Характеристика моделей местного самоуправления. Модели организации мсу

⁰

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Заключение

Список использованных источников

Введение

Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает возрождение местного самоуправления как важнейшего института самоуправления в сложившихся демократических обществах.

Политические, социальные, экономические интересы граждан связаны с интересами государства, прежде всего через групповые интересы жителей одного города, села, района, реализуемые посредством самоуправления. Сегодня, когда столь сильно стремление отдельных регионов к обособлению, именно местное самоуправление может стать носителем консолидации усилий человека, местной общины, государственной власти федерального и регионального уровней, направленных на возрождение жизненных сил каждого, создание благоприятного экономического, социального, экологического, духовного жизненного пространства для большинства населения страны.

Это позволит снять с органов государственного управления огромный груз повседневных забот и дать им возможность сосредоточиться на главных ключевых проблемах государственного строительства. Однако на пути всеобщего развития самодеятельности населения возникает немало экономических, финансовых, социальных и управленческих преград и барьеров. Многое зависит от повышения правового статуса местного сообщества и развертывания его подлинной природы - местного самоуправления.4

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.

Реформа местного самоуправления - достаточно длительный процесс, охватывающий десятилетия. В этой связи для успешного начала реформ следует достаточно четко определить направление, по которому следует идти России при реформировании общественных отношений, в том числе на местном уровне, сформулировать конкретные, реалистические задачи каждого этапа реформы.

Российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами, эффективным инструментом региональной политики. Развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности; снижению вероятности возникновения социальных напряжений и национальных конфликтов; формированию адаптированной к местным особенностям экономики. Местное самоуправление - это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению социальных проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей населения в социальной сфере, решения государственных задач силами местных органов самоуправляемых территорий путем передачи им отдельных государственных полномочий. 7

Цель курсовой работы - рассмотреть модель местного самоуправления России.

В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

Рассмотреть теоретические аспекты местного самоуправления.

Рассмотреть практику применение модели местного самоуправления в России.

Объект курсовой работы - местное самоуправление.

Предмет - модель местного самоуправления России.

При написании курсовой работы были использованы следующие методы исследования: статистический метод, методы социологических исследований, метод системности.

При написании курсовой работы были использованы материалы отечественных авторов, таких как Постовой Н.В., Бызов Л.Г., Попов С.Н. и др., а также материалы с Интернет - ресурсов.

1. Понятие и сущность местного самоуправления в России

местное самоуправление правовой гражданин

1.1 Местное самоуправление: понятие, признаки и общая характеристика

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление (МСУ) - это один из видов управления определенными (установленными законом) общественными делами локального сообщества людей. Оно представляет собой самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Местное самоуправление организуется, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оно автономно: его органы не входят в систему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу (в отличие, например, от системы Советов в странах тоталитарного социализма).

Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; конституции, уставы и законы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является ратифицированная в 1998 г. нашей страной Европейская Хартия местного самоуправления: ее основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.23

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах (через институты непосредственной демократии, посредством выборных органов местного самоуправления, через органы территориального общественного самоуправления). В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления, с помощью которой в рамках всей страны в целом решаются вопросы местного значения, местной жизни.

Статья 12 Конституции РФ закрепила в качестве основ конституционного строя следующие положения:

1. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

3. Эти положения в Конституции РФ означают признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.

4. . Выражать и реализовывать местные интересы призваны органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, но осуществляют публичную власть. Публичный характер деятельности органов местного самоуправления подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. 18

Конституционные положения получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ от 28 августа 1995 г. Одновременно с этим законом действуют Федеральные законы «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Дальнейшему развитию единого правового пространства России в области местного самоуправления способствовало также принятие Федеральных законов «О национально-культурной автономии», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании». Завершается доработка Федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации».

Местное самоуправление образует систему, состоящую из различных форм.

Первая их них включает формы непосредственной демократии, используемые в системе местного самоуправления. Она реализуется посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в муниципальном образовании.

Их роль заключается в том, что посредством выборов, собраний населения и референдумов обеспечивается формирование и функционирование важнейших звеньев системы местного самоуправления - его органов.

Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется также и тем, что некоторые ее формы (местные референдумы, собрания (сходы) граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляют ее неотъемлемую часть. Можно утверждать, что на данном уровне не происходит управление муниципальным имуществом, не формируется и не исполняется местный бюджет, следовательно, не происходит и муниципального управления.

Следующей формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправления (ТОС). Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства, на части территории муниципального образования, для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных интересов в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (ОТОС).

Территориальное общественное самоуправление объединяет население на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно - бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов. Органы местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального образования, содействуют органам ТОС в осуществлении их полномочий. 22

Но, несмотря на то, что многие уставы муниципальных образований предусматривают возможность передачи органами местного самоуправления отдельных вопросов на решение органов ТОС и даже установление сферы совместного ведения органов местного самоуправления и органов ТОС, а также установление перечня вопросов, которые не могут быть решены без согласования с органами ТОС, органы ТОС не осуществляют муниципального управления, т.к. не имеют муниципальной собственности, не формируют и не исполняют собственный бюджет, не имеют в своем составе муниципальных служащих. 9

Отдельную группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению муниципального управления (и местного самоуправления) на территории муниципальных образований.

1.2 Нормативно-правовое обеспечение местного самоуправления в России

Основными законами, регламентирующими принципы местного самоуправления, являются:

1. Конституция РФ.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ I «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 02 июля 2013 г.).

3. Иные федеральные законы и нормативно-правовые акты непосредственно субъектов РФ.

Конституция РФ является основным законом в системе российского законодательства, в т ч и в сфере МСУ

Ст. 3 Конституции определяет народ РФ единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы МСУ, согласно Конституции, основным субъектом МСУ является российский народ. Надо полагать, что на уровне МО, это означает местное население.

Ст. 12 относит МСУ к основам конституционного строя: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. В ст. 130-133 говорится, что МСУ осуществляется гражданами путем выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы МСУ; что МСУ обеспечивает самостоятельное решение населением местных вопросов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного поряд-ка17 Структуру органов МСУ население определяет самостоятельно Органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей средств для их осуществления МСУ осуществляется путем референдума, выборов, через выборные и иные органы МСУ на территории городов, поселков и иных территориях Территория МО может быть изменена только при учете мнения населения МСУ гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав МСУ, установленных Конституцией.

Федеральное законодательство является наиболее важным для МСУ Федеральное законодательство определяет общие принципы МСУ, порядок образования структур МСУ, правила и процедуры их деятельности, экономическую и финансовую основы, основы муниципальной службы.9

Основными федеральными законами в сфере МСУ являются: Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы, Закон об общих принципах организации МСУ в РФ и др.

2. Теоретические модели местного самоуправления в России

2.1 Становление моделей местного самоуправления в России

В числе проводимых в настоящее время в России реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Современная Россия за последнее столетие в третий раз стремится найти оптимальную форму управления на местах. Сегодня как никогда очевидна потребность создания новых эффективных форм и систем муниципального управления и местного самоуправления. Однако становление современной муниципальной модели проходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного опыта организации местной власти.

На протяжении тысячелетней истории российского государства, в силу особенностей развития общества, система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся структуры местного самоуправления практически не отражали интересы населения, часто являясь тормозом для общего развития. В то же время в истории России существовало достаточно моделей и систем самоуправления, давших положительный эффект социально-экономического развития территории.

Традиционно выделяют три отечественные модели местного самоуправления: земскую, советскую и новую (современную). Однако система местного самоуправления начала складываться и на более ранних этапах развития отечественной истории.

