РФ или план восстановления платежеспособности муниципального образования, глава временной финансовой администрации вправе ходатайствовать перед арбитражным судом об отстранении руководителя финансового органа муниципального образования от должности и о возложении его полномочий на главу временной финансовой администрации.

Оценивая в целом процедуру перехода полномочий органов местного самоуправления к органам государственной власти, необходимо отмстить, что нормы, регулирующие основания и порядок введения в муниципальном образовании временной финансовой администрации, осуществляют своего рода "копирование" норм гражданского законодательства, регулирующих процедуры внешнего управления, вводимого для улучшения финансового положения неплатежеспособного должника. Нельзя не отметить, что возможность их переноса на публично-правовую почву выглядит достаточно спорной: можно ли за долги, неисполненные финансовые обязательства отстранять от власти законно избранные органы местного самоуправления, их должностных лиц? Не вполне ясно, насколько корреспондирует нормам Конституции РФ решение вопросов местного значения временно назначаемыми представителями государственной власти, поскольку из ее ст. 3 следует, что на уровне местного самоуправления народ может осуществлять свою власть либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления, а ч. 1 ст. 130 Конституции РФ прямо говорит о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Кроме того, нельзя не учитывать тот факт, что сама по себе данная процедура может оказаться неэффективной. Ведь невозможно говорить о признании муниципального образования, т.е. публичного субъекта, "банкротом". Никаких последующих шагов (после введения этого подобия "внешнего управления") законодательство не предусматривает, хотя по аналогии с гражданским правом, если внешнее управление результатов не приносит, муниципальное образование должно объявляться обанкротившимся, после чего его необходимо "распродавать", т.е. реализовывать его активы. Очевидны причины, по которым федеральный законодатель не смог решиться предусмотреть подобные меры. Но вследствие этого возникла явная неполнота в регулировании данной ситуации. Поэтому во многих случаях оно может и не принести какого-либо позитивного эффекта.

Завершая рассмотрение данного вопроса, следует отметить, что в определенном смысле юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно рассматривать как своего рода гарантию прав местного самоуправления, поскольку угроза применения неблагоприятных последствий нередко сама по себе служит стимулом к выполнению тех или иных правовых предписаний.

• Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1981.
• Уголовный кодекс Российской Федерации – Федеральный закон от 13.06.1996 №63-Ф3.

В ст.71 Федерального закона №131-ФЗ закрепляется ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. В частности устанавливается, что основания наступления ответственности перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законом.

Муниципально-правовая ответственность наступает перед населением. От имени населения муниципального образования может выступать представительный орган местного самоуправления, избранный непосредственно населением. Поэтому разновидностью муниципально-правовой ответственности является и ответственность перед представительным органом местного самоуправления.

Отзыв выборных должностных лиц. На практике это означает, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Основанием отзыва является утрата доверия (ст.24 Федерального закона №131-ФЗ). Решение об отзыве принимается по результатам голосования непосредственно населения. Об основаниях отзыва, особенностях процедуры уже говорилось в предыдущих главах. Данный вид ответственности не применяется к невыборным лицам местного самоуправления, муниципальным служащим.

В ч.3 ст.45 Федерального закона №131-ФЗ указано на одно из возможных оснований отзыва - нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения.

Ответственность одних органов местного самоуправления перед другими органами местного самоуправления иных муниципальных образований. Правовые основы привлечения к этому виду ответственности заложены в Федеральном законе №131-ФЗ. В ч.4 ст.15 Федерального закона от №131-Ф3 предусматривается, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Аналогичным образом решен вопрос о возможности передачи полномочий органов местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав.

Анализ оснований наступления ответственности по соглашениям о перераспределении полномочий между муниципальными образованиями разного типа показывает их ярко выраженную комплексную природу. Так можно выделить:

• 1) неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств;
• 2) наличие ущерба;
• 3) невыполнение или надлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных полномочий по решению вопросов местного значения.

Неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств может повлечь применение финансовых санкций. Именно этот вид последствий чаще всего фигурирует в текстах соглашений. Наличие ущерба может повлечь применение гражданско-правовой ответственности.

