Органы контроля за государственным имуществом. Кто управляет федеральной собственностью в РФ? Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом

⁰

Одним из важнейших механизмов обеспечения эффективного государственного регулирования экономики является система внутреннего и внешнего контроля над распоряжением и использованием государственного и муниципального имущества. Важнейшая функция контроля – обеспечить соблюдение установленных норм и правил использования объектов государственной и муниципальной собственности в деятельности хозяйствующих субъектов.

При этом контрольные органы должны не только фиксировать нарушения, упущенную выгоду и ущерб для государства как собственника данного имущества, но и анализировать причины таких нарушений с целью устранения их причин или минимизации их негативных последствий для экономического развития государства и муниципального образования.

К органам, осуществляющим внутренний контроль (в структуре исполнительной власти) эффективного распоряжения федеральной собственностью и ее использования, относятся Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и его структурное подразделению - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (правопреемник Министерства имущества РФ). Кроме того, к таким органам относятся: Российский фонд федерального имущества (РФФИ), Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), Федеральная служба Российской Федерации по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО), Министерство природных ресурсов РФ, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовым рынкам и Федеральная антимонопольная служба. Кроме того, в субъектах федерации внутренний контроль осуществляют территориальные управления по управлению федеральным имуществом (ТУ), межрегиональные территориальных управлений по управлению федеральным имуществом (МТУ), органы по управлению государственным имуществом субъектов федерации и комитеты по управлению муниципальным имуществом (КУМИ).

Отдельно следует выделить функции Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом:

Осуществляет контроль над управлением и распоряжением объектами федеральной собственности, их использованием по назначению и сохранностью;

Контролирует поступления в федеральный бюджет средств от приватизации и использования имущества, отнесенного к федеральной собственности;

Осуществляет контроль над реализацией высвобождаемого военного имущества;

Назначает и проводит проверки (ревизии, инвентаризации), в том числе аудиторские проверки деятельности федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) и учреждений, а также организаций с долей участия Российской Федерации не менее 25% их уставного капитала.

К органам, осуществляющим внешний контроль (вне структуры исполнительной власти), относятся Генеральная прокуратура РФ и Счетная палата РФ. Счетная палата РФ является независимым органом государственного финансового контроля, предусмотренным конституцией.

Задачами Счетной палаты, среди прочих, являются :

Организация и осуществление контроля над своевременным исполнением неналоговых доходов федерального бюджета, включая доходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности;

Определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности;

Оценка обоснованности неналоговых доходов проектов федерального бюджета;

Анализ выявленных отклонений от установленных показателей неналоговых доходов федерального бюджета и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

Регулярное представление Совету Федерации и Государственной
думе Федерального Собрания Российской Федерации информации о
ходе исполнения федерального бюджета, в том числе в части поступлений доходов от использования федеральной собственности, а так же о результатах проводимых контрольных мероприятий.

Таким образом, в соответствии с законодательством на Счетную палату возложен не только контроль за поступлениями средств в федеральный бюджет, но и контроль эффективности использования федеральной собственности и распоряжения ею. Значимость данного направления работы Счетной палаты объясняется существенным влиянием экономической отдачи от федеральной собственности на макроэкономические процессы, в том числе на бюджетную систему страны.

Счетная палата осуществляет государственный контроль использования имущества объектов федеральной собственности и распоряжения им:

Государственного имущества, закрепленного за федеральными ГУПами;

Государственного имущества, закрепленного за государственными учреждениями;

Объектов федерального недвижимого имущества, в том числе за пределами территории РФ;

Долей и паёв РФ в уставных капиталах обществ и товариществ;

Имущества, не закрепленного за федеральными ГУПами и учреждениями (государственная казна РФ).

Кроме того, Счетная палата наделена правом проведения экспертизы определения начальной цены продажи (рыночной стоимости) имущества. Так, согласно п. 3 ст. 77 Федерального закона «Об акционерных обществах» в случае, если владельцем более 2% голосующих акций общества являются государство и (или) муниципальное образование, для определения рыночной стоимости имущества обязательно привлечение государственного финансового органа. Следовательно, счетная палата как внешний орган государственного финансового контроля должна быть наделена правом проведения, в частности, экспертизы определения начальной цены продажи (рыночной стоимости) акций акционерных обществ, особенно стратегически значимых.