Достаточно отчетливо контуры местного самоуправления проявили себя в связи с принятием христианства на Руси (988 г.), расширился круг субъектов местного самоуправления, наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление. Местное самоуправление данного периода играет роль института управления, с развитием которого было связано укрупнение административных единиц и создание крупных политических центров. Существенные изменения в сложившуюся систему самоуправления внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть - саму основу, объединявшую славянские общины.

Особое место в истории местного самоуправления занимают реформы Ивана IV: губная реформа, земские преобразования, отмена системы кормления. Вместе с тем были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления. 1

Не сложилась завершенная модель местного самоуправления и в эпоху правления Петра I. Несмотря на то что были проведены мероприятия способствующие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами передано самим общинам), принимались и меры, ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами). Целью реформ Петра I являлось создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени, что во многом объясняет «зигзаги» в отношении к институтам местного самоуправления.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины П. Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу. Сложившаяся система местной власти функционировала до создания земской модели местного самоуправления. 11

Земская модель существовала в России более полувека, с 1864 по 1918 г. Масштаб земских учреждений был велик: в начале XX в. земства существовали в 34 губерниях Европейской части России, а в канун Февральской революции - уже в 43 губерниях. В развитии земской модели местного самоуправления возможно выделить несколько периодов.

1. Становление земской модели местного самоуправления началось в связи с реформами Александра П. До них существовали только зачатки самоуправления. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы привели к децентрализации управления и развитию местного самоуправления;

2. Второй период связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. «Новое положение» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения. В 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложения», которые нанесли удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3% по сравнению с предыдущим годом;

3. Для следующего периода была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий местного самоуправления.

В манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указом от 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели. Система местного самоуправления представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством.

4. Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти - Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти - двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, - закончился победой Советов. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе. В целом процесс ликвидации земств закончился летом 1918 г.

Земской модели местного самоуправления были присущи следующие черты:

1) функционирование земских учреждений вне системы государственных органов;

2) существование земской системы только на двух административных уровнях - уездном и губернском;

3) наличие у земских органов значительных полномочий;

4) наличие у земств прочной финансово-экономической базы;

5) четкая правовая регламентация земской системы и т. д.

Земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления.

Советская модель местного самоуправления, сменившая земскую модель, просуществовала в России с 1917 по 1993 г. Ее эволюция также прошла несколько периодов. 24

1. Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. После ликвидации земства встала острая потребность создания новой структуры управления местным хозяйством: вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых территориальных единицах. Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных - уездные органы, делегаты уездных - губернские - и так вплоть до Всероссийского Съезда Советов. На данном этапе Советы, по сути, были местными органами политической и экономической власти центра.

2. Следующий период вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене разверстки натуральным налогом» (1921 г.) и «Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям» отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов. Мощный толчок развитию городского самоуправления дало Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность.

3. Для следующего периода была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно «огосударствило» органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Н. С. Хрущева (1894--1971) был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации». Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов. Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами. Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам, и т. п.

4. Последний период связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели. Окончательную точку в процессе ее ликвидации поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

Советской модели местного управления были присущи следующие черты:

1) органы местного управления являются государственными и представляют собой «нижний этаж» государственного механизма;

2) отсутствие собственной компетенции;

3) жесткая централизация управления;

4) принцип патернализма и т. д. 21

В современной России еще не завершена реформа местного самоуправления, однако в ее ходе уже наметился ряд периодов:

1. Середина 1980-х - начало 1990-х гг. - созревание предпосылок новой модели местного самоуправления; принятие законов «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) и Конституции (1993 г.), которая стала переломным моментом в муниципальной реформе;

2. С 1995 г. (принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее в этой главе - Закон о местном самоуправлении 1995 г.) - до 2000 г. В этом периоде возможно выделить три направления: а) развитие основных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления (например, принятие Федеральных законов от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и т. п.); б) развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов РФ; в) развитие местного нормотворчества.

3. С лета 2000 г. (например, внесение поправок в Федеральный закон 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) наметился новый период в современной реформе местного самоуправления, который продолжается до настоящего времени. Ключевым событием данного периода стало принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе - Закон о местном самоуправлении 2003 г.), разработанный по инициативе Президента РФ.

В этой связи новой модели местного самоуправления стали присущи следующие черты и особенности:

1) выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (Конституция, ст. 12) предполагает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. Вместе с тем, по новому законодательству, органы государственной власти вправе осуществлять местное самоуправление в случаях, если органы местной власти были ликвидированы в условиях чрезвычайной ситуации, если их долги превысили 30% собственных доходов и при нецелевом использовании субвенций, выделенных на реализацию отдельных государственных полномочий (ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);

2) двухуровневая модель местного самоуправления (низовой уровень - это городские и сельские поселения, верхний - муниципальный район);

3) четко определенные на федеральном уровне муниципальные системы: вводится принцип разделения властей на муниципальном уровне и подробно регламентируется система органов местного самоуправления вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации;

4) по Закону о местном самоуправлении 2003 г. усиливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Закрепляется механизм отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования (ст. 24), упрощается процедура роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования органами и должностными лицами государственной власти. 11

Закон о местном самоуправлении 2003 г. полностью вступил в силу 1 января 2006 г. До этого времени закон предусматривал переходный период, устанавливал календарь муниципальной реформы (ст. 85).

Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, так как во многом определен внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества. Муниципальная реформа далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике. Для успешного проведения современной муниципальной реформы и построения новой модели местного самоуправления необходимо использовать весь позитивный отечественный опыт организации управления на местах.

2.2 Основные модели местного самоуправления в России

Изучение моделей муниципального управления, реализованных в зарубежных федеративных государствах, показывает, что на формирование муниципальной системы конкретного государства оказывают влияние его правовая система, государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления и государства в целом.

Наибольшее распространение в западных странах получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель (Великобритания, США, Дания, Нидерланды, Португалия, Норвегия, Ирландия, Швейцария, Индия (панчаяты), Канада, Австралия). Основной характеристикой данной модели является высокая степень независимости местного управления от центральных органов власти и наличие целого ряда специфических демократических институтов (например, комиссии, собрания местных сообществ, прямая законотворческая инициатива и пр.).

Французская модель (Франция, Новая Каледония, Гвинея, Мартиника, Испания автономия, Италия, Китай (автономия), Бельгия). Встречается название - континентальная модель или романская модель. Данная модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления.

Коммунальная (германская) модель (Германия, Австрия, Япония). Ее еще называют смешанной. В основе данной модели заложена муниципальная собственность, но в некоторых случаях государство регулирует долю этой собственности и контролирует ее использование муниципальным образованием. Коммунальная модель представляет собой модель местного самоуправления, находящуюся между обозначенными «полюсами» - англосаксонской и французской моделями. Идеологически она тяготеет к последней, однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше.

Модель муниципального управления России достаточно сложно привязать к какой-либо из перечисленных выше моделей муниципального управления, что обусловлено наличием своеобразного исторического опыта местного самоуправления, отличного от западного. Действительно, развитие политической системы России практически всегда характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне.

Во время господства командно-административной системы традиции самоуправления в значительной мере были замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Как указывалось выше, началом развития местного самоуправления в постсоветской России стало принятие Конституции 1993 года, которая в муниципальных вопросах основывалась скорее на «англосаксонской» идеологии, несмотря на закрепление возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием (что скорее в логике французской модели).

Муниципальная реформа 2003-2008 гг. в целом соответствовала той же задачей предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления и внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта).

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, который предполагал развитие местного самоуправления по европейской модели.