Вопрос об ответственности за невыполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных полномочий по решению вопросов местного значения является самым малоисследованным и сложным. Очевидно, что в данном случае речь должна идти о муниципальной ответственности.

В случае неперечисления либо несвоевременного перечисления бюджетных средств сторона-исполнитель должна освобождаться от привлечения к ответственности. В соглашении этот вопрос должен быть урегулирован отдельным пунктом. В случае неполного перечисления денежных средств выполнение полномочий, а, следовательно, и ответственность должны быть пропорциональны перечисленным денежным средствам. Этот вопрос также должен быть урегулирован соглашением сторон; причем необходимо указать, кто и как определяет это «пропорциональное сокращение исполняемых полномочий».

Неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий в оговоренный в соглашении период времени может повлечь:

• - возврат полученных денежных средств (в данном случае можно ставить о полном возврате в случае неисполнения полномочий либо частичном возврате денежных средств в случае ненадлежащего исполнения полученных полномочий);
• - обязывание стороны-исполнителя в иной временной период за счет собственных средств исполнения полномочий (причем в данном случае речь пойдет о расходовании средств из бюджета стороны-исполнителя, поэтому необходимо учитывать требования бюджетного законодательства).

Следует также учитывать, что сторона-исполнитель может исполнить данные обязательства добровольно (в этом случае необходимо решение представительного органа, поскольку речь идет о бюджетных средствах) либо принудительно (в этом случае необходимо обращение в суд).

Выражение недоверия, отставка, роспуск, увольнение главы местной администрации, досрочное прекращение полномочий выборного органа. Правовые основы, увольнения главы местной администрации, досрочного прекращения полномочий выборного органа заложены в части 3 статьи 45 Федерального закона №131-ФЗ в которой указано, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. В названной статье данные меры ответственности предусматриваются как самостоятельные. Вместе с тем не определена процедура привлечения к ответственности, отсутствует взаимосвязь с иными статьями Закона, в том числе в части досрочного прекращения их полномочий. Так, в ст.35 Федерального закона №131-ФЗ содержится закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, где данное основание отсутствует. В то же время в ч.3 ст.45 говорится не о представительном, а о выборном органе местного самоуправления. Поэтому более подробно данный вопрос должен быть урегулирован в уставе муниципального образования.

Основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации изложены в виде закрытого перечня в ч.10 ст.37 Федерального закона №131-ФЗ и также не содержат указание на возможность увольнения в связи с нарушением срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения.

В ст.74.1 предусмотрена возможность удаления главы муниципального образования в отставку. Решение принимается представительным органом муниципального образования либо по собственной инициативе, либо на основании обращения главу субъекта РФ.

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

• - решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п.2 ч.1 ст.75);
• - решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение нецелевое расходование бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п.3 ч.1 ст.75);
• - неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных комментируемым законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования;
• - неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
• - неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Глава администрации муниципального образования издал постановление, которым установил порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Законно ли постановление главы администрации?

Ответ: Основываясь на Федеральном законе №131-ФЗ, Главе 3 данное постановление главы администрации законно. При условии, если оно не противоречит Конституции РФ, и законам РФ.

Полномочия главы местного самоуправления могут быть прекращены досрочно:

Ответ: б) населением территории в порядке, предусмотренным Уставом муниципального образования;

Деятельность общественных объединений на территории муниципального образования может быть прекращена:

Ответ: б) по решению суда

Муниципальное право, обладая всеми признаками комплексной отрасли права, выполняет не только регулятивную, но и охранительную функцию права. Последняя реализуется посредством специальных правовых средств, одним из которых является юридическая ответственность.

Охрана муниципально-правовых отношений обеспечивается отраслевыми видами юридической ответственности, имеющими межотраслевое применение, такими как: конституционно-правовой, административной, гражданско-правовой и др. В то же время муниципальное право не может обходиться без собственных, предусмотренных нормами муниципального права, механизмов ответственности, которые являются неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права. Ответственность, установленная нормами муниципального права, как отмечалось в главе о муниципальной службе, отличается от иных видов юридической ответственности специфическими основаниями, процедурой реализации, связанностью с уставами муниципальных образований.