Генеральная прокуратура РФ (и её структуры) осуществляет надзор над соблюдением действующего законодательства в сфере использования объектов государственной и муниципальной собственности. Счетная палата РФ (и её структуры) является независимым органом государственного контроля над поступлением средств в бюджеты различных уровней и эффективностью использования государственного и муниципального имущества и распоряжения им.

В основе системы как внутреннего, так и внешнего контроля лежит несколько общих принципов.

Независимость . Эффективный контроль возможен, если контролирующий орган ни прямо, ни косвенно не зависит от подконтрольных органов или лиц. Подобная независимость требует разделения субъекта и объекта контроля. Например, во Франции организованы так называемые межминистерские органы контроля.

Наличие надлежащим образом утвержденных норм, регламентирующих цели, задачи и процедуры государственного финансового контроля .

Необходимость дополнения внутреннего контроля внешним («контроль над контролерами»).

Возможность применения санкций по результатам соответствующих действий контролирующих органов. Обеспечение государственного контроля за финансово-экономической деятельностью предполагает применение нормативно установленных санкций по отношению к субъектам, не соблюдающим установлений законодательства.

Полнота и эффективность государственного контроля зависят, прежде всего, от состояния учета объектов федеральной собственности и ведения реестра федерального имущества. Под организацией инвентаризации и ведение реестра и регистрация прав собственности необходимо понимать следующее: инвентаризацию государственных и муниципальных земель и земель предприятий, организаций и частных лиц; регистрацию прав на недвижимое имущество; регистрацию ограничений вещных прав; формирование прав, связанных с жилищным фондом. При этом появляются огромные сложности, возникшие в государственном регулировании вещных прав ни недвижимое имущество, появившиеся в силу особенностей исторического развития Российской Федерации и непродуманной организации государственного управления недвижимостью.

В сложившейся социально - экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.

Усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны.

В настоящий момент ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.

Государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, т.е. детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.

Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило, конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом.

Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления.

Государственная политика преследует следующие цели:

Увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

Оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

Вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;

Использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

Повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово - экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи в виде:

Полной инвентаризации объектов государственной собственности, разработки и реализации системы учета этих объектов и оформление прав на них;

Повышения эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальной правовой регламентации процессов управления;

Классификации объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

Оптимизации количества объектов управления и перехода к по объектному управлению;

Определения цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

Обеспечения прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

Обеспечения контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих, где под управляющими понимаются руководители унитарных предприятий, учреждений, представители государства в органах управления коммерческих и некоммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом, управляющие компании;

Обеспечения поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

Таким образом, задачи реализации данной концепции управления федеральной собственности являются приоритетными для всех федеральных органов исполнительной власти.

Также устанавливаются меры ответственности федеральных органов исполнительной власти за реализацию предоставленных им полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.

Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством должна быть определена и зафиксирована цель, которую оно преследует и достижению которой служит объект, при этом должны соблюдаться основные принципы управления государственным имуществом.

Важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства таких элементов, как: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

Функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.

Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих по управлению государственным имуществом.

Государство крайне заинтересовано в профессиональном управлении государственным имуществом, в связи с чем необходимо создать систему подготовки и аттестации управляющих и соблюсти такой принцип управления как обеспечение профессионализма управления.

Т. е. принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются применительно ко всем объектам управления, особенно к таким как унитарные предприятия и учреждения, акции, находящиеся в федеральной собственности, доли Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ, федеральная недвижимость и определяются в следующей логической последовательности:

оценка состояния (количественная характеристика, классификация объектов, распределение полномочий между государственными органами, положение дел и основные выводы);

постановка целей и задач управления;

контроль эффективности управления.

Государственная собственность как экономическая категория означает принадлежность имущества народу в лице избранных им представительных органов государственной власти. С этой точки зрения право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.