Перечислим основные черты единой для страны модели местного самоуправления, заложенной в Федеральном законе № 131-ФЗ:

Отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии при наличии у государства серьезных возможностей влияния на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;

Урегулирование федеральным центром компетенций каждого вида муниципальных образований при наличии минимума свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Притом, что органы местного самоуправления не имели право определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления стал институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

Формальное закрепление за муниципальными образованиями свободы действий при оказании публичных услуг жителям при отсутствии четких ограничений возможности регулирования этого процесса государственными органами;

Значимость выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при ключевой роли субъектов федерации и муниципальных районов;

Возможность государственного контроля (только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий) и надзора за органами местного самоуправления (допустимого и в других установленных федеральными законами случаях). 14

Таким образом, прослеживается тяготение к «германской» модели, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране. Однако специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике, не позволила модели муниципального управления, прописанной в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в том ракурсе, как предполагалось законодателем. Так, реальная модель местного самоуправления имела следующие особенности:

1) наличие в каждом субъекте федерации своей модели, формирование которой зависело от менталитета населения, муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. В результате в отличие от прописанной Законом единой модели их стало много, причем далеко не каждая из них точно соответствует действующему законодательству.

2) ограниченность или условность муниципальной автономии. Функциональная необходимость, стереотипы деятельности, финансовая зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло. В большинстве регионов это привело к огосударствлению муниципальных районов и превращению районных администраций в территориальные органы администрации субъекта федерации.

3) недостаточное разграничение компетенции муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации, когда абсолютное большинство вопросов решается муниципалитетами под началом и совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы.

4) низкий уровень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг.

5) ограниченность местной фискальной автономии, в результате чего основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да еще и имеющей преимущественно целевое назначение.

6) чрезмерный реальный государственный контроль, механизмы которого вышли за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ. 11

Среди современных экономистов также встречается мнение, что становление местного самоуправления в России осуществляется на основе континентальной (французской модели), принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления. Основанием для этого служит то, что одним из положений программы реформы власти, предложенной Президентом РФ в октябре 2004 года, стало образование Общественной палаты, осуществляющей гражданский контроль над работой государственного аппарата. В свете этого для некоторых исследователей вполне логично сравнение российской системы организации власти на местах с опытом французской системы самоуправления. Однако такая точка зрения является спорной. И не только потому, что данная система обнаруживает в себе ряд проблем, таких как: нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность их территориальной организации, удаленность муниципальной власти от основных проблем населения и пр. Причина состоит в том, что в России при исследовании характера отношений на уровне «государство-регионы» отмечается попытка построения новой политической системы, имеющей сильный децентрализационный компонент, означающий попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти и построить систему местного самоуправления в духе англосаксонской модели, формируемой управление муниципальной организации снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения. Хотя следует напомнить, что различия между моделями в настоящее время не носят принципиального характера.

Тем не менее, следует констатировать наличие усиления федеральной власти в конце ХХ века, что обусловлено следующими мотивами:

Стремлением преодолеть процессы стихийной децентрализации 1990-х гг., ослабить центробежные явления, усилить государство как политического игрока с целью восстановления государственного суверенитета и создать условия для модернизации;

Стремлением правящих групп добиться лояльности региональных элит и усиление влияние на региональный уровень власти.

Однако усиление федеральной власти не должно быть в ущерб местному самоуправлению. В противном случае возможно избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций, которые подавляют экономические субъекты муниципального образования; перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей приватизацией/передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса, непосредственно региональным политическим элитам; ограниченность социальной базы реформы местного самоуправления; торможение процессов становления «среднего класса», одной из ключевых характеристик которого является активная жизненная позиция.

О том, что происходит огосударствлевание системы местного самоуправления в России, препятствующее разделению властей, отмечалось неоднократно.

Некоторые авторы обращали внимание на противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие этой системы и включение общества в выполнение задач государственного управления. Так, С.И. Рыженков отмечал, что местное самоуправление в 90-е годы в России оказалось между борющимися за влияние и власть центром и регионами.

И.Г. Мачульская видит отсутствие реального самоуправленческого начала в системе местного самоуправления России не только в стремлении государственной власти управлять органами местного самоуправления, но и в отсутствии соответствующей инициативы населения, отмечая невозможность создания самоуправления «сверху», даже на основе конституционного акта.

М.Н. Матвеев отмечает, что на сегодняшний момент в отношении развития муниципального управления в России существуют две основные точки зрения: согласно одной из них, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления. Согласно другой теории, основным признаком и достоинством местного самоуправления является его автономность от государственной вертикали власти, при которой в пределах своей компетенции местное самоуправление действует самостоятельно. Можно добавить, что в российской практике обе позиции существуют одновременно. Первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, вторая, хотя и черпает свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении, является скорее теоремой, которую все время надо доказывать.

С.А. Левин, подчеркивая, что современная муниципальная система Российской Федерации находится в стадии становления, говорит о двух этапах реформы муниципального управления в России, первый из которых характеризуется утверждением в России англосаксонской модели местного самоуправления. Действительно, основным направлением реформ местного самоуправления 90-х гг. ХХ в. было внедрение принципа автономии местного самоуправления и независимости его органов от органов государства, что фактически и говорит об утверждении в России англосаксонской модели местного самоуправления (об этом автор говорил выше). Второй этап муниципальной реформы, начавшийся с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно рассматривать как попытку внедрения в России смешанной модели местного самоуправления, которая в большей степени отвечает российским традициям муниципального строительства и экономическим условиям. 18

Итак, точного ответа на вопрос выбора модели развития местного самоуправления, наиболее приемлемой для России, нет.

3. Практическое применение моделей местного самоуправления на примере Мурманской области

3.1 Местное самоуправление Мурманской области

В Мурманской области признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Муниципальное образование имеет устав, который разрабатывается им самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Структура органов местного самоуправления определяется представительным органом муниципального образования, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - населением непосредственно и закрепляется в уставе муниципального образования.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом Мурманской области.

3.2 Реформа местного самоуправления Мурманской области

В Мурманской области сельское население составляет менее 10 процентов общей численности, да и значительная его часть сосредоточена в военных гарнизонах. Поэтому исторически сложилось, что в ряде территорий вместо районов создавались города с подчиненной территорией, на которой располагались небольшие поселения, обслуживающие нужды города. Так, например, территория города Мончегорска с подведомственной территорией создавалась под никелевый комбинат, территория города Кировска с подведомственной территорией создавалась под апатитовый комбинат, территория города Полярные Зори с подведомственной территорией создавалась под атомную электростанцию, что определило единый хозяйственный уклад территорий и инфраструктуру местных государственных и муниципальных учреждений и организаций городов, имеющих целостную систему жизнеобеспечения. В период строительства предприятий и городов вокруг них строились поселки для обеспечения жизнедеятельности воинских частей, дислоцированных вокруг городов для обороны промышленных объектов, все это было вызвано сложившейся военно-политической обстановкой в мире.

Кроме того, при проведении реформы необходимо было учесть социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно решать вопросы местного значения (объем и состав налоговых поступлений, наличие рабочих мест, развитие социальной сферы и инфраструктуры территории); наличие 7 закрытых административно-территориальных образований (7 из 42, созданных в Российской Федерации); границы муниципальных образований в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, которые устанавливаются с учетом территории их исконного проживания и хозяйственной деятельности; характерные для Мурманской области сложные природно-климатические условия; труднодоступность и малонаселенность ряда территорий; удаленность поселений друг от друга; наличие 5 муниципальных образований, которые были созданы в границах других муниципальных образований; низкую плотность населения и другие особенности.

К началу 2006 года в области завершен сложный и важный этап в реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Во всех 18 вновь образованных муниципальных образованиях сформированы представительные органы местного самоуправления, избраны главы муниципальных образований, приняты уставы муниципальных образований и регламенты работы представительных органов местного самоуправления, решен ряд других важных организационных вопросов.