Понятие ответственности в муниципальном праве имеет межотраслевое содержание, поскольку совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, образует комплексный правовой институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. Он объединяет нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права. Основу данного правового института составляют нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 24, 70–75).

В своей сущности юридическая ответственность есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации у субъекта обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение.

Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.

Четкую норму относительно муниципальных служащих устанавливает Закон «О муниципальной службе в РФ» (2007 г.). В нем названы конкретные основания и виды ответственности, о которых было сказано в главе о муниципальной службе.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются не единственными участниками муниципальных правоотношений и не единственными субъектами, которые несут ответственность в соответствии с нормами муниципального права. К числу субъектов такой ответственности могут быть отнесены население муниципального образования, муниципальные образования как таковые. Однако с юридической точки зрения ответственность этих субъектов опосредованная. Опосредуют ее органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, поскольку фактически именно в их деятельности местное самоуправление проявляется наиболее очевидно. Практически в их руках находится наибольший объем властных рычагов, именно они принимают подавляющее большинство решений, именно они представляют местное сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами. Вот почему ответственность местных сообществ (местного населения) в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В муниципально-правовой науке общепринято классифицировать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым они несут ответственность. В соответствии со ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Такая трехсторонняя связь обусловлена природой местного самоуправления, являет собой коренное начало и идею, лежащую в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами является одним из основополагающих принципов функционирования местного самоуправления. Наряду с другими общими принципами он отражает сущностные признаки и черты местного самоуправления, а также требования объективных закономерностей и тенденций развития муниципальной власти. Этот принцип призван обеспечить: 1) эффективность осуществления вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований; 2) учет и защиту интересов населения муниципального образования, физических и юридических лиц в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц; 3) тесную связь и взаимозависимость органов и выборных должностных лиц местного самоуправления от населения; 4) законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, соблюдение государственных интересов.

К мерам муниципально-правовой ответственности относятся: отзыв выборных должностных лиц, роспуск, досрочное прекращение полномочий, удаление в отставку и др.

Меры конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности могут в значительной степени рассматриваться как меры политической ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления. Эти меры непосредственно не распространяются на муниципальных служащих, за исключением главы местной администрации, назначаемого на должность по контракту. Меры же дисциплинарной ответственности распространяются только на муниципальных служащих и не распространяются в силу положений части 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов представительных органов муниципальных образований.

Двойственным является положение лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту. В соответствии с положениями частей 9 - 11 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ полномочия лица, назначенного на должность главы местной администрации по контракту, могут быть прекращены досрочно по инициативе представительного органа или главы муниципального образования в случае нарушения им условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также не соблюдения им установленных законом ограничений. Ограничения для главы местной администрации были введены в Федеральный закон № 131-ФЗ в 2007 году. Их содержание аналогично содержанию ограничений для депутатов представительного органа муниципального образования. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

В то же время на лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, должны распространяться меры и дисциплинарной ответственности, как на муниципального служащего. Но возможность применения к главе местной администрации мер публично-правовой (конституционно-правовой и муниципально-правовой) ответственности делает бессмысленным применение мер дисциплинарной ответственности. Подробно статус лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту, будет рассмотрен ниже.

Дисциплинарная ответственность. В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ положения этого закона действуют субсидиарно с нормами Трудового кодекса РФ. В статье 27 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» наступление дисциплинарной ответственности муниципального служащего связывается с наличием дисциплинарного проступка. Под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Таким образом, не исполнение или ненадлежащее исполнение ряда должностных обязанностей, содержащихся в статье 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, является основанием для привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности. За совершение дисциплинарного проступка представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. Что касается оснований применения таких дисциплинарных взысканий, как замечание и выговор, то к ним могут быть отнесены не исполнение или не надлежащее исполнение содержащихся в статье 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ таких обязанностей, как:

Соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов и обеспечение их исполнения;

Исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

Соблюдение при исполнении должностных обязанностей прав и законных интересов граждан и организаций;

Соблюдение правил внутреннего трудового распорядка, должностной инструкции, порядка работы со служебной информацией;

Обязанность сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов;

Принятие мер по предотвращению конфликта интересов.