Особенностью института государственной собственности является то, что как совокупность указанных правовых норм, институт права государственной собственности охватывает нормы конституционного, гражданского права, и нормы других правовых отраслей, также регулирующих рассматриваемые отношения: государственного, административного, финансового, земельного и пр., т. е. представляет собой комплексный правовой институт. По содержанию в нем преобладают гражданско-правовые нормы, а определяющую роль играют конституционные (государственно-правовые) нормы.

Важно подчеркнуть, что субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК РФ). Последние выступают в имущественном обороте от имени определенного государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК РФ).

Что же касается конкретных органов и лиц, уполномоченных государственным собственником в порядке ст. 125 ГК РФ выступать от его имени, то их вид и название зависят от вида тех отношений, в которых они призваны участвовать.

Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации.

Однако основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляют: специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом.

Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на ограниченных, но вполне самостоятельных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это "распределенное" государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства, ибо предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника-государства - этим имуществом они отвечают по собственным долгам перед кредиторами (если речь не идет о казенных предприятиях и учреждениях, где возможна дополнительная ответственность государства по их долгам, но все равно исключается их имущественная ответственность по долгам государства) (ст. 56, п. 5 ст. 113, п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК РФ).

Деление публичной собственности на государственную и муниципальную было установлено еще Законом РСФСР «О собственности в РСФСР». Однако с учетом действовавших параллельно этому закону Основ гражданского законодательства собственность не разделяли на государственную и муниципальную, и понимание того, что муниципальная собственность не является собственностью государственной, не сразу пришло к практикующим юристам, да и к судьям, рассматривающим арбитражные споры.

Разграничение собственности на государственную и муниципальную до сих пор вызывает много проблем. Объясняется это, прежде всего, единым публично-правовым статусом субъектов государственной и муниципальной собственности: наличием у них особых властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а также осуществлением своих прав собственности в публичных (общественных) интересах и отсутствием должной нормативной базы, регулирующей данные отношения.

Проблема разделения государственной собственности разрешена в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" от 25.02.98 № 8.

Пункт 3 Постановления предусматривает, что субъектами права федеральной, государственной и муниципальной собственности являются Российская Федерация, соответствующие субъекты Российской Федерации, муниципальные образования на переданное в их собственность имущество в порядке, установленном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-I.

Таким образом, арбитражные суды получили официальные рекомендации Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при решении вопросов об уровне собственности применять напрямую постановление ВС РФ om 27.12.91 № 3020-I.

Применяя на практике постановление ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I, нельзя не отметить определенные сложности, связанные с толкованием его отдельных положений.

В частности, пунктом 3 приложения № 1 к названному Постановлению к объектам исключительно федеральной собственности отнесены объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.

Если же принять второе, то к объектам исключительно федеральной собственности относятся лишь памятники истории и культуры общероссийского значения. Но как их определить, если к моменту принятия Постановления ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I законодательством по охране памятников памятники истории и культуры подразделялись в соответствии с их исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения, а Указ Президента Российской Федерации № 176, утвердивший перечень памятников истории и культуры федерального значения, издан лишь 20.02.95.

Вопросы о том, к какому уровню собственности относятся памятники истории и культуры, не включенные в вышеназванный Указ, и могут ли они являться муниципальной собственностью, длительное время не находили четкого ответа в практике арбитражных судов. Не последнюю роль играла и основанная на толковании подпункта 3 пункта 1 Приложения № 1 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I позиция представителей государственных органов по охране памятников, в том числе Министерства культуры Российской Федерации, которые настаивали на том, что и памятники местного значения относятся к федеральной собственности.

Следует отметить, что в настоящее время принято несколько постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающихся памятников истории и культуры местного значения, по конкретным делам.

Вывод о том, что объекты историко-культурного наследия местного значения не относятся к исключительно федеральной собственности, содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.02.99 № 4803/98, которым отменено постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа по делу Арбитражного суда Самарской области.