Ни в одном из 18 вновь образованных муниципальных образований население не выступило с инициативой о проведении референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления. Поэтому с учетом требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Мурманская областная Дума приняла Закон «Об органах местного самоуправления муниципальных образований в Мурманской области», в котором установила наименования органов местного самоуправления, численность представительных органов вновь образованных муниципальных образований, определила срок полномочий и дату выборов депутатов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований.

Мурманская область входит в состав Северо-Западного федерального округа, образованна 28 мая 1938 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР, площадь 145 тыс. кв. км., население данного Субъекта Федерации составляет 796 117 человек (данные Всероссийской переписи населения 2010 г.). В состав Мурманской области входит 40 муниципальных образований: 12 городских округов, 5 муниципальных районов, 13 городских поселений, 10 сельских поселений, из них 5 имеют статус закрытых территориальных образований (ЗАТО), что составляет шестую часть всех ЗАТО, имеющихся в Российской Федерации. Особенности местного самоуправления Мурманской области обусловлены еще рядом особенностей региона:

Высокая милитаризация региона;

Выделение районов компактного проживания коренных малочисленных районов;

Наличие большого числа градообразующих предприятий;

Труднодоступность и отдаленность ряда населённых пунктов;

Наличие в основном сырьевой экономики;

Малочисленность сельского населения (10% от общей численности).

На этом очередной цикл формирования органов местного самоуправления в Мурманской области практически завершен.

Важную роль в реализации 131-ФЗ сыграл Координационный Совет представительных органов местного самоуправления, созданный как коллегиальный совещательный орган при Мурманской областной Думе. Он осуществляет свою деятельность на общественных началах, председателем Координационного Совета является Председатель Мурманской областной Думы, из своего состава члены Совета избирают заместителей председателя, организационное обеспечение подготовки и проведения его заседаний осуществляет аппарат областной Думы.

За время существования Совета проведено 31 заседание, в том числе 7 выездных, рассмотрено более ста десяти вопросов, принято 60 решений, подготовлено и направлено в адрес представительных органов местного самоуправления около 90 различных информационных и методических материалов, в том числе 12 «Информационных бюллетеней».

Таким образом, местное самоуправление в Мурманской области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Мурманской области, уставами муниципальных образований. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Мурманской области, в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица. Для решения вопросов местного значения образуются выборные представительные органы местного самоуправления - Советы, а также иные органы местного самоуправления. В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, может быть осуществлено специальным договором (соглашением). Реформирование местного самоуправления в Мурманской области носит напряженный характер, и связано это, прежде всего, с особым статусом области.

...

Подобные документы

Местное самоуправление: понятие, признаки и общая характеристика, нормативно-правовое обеспечение. Практическое применение моделей местного самоуправления на примере Мурманской области. Изучение моделей муниципального управления в зарубежных государствах.

курсовая работа , добавлен 03.09.2014

Местное самоуправление как основа конституционного строя РФ. Изучение особенностей взаимодействия местного самоуправления и органов государственной власти. Стратегия социально-экономического развития. Реформа местного самоуправления Мурманской области.

курсовая работа , добавлен 26.11.2012

История местного самоуправления. Этапы формирования местного самоуправления в России. Понятия и принципы местного самоуправления. Предметы ведения и структура местного самоуправления. Формы осуществления, правовые акты, гарантии местного самоуправления.

реферат , добавлен 15.01.2011

Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.

реферат , добавлен 06.02.2011

Местное самоуправление как путь к утверждению демократических принципов народовластия, выражение воли народа. Теоретические основы, понятие и структура, компетенция, права и обязанности местного самоуправления. Статус и связь граждан с самоуправлением.

курсовая работа , добавлен 09.10.2010

Основы местного самоуправления РФ, анализ понятий и принципов народовластия; оценка непосредственной и представительной демократии, нормативно-правовое регулирование. Содержание института территориального общественного самоуправления города Омска.

дипломная работа , добавлен 17.01.2011

Понятия терминов "самоуправление" и "местное самоуправление". Возникновение и развитие местного самоуправления в России. Возрождение муниципального самоуправления в 1990-1995 гг. Современное состояние и развитие местного самоуправления в России.

дипломная работа , добавлен 14.10.2010

Понятие местного самоуправления. Местные советы депутатов. Органы территориального общественного самоуправления. Формы непосредственной демократии, референдумы. Обеспечение реального народовластия. Контроль за деятельностью органов. Размеры отчислений.

курсовая работа , добавлен 19.04.2014

Понятие, принципы и функции системы местного самоуправления в России. Нормативно-правовые акты местного самоуправления как предмет правоохраны. Нормативно-правовые акты федерального уровня, субъектов российской федерации, и систем местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 12.11.2008

Раскрытие сущности местного самоуправления как выражения формы народовластия, обеспечивающей защиту интересов граждан на определенной территории. Конституционные основы и государственная политика построения и функционирования самоуправления в России.

С учетом перечисленных выше критериев, в политико-социологической литературе оформилось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. Так, В.Е. Чиркин предлагает выделять англо-саксонскую, европейскую и либеральную системы. По мнению А.М. Лимонова, уместно выделять англо-саксонскую, континентальную, иберийскую системы и систему советов. Я.Ю. Старцев и др. авторы говорят об англо-саксонской, романской, германской, скандинавской моделях. С учетом такого ключевого критерия классификации муниципальных систем, как степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления, выделяется модели: модель автономного местного самоуправления; модель наблюдаемого местного самоуправления.

При всей обоснованности приведенных подходов более правомерной представляется позиция тех авторов, которые акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.

Первая из названных - англо-саксонская модель муниципального управления выросла из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «выстроилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.

Местные органы власти в англо-саксонской модели не имеют конституционного статуса, а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом власти страны. Англо-саксонская группа включает в себя кроме Великобритании также Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и с определенными оговорками США. Основные типологические особенности англо-саксонской группы местного самоуправления состоят в следующем:

Во-первых, местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативных правовых актов, издаваемых парламентом, что обусловливает их высокую легитимность и зависимость от высшего законодательного органа страны. Здесь действуют доктрины inter vires (функционирование муниципалитета в пределах своей компетенции, закрепленной в позитивной форме ее регламентации) и ultra vires (выход муниципалитета за пределы свей компетенции). Государство следит за тем, чтобы нормативные правовые местные установления не нарушали общенациональное законодательство и не выходили за пределы предписанной им компетенции.

Во-вторых, в пределах собственной компетенции избираемые населением местные власти обладают большой политической самостоятельностью.

В-третьих, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община - это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и правилам, но в соответствии с общегосударственными нормативными правовыми установлениями.

В-четвертых, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям.

В-пятых, данная модель, в отличие от континентальной, не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Разумеется, здесь есть свои формы государственного контроля, но работа местных властей регламентируется в основном косвенно, например, через суды или налоговую систему.

В-шестых, население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и других должностных лиц, принимающих участие в местном самоуправлении. Так, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.

В-седьмых, в случае нарушения законодательства санкции по судебным искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими, вплоть до ареста муниципальных чиновников или советников, тюремного заключения или отстранения муниципального совета от власти на определенны срок либо навсегда.

В свете вышеизложенного нетрудно заметить, что система местного самоуправления России «впитала» в себя немало черт англо-саксонской муниципальной модели. Правда, есть опасность в реализации данной концепции на неподготовленной почве. Ведь такая модель применима только в определенных условиях, когда сложились традиции правового государства, преодолены в основном местнические тенденции, существует довольно высокий уровень политической и правовой культуры граждан. В тех же странах, где сильны местнические тенденции и существует опасность сепаратизма, она может оказаться неуместной.