Поскольку состав должностных обязанностей устанавливается трудовым договором (контрактом), то в трудовой договор может быть включена обязанность муниципального служащего предотвращать конфликт интересов с перечнем конкретных рекомендаций. Во всяком случае, такие обязанности могут быть включены в трудовой договор в качестве факультативных.

В число оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя (статья 81 Трудового кодекса) входят: неоднократное неисполнение работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание и однократное грубое нарушение трудовых обязанностей. Если исходить из того, что обязанности, перечисленные в статье 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, входят в состав служебных обязанностей, то встает вопрос об оценке представителем нанимателя наличия неисполнения или не надлежащего исполнении этих обязанностей. Анализ этих обязанностей показывает, что потенциально возможными нарушениями коррупционного характера могут являться не исполнение или не надлежащее исполнение не всех обязанностей, содержащихся в перечне этой статьи, а некоторых из них. К ним, в частности, могут быть отнесены вышеперечисленные основания. В их число входит и такое, как - обязанность сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов; принимать меры по предотвращению конфликта. Таким образом, неоднократное не исполнение или не надлежащее исполнение этой обязанности может явиться основанием для прекращения трудового договора (контракта) с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя.

По мнению Шугриной Е.С., в силу положений статьи 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и соответствующих положений статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» о единстве ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы этот перечень для муниципальных служащих может быть обоснованно дополнен таким дисциплинарным взысканием, как предупреждение о неполном служебном соответствии, которое предусмотрено для государственных гражданских служащих.

Что же касается выборных должностных лиц и депутатов представительных органов местного самоуправления, то очевидно, что вопросы установления уголовной и административной ответственности могут регулироваться только федеральными законами, а административной ответственности в рамках, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации. Как было отмечено выше, в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации" положениями данного закона не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе. Поэтому к указанным лицам не могут быть применены и положения о дисциплинарных взысканиях, содержащиеся в этом законе и Трудовом кодексе Российской Федерации. В силу особого статуса к этим лицам применяются и особые процедуры привлечения к уголовной и административной ответственности. Элементы статуса депутатов и выборных должностных лиц установлены статьей 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Федеральным законом от 4 ноября 2007 года № 253-ФЗ статья 40 была дополнена положением о том, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 года содержалась более общая формула о полномочиях регионального законодателя устанавливать законом субъекта Российской Федерации элементы статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации на практике вводились положения об ответственности указанных лиц, которую вернее было бы характеризовать как "квазидисциплинарную" ответственность.

Проф. Е. С. Шугрина приводит перечень мер дисциплинарной ответственности, содержащихся в законах субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актах муниципальных образований: призыв к порядку, призыв к порядку с занесением в протокол, порицание, лишение слова, доведении информации о негативном поведении депутата до избирателей, лишение на определенный срок материальной компенсации расходов, связанных с обеспечением депутатской деятельности, досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица в случае осуществления им деятельности, не совместимой с его статусом и др. Необходимо отметить, что большинство мер дисциплинарной ответственности так или иначе можно квалифицировать, как меры этического или материального характера, за исключением прекращения полномочий депутата или выборного должностного лица местного самоуправления. Однако эта мера ответственности наступает в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом или является следствием применения уголовной санкции. Характерной особенностью наложения мер "квазидисциплинарной" ответственности является особая процедура, основным элементом которой является необходимость принятия коллегиального решения представительным органом местного самоуправления. Именно это обстоятельство позволяет проводить аналогию этого вида ответственности с муниципально-правовой ответственностью, несмотря на то, что последствия принятия решения представительным органом местного самоуправления будут различаться. Меры муниципально-правовой ответственности существенно "жестче", чем меры "квазидисциплинарной" (в том числе и этической) ответственности.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ регулирование элементов статуса депутата и выборного должностного лица, в частности, установление оснований и мер их дисциплинарной ответственности законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом муниципального образования не предусмотрено. Поэтому на муниципальном уровне для депутатов и выборных должностных лиц возможно установление только оснований и мер этического характера, которые могут содержаться в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления. Такие нормативные правовые акты могут быть приняты в виде Кодекса поведения депутата и выборного должностного лица местного самоуправления. В них могут содержаться также требования к надлежащему "антикоррупционному" поведению и этические меры ответственности за нарушение этих требований. В случае, если Кодекс не удается принять в виде нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, то такой документ может быть принят частью депутатов в виде добровольно накладываемых на себя ограничений, связанных, в том числе, и с обязательствами соблюдать установленные "антикоррупционные" правила поведения.