Таким образом, можно говорить о том, что в настоящее время сформировалась судебная практика арбитражных судов, которая относит к федеральной собственности лишь памятники истории и культуры, включенные в соответствующий перечень, а остальные памятники могут быть как собственностью субъекта Российской Федерации, так и муниципальной собственностью.

Определенные сложности, в том числе и для арбитражных судов, вызывает вопрос принадлежности собственности к бывшему ведомственному жилому фонду предприятий, оставленному на их балансе при приватизации.

Таким образом, применительно к вышеизложенному следует констатировать безуспешность попыток разрешить в настоящее время вопрос о передаче объекта в муниципальную собственность с помощью арбитражного суда.

В заключение необходимо признать, что проблема разграничения публичной собственности может быть разрешена в будущем двумя способами:

Совершенствованием нормативной базы (необходимо, в частности, принятие федерального закона, предусмотренного пунктом 5 статьи 214 ГК РФ);

Совершенствованием судебной практики посредством достижения ее единообразия и точного соответствия законодательству.

Учет и контроль за использованием государственного имущества - основа для принятия эффективных управленческих решений

Понятие государственного имущества, государственное имущество в России, органы власти, осуществляющие управление им и принципы его разграничения между различными уровнями

В своем простейшем толковании собственность означает принадлежность вещей, материальных, духовных, информационных ценностей определенным лицам: индивидам, семьям, организациям, социальным группам, государству, обществу.

Экономическая природа собственности состоит в обладании возможностью извлекать из вещей, имущества полезные свойства, потреблять определенным образом для удовлетворения интересов и желаний, получать выгоду.

Правовая основа собственности заключается в наличии юридически установленных, признанных прав определенных лиц на обладание вещами, ценностями и вытекающих из этих прав узаконенных возможностей распоряжаться объектами собственности, использовать их по своему усмотрению.

Отношения, возникающие между людьми, организациями, органами власти по поводу принадлежности, присвоения, раздела, передела объектов собственности, принято называть отношениями собственности. Это, с одной стороны, экономические отношения, так как в их основе лежат экономические процессы и интересы, с другой - правовые отношения, так как они регулируются законами, прежде всего - Гражданским кодексом РФ.

Воздействие, оказываемое собственниками, органами государственной власти и самоуправления, иными уполномоченными лицами, на процессы, связанные с принадлежностью вещей, имущества и их использованием, а также на участников этих процессов составляет сущность управления собственностью.

Таким образом, собственность есть одновременно экономическая, правовая, управленческая категория.

Понятие, представление о собственности формировалось в науке и в жизни в течение многих сотен, даже тысяч лет, но все еще является объектом анализа, исследований, дискуссий. Категория «собственность» исторически вошла в научный оборот задолго до того, как возникли экономика, экономическая теория в качестве особой отрасли науки. Прежде всего, собственность стала юридической и философской категорией. Формирование собственности происходило еще в первобытном обществе. Римское право уже определяло понятие собственности и основных отношений, связанных с ней, как-то: владение, пользование, распоряжение.

Долгое время собственность как особое общественное отношение была непосредственным предметом юриспруденции, прежде всего гражданского права. Однако с дальнейшим развитием общественного производства и появлением новых форм предпринимательской деятельности становится более значимым экономический аспект собственности. Формы и отношения собственности ныне определяют природу социально-экономического строя страны, влияют на общественно-политические процессы, служат основной причиной социальных конфликтов и представляют в то же время институт и инструмент управления экономикой на макро- и микроэкономическом уровнях.

Теория и практика управления государственной собственностью широко оперируют такими фундаментальными понятиями, как «собственность», «субъекты собственности», «объекты собственности». Эти понятия относятся к категории «размытых», не поддающихся точному, строгому, однозначному определению, как и многие другие понятия, используемые в экономике и управлении.

Субъект собственности (собственник) - лицо, которому принадлежит объект собственности, обладатель права собственности на данный объект, представитель активной стороны отношений собственности. Наличие конкретного субъекта собственности, олицетворяющего, реализующего право собственности, есть обязательное условие возникновения и действия отношений собственности. Бессубъектная собственность - это абстракция.