В отличие от англо-саксонской, континентальная модель основывается на сочетании прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Как правило, в общинах назначенных чиновников нет. Они появляются на районном уровне. Представители государственной администрации осуществляют надзор за деятельностью местных нормотворческих и правоприменительных органов, а также выполняют некоторые иные значимые функции.

Данная модель в определенной степени ограничивает права местного самоуправления административной опекой со стороны назначенного чиновника, который может приостановить решения местного органа самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложением о смещении мэра или роспуске коллегиального органа, а также подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа самоуправления.

Родиной континентальной модели считается Франция. Исторически административно-территориальное устройство этой страны характеризовалось устойчивым тяготением к централизации, но за последние двадцать лет претерпело значительные изменения. На первый взгляд, оно может показаться сложным. Франция - одно из немногих государств, членов Европейского Союза, имеющее четыре уровня административно-территориального устройства. Они существуют и эффективно действуют на уровне всего государства, регионов, департаментов и коммун.

Основы правового регулирования деятельности местных органов власти Франции, которые заложены в Конституции, принятой 4 октября 1958 г. 21 февраля 1996 г. был утвержден Кодекс территориальных сообществ. Регламентная часть Кодекса, состоящая из актов правительства, утверждена 7 апреля 2000 г. С этого момента перестал действовать прежний Кодекс коммун и вся система местного самоуправления Франции начала регулироваться новым кодексом, который включает в себя систематизированное изложение всех принятых ранее муниципальных правовых актов. В соответствии с конституцией Франции основу территориальной дифференциации страны составляют так называемые территориальные коллективы и сообщества, которые представляют собой особое социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. К ним относятся коммуны, департаменты и заморские территории. Они обладают тремя существенными признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью. Территориальные коллективы свободно управляются выборными советами. Наряду с этим следует заметить, что во Франции определенной единицей является регион. Это территориальное образование, в состав которого входит от 2 до 8 департаментов. Регионы имеют статус местного коллектива, управляемого выборным органом - региональным советом, во главе которого стоит председатель. Одновременно с этим регион представляет собой административную единицу, возглавляемую префектом региона.

Особый статус во Франции имеют департаменты. Они одновременно выступают и административной единицей, во главе которой стоит префект, представляющий государство, и автономным местным коллективом, управление которым осуществляет выборный орган - генеральный совет. Департамент в среднем включает около 400 коммун, или 35 кантонов. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников, что позволяет обеспечить соединение принципов самоуправления и управления.

Еще одна территориальная единица во Франции - это округ, который не относится к числу местных коллективов, а является административной единицей, возглавляемой супрефектом. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. В состав каждого департамента входит в среднем 4 округа. Именно в рамках выполняемых округом функций супрефект как официальный представитель государства стоит ближе всех к мэру и рядовым гражданам. Также не относится к числу местных коллективов кантон, который представляет собой образование для проведения избирательных кампаний, в состав которого входит несколько коммун и от которого в выборный орган департамента (генеральный совет) избирается один генеральный советник. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии и др. Наконец, есть еще коммуна, которая является местным коллективом, представляющим собой низшее звено административно-территориального деления и демократического самоуправления. Коммуной руководит избираемый муниципальный совет, возглавляемый мэром.

Таким образом, главной особенностью французской модели местного самоуправления является ее тесная привязка к центральной власти. Во Франции к началу 1980-х гг. прошлого века насчитывалось 26 регионов (22 в метрополии, 4 заморских), 100 департаментов (96 в метрополии и 4 в заморских владениях: Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Гвиана) и 36763 коммуны. В соответствии с законодательством все коммуны имеют одинаковые полномочия, источники ресурсов и статус (за исключением Парижа, Лиона и Марселя, имеющих другой статус).

Эта система, по справедливому замечанию некоторых российских ученых, обеспечивает необходимую для государства централизацию, особенно в условиях несформированности у населения соответствующей политической и правовой культуры.

Третья - смешанная модель местного самоуправления отличается своей двойственностью. Дело в том, что в ней присутствуют некоторые черты англо-саксонской и континентальной моделей, хотя при этом имеется и собственная специфика. Как правило, здесь местное самоуправление автономно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления возложено исполнение как собственных, так и делегированных государственных полномочий. Подобная модель существует в Германии, Австрии и даже Японии.

В Германии местное самоуправление основано на двух положениях: во-первых, на обязанности федеральных земель поддерживать входящие в них территории в их стремлении к самоуправлению и самостоятельному развитию; во-вторых, осуществлять выравнивание и консолидацию местных территориальных образований. В Конституции ФРГ говорится, что в землях, округах, общинах население должно иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами.

Общинам предоставлено право «вершить», в рамках закона под свою ответственность, все дела местного сообщества. Под общинами в Германии понимаются территориальные поселенческие единицы местного уровня. Подробнее всего вопросы местного самоуправления регулируются на уровне законодательства федеральных земель. Каждая из 16 земель в ФРГ имеет свою конституцию. Особый федеральный правовой статус в стране имеют также 3 города - Берлин, Гамбург, Бремен. В каждой земле изданы специальные законы, регулирующие устройство и деятельность институтов местного самоуправления. В ряде случаев федеральными нормами допускается выход за рамки этих полномочий.

Земли Германии делятся на округа, в которых нет представительных органов. Во главе округов находятся правительственные президенты, которых назначают правительства земель. Округа делятся на районы и города со статусом районов, в которых выделяются общины и города со статусом общин. Все они имеют муниципальные советы, а граждане или советы избирают бургомистра. Среди основных видов общин выделяются следующие образования: собственно общины (до 20 тыс. жителей); города (обычно свыше 20 тыс.); крупные города (свыше 100 тыс.). Всего в Германии (при общем населении страны 82 млн. человек) функционирует 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.

В настоящее время в ФРГ сложилось и существует 4 основные территориальные модели местного самоуправления.

1. Южногерманская модель (в Баварии). Граждане общины напрямую выбирают не только совет общины, но и бургомистра (председателя совета общины), который обладает всей полнотой исполнительной власти на территории. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета. Он же представляет общину. Совет формирует управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра. Последний подчиняется управе в вопросах исполнительской деятельности и участвует в подготовке решений данного муниципального органа.

2. Северогерманская модель (Нижняя Саксония). Граждане общины выбирают представительный орган общины (совет), который избирает из своего состава бургомистра, или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), а бургомистр имеет право, как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

Эта система была введена после окончания второй мировой войны и практикуется сейчас главным образом в земле Нижняя Саксония. Преимущества ее заключаются в профессиональном управлении, а недостатки - в существовании двух представителей руководства, которые должны действовать одновременно и согласованно. Иначе говоря, северогерманская модель предполагает взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления.

3. Модель «совет-бургомистр» (Пфальц, Саар и др.). В этой модели граждане общины выбирают только представительный орган общины, избирающий бургомистра, который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, а руководство под началом бургомистра осуществляет общинная администрация. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

4. Модель «совет-магистратур» (Гессен, Гамбург и др.), или так называемый «неправильный магистрат». Граждане общины выбирают представительный орган общины, который в свою очередь выбирает коллегиальный орган управления (магистрат). Этот орган состоит из бургомистра и назначенных (прикомандированных) чиновников. Бургомистр либо «первый среди равных», либо обладает большими полномочиями, чем другие члены совета. Данная модель традиционно используется преимущественно в городских поселениях. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти. Он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Более того, совет может распределять между членами магистрата сферы деятельности, поручая каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенции общины и структуре административных служб. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение функций, сделанное советом.

Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет. Число членов совета различается в зависимости от земли и величины общины. Если взять, например, землю Северный Рейн-Вестфалия, то число членов совета колеблется от 20 человек в небольших общинах до 90 в Кельне. Так же как и парламенты, муниципальные советы могут создавать комитеты и делиться на фракции, субсидируемые из бюджетных средств. Сами же члены советов работают на общественных началах, получая лишь возмещение расходов по представительским функциям и финансовых расходов, понесенных в результате своей деятельности.

Самоуправление в Германии обеспечивает гражданам действенное участие в жизни общины. Наряду с избирательным правом жители и граждане имеют многочисленные права на участие в жизни общин и принятие политико-управленческих решений. Так, они не только имеют право посещать открытые заседания совета, но и совет со своей стороны обязан проводить собрания жителей и слушания, информировать жителей о самых важных проблемах общины. Право на участие в принятии политических и управленческих решений жители осуществляют путем специальных заявок, а избиратели - в виде требований и решений граждан.

Наконец, наряду с вышеназванными видами особую специфику имеет советская модель местного самоуправления, которая существовала в нашей стране в течение нескольких десятков лет. В основе системы местных советов было заложено декларативно утвержденное государственное полновластие представительных органов (советов) на соответствующей территории при второстепенной роли исполнительной власти. Первые Советы возникли в г. Иваново в ходе революции 1905–1907 гг. и просуществовали короткое время. Они возродились весной 1917 г. А уже после произошедшей в октябре 1917 г. большевистской революции и учреждения в 1918 г. Российской советской федеративной социалистической республики в правительстве РСФСР был организован наркомат по местному самоуправлению. Параллельно произошло объединение Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. В 1918 г. их насчитывалось уже свыше 700.

Первоначально Советы выражали интересы самой радикальной общественности и революционно настроенной части населения. В своей деятельности они опирались не на законы, а непосредственно на инициативные почины, революционную волю, целесообразность и политический энтузиазм народных масс. В результате в Советах сами рабочие и солдаты устанавливали нормы представительства, определяли количественный состав депутатов, разрабатывали структуру и полномочия этих органов власти. Выборы в Советы производились преимущественно по производственному принципу: на фабриках, заводах, в солдатских частях, а также на сельских сходах. Депутаты были доступны массам и подотчетны им. Механизм отзыва был прост: все решало общее собрание коллектива, избравшего депутата.

В 1918 г. структуру Советов начали определять центральные органы государственной власти. Обязательными для исполнения стали не только нормативные правовые акты государства, но и партийные документы ВКП(б). По вопросам деятельности Советов издавались совместные постановления ЦК ВКП(б) и Совнаркома (Правительства). Законы принимались конкретно для каждого сельского или поселкового уровня Советов, в результате чего самостоятельность населения конкретной территории в решении вопросов местного значения заметно ограничивалась. В принятой в 1936 г. «сталинской» Конституции СССР Советы были объявлены политической основой государства сверху донизу. Процедура, функции и порядок деятельности советов теперь регламентировали и определяли обкомы, горкомы и райкомы партии. И лишь только после этого регламентирующие документы одобрялись на сессиях соответствующих Советов и выполнялись исполкомами.

Инициативы местного населения в этой системе подчас имели формальный характер. Исполкомы оставались государственными органами, обладавшими реальными исполнительно-распорядительными функциями. Они имели право за редким исключением решать практически все вопросы, относящиеся к ведению Советов. К числу тех проблем, которые рассматривались исключительно на сессиях, обычно относились немногочисленные вопросы. При этом принимаемые ими решения в ряде случаев могли быть отменены вышестоящим исполкомами или соответствующими Советами, что в дальнейшем было закреплено в Конституции 1977 года (ст. 3).

По справедливому мнению некоторых ученых, сформированная в СССР советская модель стала закономерным порождением, составной частью и инструментом административной системы, которая в то же время по отношению к названной системе выполняла функцию демократического камуфляжа. В Советах власть фактически находилась в руках бюрократической верхушки партийных и исполнительных органов. Голосование на сессиях Советов практически всегда было единогласным. При этом сами исполкомы в своей деятельности не имели политической самостоятельности. Реальную власть в них имели партийные лидеры.

В результате провозглашенная выборность Советов зачастую превращалась в политическую декларацию. Теоретически люди выбирались, но выборы в большинстве случаев происходили на безальтернативной основе и только по той кандидатуре, которая получала предварительное одобрение партийных органов. Кроме того, местные Советы были слишком многочисленными, что существенно снижало эффективность их работы.

В условиях единства Советов как целостной системы народовластия нижестоящие представительные и исполнительные инстанции подчинялись вышестоящим органам. А все вместе они функционировали под постоянным политическим руководством аппарата ЦК ВКП (б) / КПСС. Обратной стороной этой «медали» была политическая несамостоятельность местных органов власти, что препятствовало четкому разграничению компетенции между органами власти разного территориального уровня. Компетенция подчас была одинаковой. При таком порядке Совет более высокого уровня фактически полностью поглощал более мелкий и мог по своему усмотрению изъять любой вопрос из ведения нижестоящего Совета.

Итак, анализ местного сообщества как социальной основы МСУ, а также специфики, принципов устройства, форм организации и функционирования местного самоуправления, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти ни в одной из западноевропейских стран, включая Россию, не могут быть описаны в рамках одной модели. «Можно говорить лишь о доминирующих тенденциях».

Наибольшее распространение в западных странах получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления. местное самоуправление муниципальное

4) низкий уровень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг.

Некоторые авторы обращали внимание на противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие этой сис-темы и включение общества в выполнение за-дач государственного управления. Так, С.И. Рыженков отмечал, что местное самоуправление в 90-е годы в России оказалось между борющимися за влияние и власть центром и регионами.

И.Г. Мачульская видит отсутствие реального самоуправленческого начала в системе местного самоуправ-ления России не только в стремлении государственной власти управлять органами местного самоуправления, но и в отсутствии соответствующей ини-циативы населения, отмечая невозможность создания самоуправления «сверху», даже на основе конституционного акта.

М.Н. Матвеев отмечает, что на сегодняшний момент в отношении развития муниципального управления в России существуют две основные точки зрения: согласно одной из них, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления. Согласно другой теории, основным признаком и достоинством местного самоуправления является его автономность от государственной вертикали власти, при которой в пределах своей компетенции местное самоуправление действует самостоятельно. Можно добавить, что в российской практике обе позиции существуют одновременно. Первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, вторая, хотя и черпа-ет свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении, является скорее теоремой, которую все время надо доказывать.

Двухуровневая модель (в России), которая включает наделение правами МО сразу двух уровней районного и поселенческого, т.е. внутри района с соответствующим разделением полномочий, собственности, доходов.

Эта модель позволила увеличить количество МО в соответствии с ФЗ № 131, в 2004 г. «о разделении полномочий между уровнями власти».

В соответствии с ФЗ территория РФ разграничивается между поселениями.

Поселения формируются на исторически сложившихся землях с включением в его состав прилегающих земель общего пользования, рекреационных зон и земель для развития поселения.

Все эти поселения входят в состав МО.

Границы муниципального района не пересекаются с муниципальными поселениями.

Городской округ не входит в состав муниципального района, является самостоятельной единицей хозяйствования.

В мировой практике к началу 21 века сложились следующие модели организации местной власти:

Англосаксонская модель - действует в Великобритании, США, Канаде, Австралии.

Характерно отсутствие полномочных представителей правительства, опекающие выборные органы на местах, муниципалитеты рассматриваются, как автономные образования, исключается прямое подчинении нижестоящих органов вышестоящим.

Континентальная модель (Европейская или французская)- входит Европа, латинская Америка, франкоязычная Африка, ближний восток.

Основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

Смешанная модель местного самоуправления - Австрия, Германия, Япония.

Советская модель – жесткая иерархическая подчиненность входящих в нее звени

Сохранение отдельных черт советской – Китай, Куба и КНДР.

Организационные модели местного самоуправления:

Сильный мэр-совет. Мер представляет интересы МО. Мер и совет избираются непосредственно населением. Меру подчиняется и совет, и администрация.

Слабый мэр – совет . Мер избирается из числа депутатов совета. Ему подконтролен и подотчетен. Вместе и мэр и совет формируют администрацию.

Совет – управляющий. Представительный орган (совет) выступает как «совет директоров», который определяет курс развития муниципалитета. Мэр избирается советом, почти отстранен от исполнительной деятельности, выполняет только представительные функции, а вся полнота исполнительной власти сосредотачивается в руках управляющего, который назначается специальной комиссией, формируемой советом, взаимоотношение управляющего с советом строится на контрактной основе.

Правовые основы организации му.

Правовая основа – совокупность различных нормативно-правовых актов, регулирующих МСУ.

Начало строительства МСУ положила Конституция РФ 1993 г.

В ст. 12 Конституции РФ определено, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти.

Основой Российского законодательства о МСУ являются принципы и нормы международного права, а также международные договоры, ратифицированные государством.

Для МСУ важнейшей является Европейская хартия МСУ, принятая в 1985г.

Разрабатываются местные правовые акты – обязательны для исполнении на территории МО, решения приняты непосредственно населением или органами, или должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения и вопросам осуществления отдельных полномочий переданных муниципальным органам.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Признаки:

Обязательны для исполнения

Территория распространения – муниципальное образование

Могут быть отменены органы местного самоуправления.

Система муниципальных правовых актов:

Устав муниципального образования

Главный правовой акт

Применяется на всей территории

Правовые акты принятые на местном референдуме

Нормативные акты представительного органа муниципального образования

Правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения местной администрации.

Основные модели местного самоуправления

На наш взгляд справедливо утверждение, что «…природу местного самоуправления, происхождение и сущность, соотношение с государственным управлением следует рассматривать в прямой зависимости от методологического характера их анализа в социально-политических теориях и в контексте исторических рамок его практической реализации» . С этой позиции мы рассмотрим основные современные модели местного самоуправления. Мы даём определение модели местного самоуправления как системе взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местной и государственной власти, их взаимодействия с демократическими институтами, самостоятельности и ответственности всех этих субъектов в общей системе публичной власти. Учёный В.Е. Чиркин выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, романо-германскую или континентальную и иберийскую . Другой учёный Н.А. Емельянов выделяет англосаксонскую; континентальную, или французскую; смешанную или гибридную (Германия, Австрия, Япония), и советскую (КНДР, Китай, Куба) модели местного самоуправления . Различия данных моделей зависят от взаимоотношений местных органов между собой и с государственной властью. Рассмотрим с этих позиций основные модели:

Англосаксонскую или англо-aмериканскую; европейскую континентальную или романо-германскую; иберийскую; советскую; смешанную.

При выборе модели местного самоуправления необходимо учитывать условия, в которых осуществляется муниципальная реформа, зависящие от:

- экономической модели общества и отношений в сфере собственности;
- наличия демократических институтов на всех уровнях публичной власти;
- демократических интересов и ценностей в обществе и государстве;
- уровня полиэтничности и этнизации регионального и муниципального политического пространства;
- региональных, национальных, местных традиций.

Англосаксонская (англо-aмериканская) модель получила свое распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах. Англосаксонская модель является одной из распространённых в мире, возникла она на родине классического муниципализма - Великобритании. В рамках англосаксонской модели местного самоуправления представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений. Контроль над деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. При анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления. Англосаксонская модель муниципального управления зародилась в Англии и развивалась в совершенно иных условиях, чем континентальная система местного самоуправления. Самоуправляющимся англо-саксонским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Н.Ю. Козлова отмечала: «Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций» . Муниципальные власти действуют независимо в пределах предоставленных им полномочий:

- местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной;
- отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне;
- предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства;
- свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной;
- соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов;
- фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности;
- государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами.

Мы поддерживаем позицию профессора С.В. Бондарева, что «…в постсоветской России в силу многих субъективных факторов политико-правовая институционализация местного самоуправления пошла по пути реализации принципов англосаксонской модели организации местной власти» . Такую же позицию занимает и профессор А.А. Акмалова: «…взаимодействие местного самоуправления и государства в РФ было обусловлено выбором англосаксонской муниципальной системы. В соответствии с ней органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов и взаимодействие с ними не предусматривает административной опеки» . Конституция РФ основывалась скорее на англосаксонской модели, несмотря на закрепление возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием. Англосаксонская модель местного самоуправления слабо связана с российскими традициями: «…очевидно, что существовавшая веками система российской публичной власти в большей мере сочетаема с романо-германским муниципальным проектом, а также органична некоторым элементам иберийской модели» . Игнорировался российский опыт, а также положительный потенциал французского и германского опыта: «…серьезные препятствия для внедрения англосаксонского типа таились в ментальности общества. Такая ментальность неизбежно должна отражаться в законодательстве, местном правотворчестве, а также в отношениях государственных и муниципальных органов. Она носит функциональный характер, серьезно влияет на жизнь сообщества и его отношение к другим политико-правовым явлениям» . Концепция англосаксонской модели построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также и юридическую теорию. Общественная теория исключает политическую составляющую, в её основе лежит хозяйственная деятельность, а государственная теория развивается с учетом политической составляющей;

Европейская континентальная модель в настоящее время распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока, которая основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим. Европейская континентальная модель местного самоуправления основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. «Сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления. Поскольку ее родиной является Франция, данную систему именуют еще французской» . В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать. Данная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. В этих странах местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Европейская континентальная модель местного самоуправления, сложившаяся в странах с исторически сильной ролью государственного аппарата, отличается сочетанием государственного управления и самоуправления:

- создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям;
- выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения грозит санкциями, предусмотренными законом;
- обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет;
- финансовое выравнивание серьезно ограничивает автономию муниципалитетов;
- необходимо согласование муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции;
- деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей.

На всех местных территориальных уровнях, за исключением низшего, одновременно работают выборные органы территориальных общин и назначенные представители центральной власти, которые осуществляют административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления, органы местного самоуправления создаются лишь на низшем уровне. Концепция европейской континентальной модели построена на основе государственной теории самоуправления.

Иберийская модель приближена к европейской континентальной, она получила распространение в Испании, Португалии и многих государствах Латинской Америки. Здесь на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, алькальд - как его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице. Эти должностные лица становятся председателями соответствующих советов и одновременно утверждаются центральными органами государственной власти как представители государственной власти в административно-территориальных единицах. В России эту модель исследовал и выделял профессор В.И. Чиркин .

Профессор Л.А. Велихов признавал наличие «…особой советской модели самоуправления» , «…если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными, классовыми поправками, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует» . Упразднение земской системы местной власти и формирование советской модели следует рассматривать в контексте преодоления российской политико-правовой системой обострившегося в последние годы существования Российской империи противоречия между западно-либеральными и национально-консервативными тенденциями государственного строительства. Советская модель отбросила весь накопленный исторический опыт. Недостатки советской модели: высокая степень централизации, несамостоятельность местных Советов, реальное доминирование исполкомов над Советами и фактическая зависимость всех местных органов от партийных структур. Эта модель предусматривала, что все советы, начиная самого низкого уровня, являются органами государственной власти на своей территории, все другие органы прямо или опосредованно подчинены советам. Система советов характеризуется иерархической подчиненностью всех её элементов и отсутствием любой самостоятельности местных органов: «Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в инструмент командно-административной системы» . Для неё характерны следующие черты:

- правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными органами;
- принцип жесткой централизации управления;
- принцип патернализма;
- функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;
- отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов.