Особый вопрос о возможности установления оснований публично-правовой ответственности выборных должностных лиц и отдельных категорий муниципальных служащих, назначение на должность которых может проводиться по специальной процедуре, предусмотренной в уставе муниципального образования (или в нормативном правовом акте). Рассматривая основания и меры ответственности таких лиц в контексте предупреждения коррупционных правонарушений, необходимо отметить, что они могут квалифицироваться лишь как меры только публично-правовой ответственности, основанной не столько на четких юридических критериях, сколько на утрате доверия к соответствующему должностному лицу.

Усманова Р.М., декан юридического факультета Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Местное самоуправление основывается на трех ключевых категориях - самоуправление, самоорганизация и самоответственность. В Европейской хартии о местном самоуправлении подчеркивается, что "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" (ст. 3). Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" тоже определяет местное самоуправление как "самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения..." (ст. 1).

Отличительная особенность данного вида ответственности состоит в специфике местного самоуправления вообще, здесь ответственность возникает не только у выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, но и у местного сообщества в целом. Речь идет об ответственности за тот круг вопросов, который обязалось выполнить местное сообщество, т.е. граждане непосредственно или через созданные ими местные органы. В последнее время в литературе встречается понятие "ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" как "неблагоприятные последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций". Это сужает круг субъектов муниципальной ответственности и, скорее, носит функциональный характер.

Муниципально-правовая ответственность - это разновидность юридической ответственности, которая наступает в случае нарушения норм муниципального права и выражается в неблагоприятных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде ограничений личного или имущественного порядка. Можно выделить две основные цели муниципально-правовой ответственности, свидетельствующие о ее социальной необходимости, а именно: защита прав местного самоуправления и воспитание у граждан уважительного отношения к местной власти.

Рассматриваемый вид ответственности тесно соприкасается с политической ответственностью по субъектам, основаниям наступления и по неблагоприятным последствиям. Например , отстранение от должности может быть как санкцией за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, так и мерой политической. Важно учитывать, что основанием муниципально-правовой ответственности будет нарушение муниципальных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это один из самых проблемных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии.

Источниками ответственности в системе местного самоуправления являются нормы муниципального права. Можно выделить три группы источников с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений. К первой группе относятся нормативно-правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Вторую группу составляют нормативно-правовые акты, принимаемые субъектами РФ. Это конституции республик, уставы, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления. В третью группу входят нормативно-правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населением муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Прежде всего это уставы муниципальных образований.

Поскольку источниками ответственности в системе местного самоуправления являются разноуровневые нормативно-правовые акты, необходимо объединяющее их начало, которое бы упорядочивало и приводило в единство все составляющие данного вида ответственности. Возможно, для этого следует разработать модельный закон "Об ответственности в системе местного самоуправления", в котором были бы четко определены юридические основания и виды такой ответственности. Принятие такого закона имело бы большое значение в плане совершенствования системы демократии, а также оказало бы и психологическое воздействие на изменение стереотипов поведения граждан.

Субъектами ответственности в системе местного самоуправления являются органы местного самоуправления и должностные лица. Они отвечают перед населением муниципальных образований, перед государством и перед физическими и юридическими лицами. По буквальному толкованию главы 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" получается, что только органы и должностные лица местного самоуправления нарушают нормы права о местном самоуправлении и несут за это ответственность, в то время как обязанность соблюдать эти нормы не распространяется на граждан, юридических лиц, государство. Но согласно ст. 7 этого Закона решения местного самоуправления "обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципальными образованиями, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами". Часть 3 этой же статьи гласит: "неисполнение или ненадлежащее исполнение" решений местного самоуправления "влечет за собой ответственность в соответствии с законом". Аналогичные нормы содержатся в законах субъектов РФ. Нарушения прав местного самоуправления возможны со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций. Соответственно субъектами ответственности в системе местного самоуправления могут быть органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные организации, должностные лица, юридические лица, граждане.

Как правило, авторы, рассматривая вопрос об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, называют субъектов, перед которыми в соответствии с законом они несут ответственность, и те неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций <1>.

<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 404.

Н.В. Постовой придерживается мнения, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений <2>.

<2> См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 322.

Большинство авторов солидарны в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций <3>. Такая трактовка юридической ответственности указанных субъектов значительно сужает ее содержание. Основная причина такой узкой, негативной трактовки юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления кроется в упрощенном понимании сути данного явления. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в контексте проблемы государственного принуждения. Понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих органов и должностных лиц.

<3> См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 404; Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 133; Таболин В.В. Муниципальное право. М., 1997. С. 158; Фадеев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М., 1994. С. 143.

Муниципально-правовая ответственность - особый вид юридической ответственности, направленный на охрану интересов населения муниципального образования, законных интересов доминирующей части местного сообщества, данный вид ответственности обеспечен специальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (выборным, должностным лицам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения - муниципального правонарушения.

Субъекты ответственности в системе местного самоуправления можно подразделить на два вида: те, которые наделены правом принимать решения по вопросам местного значения, - это местное сообщество, выборные и иные органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления; субъекты, которые в той или иной мере осуществляют содействие местному самоуправлению. Это государственные органы, общественные объединения, юридические лица, граждане. Все это не только говорит о многообразии субъектов ответственности, но и требует соответствующей дифференциации их оснований.

Общим основанием наступления ответственности в системе местного самоуправления должно быть признано нарушение юридических норм, посвященных местному самоуправлению. Но в зависимости от видов субъектов основания муниципально-правовой ответственности подразделяются на две группы.

Основания ответственности в системе местного самоуправления для субъектов, наделенных правом принимать решения по вопросам местного значения, указаны в главе 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Статья 21 этого Закона предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Основанием данного вида ответственности является исполнение или неисполнение делегированных полномочий.

Выделяются следующие основания для привлечения к ответственности:

1. утрата доверия;
2. издание незаконных правовых актов;
3. неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий.

Ответственность должностных лиц местного самоуправления в случае утраты доверия. В соответствии с ч. 2 ст. 71 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления. В соответствии с ней основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований.

Право населения на отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления закреплено только на местном уровне. В юридической литературе такой принцип, определяющий статус депутатов, называется принципом императивного мандата.

Ответственность должностных лиц органов местного самоуправления в случае издания незаконных правовых актов. В случае совершения указанных действий представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а должностное лицо органа местного самоуправления - отрешено от должности.

Механизм реализации роспуска представительного органа муниципального образования закреплен в ст. 73 ФЗ от 2003 г.

Представительный орган местного самоуправления может быть распущен только при наличии двух обязательных условий: если нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим законодательству, не отменен и если это повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или нанесение иного вреда.

К ответственности может быть привлечен глава муниципального образования (местной администрации) в виде отрешения от должности.

Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного нормативного правового акта, но и совершение иных действий (в том числе принятие незаконного акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В любом случае, эти действия должны быть подтверждены решением суда.

Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ.

Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий. Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед государством может наступить также в случаях ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий. Органы и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Конкретные виды ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. не установлены. Отдельные меры ответственности за совершение вышеуказанных действий в настоящее время установлены законодательством субъектов РФ. Например , Закон РБ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан" от 22 декабря 2005 г. в качестве санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которые могут быть применены к органам местного самоуправления, называет отзыв переданных полномочий.

В определенных случаях за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий к органам и должностным лицам органов местного самоуправления могут быть применены санкции, предусмотренные ст. 73 и 74 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. Кроме того, в случае если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, к ним могут быть применены меры, предусмотренные ст. 75 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления).

Органы местного самоуправления в любом случае не могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, переданных им с нарушением требования ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г.