«Советская модель государственно-правового строительства не является продуктом субъективного усмотрения, она возникла в результате разрешения противоречия между народной стихией и имперской системой властных отношений, существовавшего на протяжении двух столетий» . Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль. Советская модель самоуправления характеризовалась структурно-функциональным смещением в сторону задач государственного управления, при этом функции общественного самоуправления оказывались ослабленными и идеологизированными.

Смешанная модель (Германия, Австрия, Япония) имеет сходства как с европейской континентальной, так и с англосаксонской, обладая при этом своими собственными специфическими чертами. Это и позволяет выделить её в отдельную - смешанную модель местного самоуправления. Характерным признаком смешанной модели стало сочетание автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Сегодня выделяют две основные модели взаимодействия государства и местного самоуправления: англосаксонскую и континентальную. Общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел. «В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной правовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра» . Анализ различных моделей местного самоуправления показывает, что средства государственного контроля за деятельностью муниципалитетов и резервы их автономии могут быть весьма разнообразными и изменятся в зависимости от особенностей институционального характера, культурно-исторических факторов, расстановки политических сил, развития регионального политического процесса. Будущее муниципальной реформы в нашей стране «…зависит от того, какая концепция местного самоуправления взята за основу» .

Учёные А.Г. Дугин, С.В. Бондарев отстаивают идею евразийской модели местной власти, которая предусматривает «…отказ от копирования каких-либо западных версий и норм либеральной демократии, широкое участие местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур (принцип «демотии»), законодательное ограничение партийно-корпоративного влияния на органы местного самоуправления, участия местных отделений политических партий в деятельности провинциальных представительных структур, возможность создания земских советов и национальных представительств» .

Оригинальную классификацию выдвинули учёные В.Г. Игнатов и В.В. Рудой, которые все мировые модели сводят к двум основным:

- модель автономного местного самоуправления, которая применяется в США, Канаде, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии. Она базируется на положениях «общественной» муниципальной доктрины и поэтому предполагает отделение местного самоуправления от системы государственной власти, исключает всякое прямое подчинение муниципальных органов органам вышестоящего уровня. Характерной чертой этой модели служит отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, контролирующего выборные муниципальные органы. Контроль центра носит периодический характер, осуществляется путем финансовых ревизий, министерских инспекций, судебного контроля;
- модель наблюдаемого местного самоуправления, где местные органы считаются «инструментом», с помощью которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Такая модель существует в государствах, традиционно использующих давление на местное самоуправление (Дания, Бельгия, Франция, Италия). В этих государствах на местном уровне одновременно с системой самоуправления действуют также органы государственной власти или должностные лица, осуществляющие прямое государственное управление на местах. Основной задачей данных органов является обеспечение нормального функционирования муниципальных образований, выполнение отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления .

В дореволюционной России Л.А. Велихов определял модель местного самоуправления «…как среднее между германской и французской типами» . После распада СССР местное самоуправление в РФ строилось на основе механического заимствования и смешения англосаксонской и континентальной моделей с отдельными элементами национально-традиционного самоуправления. Не адаптированные друг к другу, они привели к концептуальному конфликту и закреплению фактической зависимости местного самоуправления, прежде всего в финансовой сфере, от государственного управления вопреки конституционным гарантиям. Эти противоречия не снимаются проводимой административной и муниципальной реформами. По мнению Н.В. Постового «…в мире сформировались две основные концепции местного самоуправления, отличающиеся отношением последнего к государству: англосаксонская - по ней местное самоуправление освобождается от государственных функций; европейская континентальная - по ней местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций. История местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда участвовало в осуществлении значительной части государственных функций и теоретически обосновывалось государственной теорией самоуправления» . Нам представляется, что современная российская модель эволюционирует в сторону европейской континентальной модели местного самоуправления, допускающей контроль центральной власти над муниципалитетами, определенную подчиненность местных органов вышестоящим государственным органам, а порой и прямое государственное управление на муниципальном уровне. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» опирается на континентальную европейскую модель местного самоуправления, в её «германском» варианте, которая подходила и для реализации российского конституционного принципа муниципальной автономии, и для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью. В результате мы полагаем, что российская модель местного самоуправления, несмотря на общую близость правовых институтов с континентальной системой права, имеет некоторые элементы и от англосаксонской модели. Таким образом, можно говорить о существовании в России комбинированной модели местного самоуправления с преобладанием континентальной европейской модели. На наш взгляд, в современной российской модели местного самоуправления можно выделить следующие особенности:

- при высокой степени унификации муниципального законодательства на практике модели самоуправления по-прежнему остались чрезвычайно разнообразными, имеющими почти в каждом субъекте свои особенности;
- муниципальная автономия в действительности оказалась очень ограниченной;
- механизмы реального государственного контроля вышли за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ;
- компетенция муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации оказалась разграниченной лишь отчасти;
- развитие осуществляется инициативами сверху, а не наоборот;
- реализация местных публичных услуг находится на крайне низком уровне;
- местная фискальная автономия стала сильно ограничена.

Развитие современной модели местного самоуправления в России должно определяться синтезом демократических правовых принципов с многообразием региональных, национальных традиций и обычаев, отражающих историческое, политическое, экономическое и социальное развитие государства и общества. Данная модель должна развивать политические процессы на местном уровне, создавать систему «сдержек и противовесов» в отношениях между политическими акторами, создавать механизм реализации общественного контроля над местными органами власти, формировать профессиональные муниципальные элиты, создавать условия для активной политической деятельности местного сообщества.

Европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления. Исследование муниципальной реформы в России и за рубежом свидетельствует о сложности адаптации европейских принципов и форм к российскому политическому пространству. Мы полагаем, что в процессе демонтажа политических и правовых институтов социалистической государственности, незавершенности процессов национально-государственного строительства, утраты легитимности муниципальной власти недопустимо обычное копирование западных или советских образцов самоуправления, поиск собственной модели должен иметь постепенный и системный характер и опираться на национальные политико-правовые традиции. Западные модели самоуправления развиваются в условиях стабильного демократического процесса, применение данных моделей в России сталкиваются с нестабильным процессом трансформации политической системы. Мы полагаем, что на формирование муниципальной системы в конкретном государстве существенное влияние оказывают не только особенности его правовой системы, но и государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления. Мы полагаем, что федеративное устройство государства обусловливает разнообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соответствие их историческим и национальным традициям местного управления в многонациональных государствах, а также позволяет распределить полномочия между государственными органами субъектов федерации и муниципальными органами в соответствии с имеющимся уровнем финансово-экономической обеспеченности.

Федеративное устройство и применение положений Европейской хартии во внутреннем законодательстве является благодатной почвой к постепенной унификации законодательства о местном самоуправлении и возникновению общей европейской модели местного самоуправления.

Конституционная модель местного самоуправления в РФ заявлена, но не получила своего завершения, для этого необходимо совершенствовать политико-правовые условия, основанные на этнокультурных, исторических, национально-территориальных особенностях и учитывать менталитет российского народа. Любая модель местного самоуправления всегда следует за государственным развитием, всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.

Современная российская модель организации местного самоуправления имеет смешанный характер и включает в себя отдельные черты англосаксонской, континентальной и советской моделей, она наиболее приближена к германской практике, которая учитывает конституционный принцип выраженной муниципальной автономии, и в то же время характерна для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью.

самоуправление государство взаимодействие местный