В качестве субъектов государственной собственности могут выступать:

Народ, осуществляющий права и полномочия собственности непосредственно или делегируя их органам управления;

Государство в лице уполномоченных органов государственной власти, Федерации и ее субъектов;

Государственные организации и учреждения, наделенные правами собственности (управления собственностью) со стороны государства и от его имени.

Объект собственности представляет пассивную сторону отношений собственности, выступая в виде предметов, вещей, материалов, энергии, информации, духовных, интеллектуальных ценностей, денежных средств, принадлежащих целиком или в некоторой части субъекту собственности [ 40,15-42]. Объекты собственности часто называют просто собственностью.

В перечень видов объектов, которые могут находиться в государственной собственности входят:

Недра, полезные ископаемые;

Земли сельскохозяйственного и иного назначения;

Водные ресурсы;

Леса и лесные богатства;

Имущественные комплексы в виде зданий, сооружений, жилых объектов,

оборудования, других имущественных ценностей;

Памятники истории и архитектуры;

Унитарные предприятия;

Объекты интеллектуальной собственности;

Финансовые ресурсы, денежные средства, драгоценности.

Охватить аспекты управления всеми объектами государственной собственности в рамках данной работы не представляется возможным, в связи с обширностью необходимых исследований. Поэтому рассмотрим в работе лишь некоторые из них, такие как движимое и недвижимое имущество, государственные унитарные предприятия и учреждения, пакеты акций.

Форма собственности - это ее вид, определяемый по признаку субъекта собственности. Иначе говоря, форма собственности определяется принадлежностью разнообразных объектов собственности субъекту единой природы.

Согласно ст. 8 Конституции Российской Федерации «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Аналогичным образом ст. 212 «Субъекты права собственности» Гражданского кодекса РФ гласит: «В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Наличие в первой и второй формулировках дополнений «и иные формы собственности» свидетельствует о неполноте используемого в указанных источниках перечислительного подхода к установлению форм собственности.

Приведенное выше положение ст. 212 ГК РФ дополняется в той же статье еще одним положением, согласно которому «Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований»

Необходимо отметить, что часто имеет место совмещение, пересечение разных форм собственности, образование смешанных форм, когда один и тот же объект принадлежит субъектам разных форм. Так, например, в акционерных обществах часто наблюдается совмещение государственного и частного капитала .

Государственная и муниципальная формы собственности возникли в результате глобального обобществления имущества в виде природных богатств, материально-вещественных средств производства, предметов потребления денежных средств. Выведение этих объектов из частной собственности, передача прав распоряжения, а частично и пользования в руки органов управления, действующих от лица уполномочившего их владельца - народа, составляет суть государственной и муниципальной форм собственности.

Номинально в роли субъектов государственной и муниципальной собственности выступают народ страны, население региона, территориально-административного образования (города, района, поселка). Реальными же распорядителями от лица государства, региона, административно-территориальной единицы становятся органы законодательной, исполнительной, судебной власти.

Государственная и муниципальная собственность делятся на три официально, статистически, разделяемые группы:

Государственная федеральная собственность (собственность Федерации);

Государственная собственность субъектов федерации (субфедеральная собственность);

Муниципальная собственность, находящаяся в ведении местных органов управления.

Описанное выше представим в виде Рис.1.

Рис.1

Специфика государственной собственности заключается в том, что она непосредственно связана с осуществлением политической власти, которую поддерживают армия, полиция, другие силовые структуры, правовая система.

Государственная собственность включает в себя многообразные и взаимосвязанные отношения, построенные по иерархическому принципу.

Во-первых, это отношения внутри органов государственной власти и управления, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением имуществом, принадлежащим государству, утверждением и наполнением бюджета государства;

Во-вторых - между центральными и региональными, региональными и местными органами власти и управления;

В-третьих - между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями и предпринимателями.

Установление рационального соотношения масштабов государственной федеральной, государственной субфедеральной, муниципальной, частной групповой, частной индивидуальной форм собственности с учетом возможностей их совмещения и преобразования из одной формы в другую представляет важнейшую часть социально-экономической политики государства .

Говоря об органах, осуществляющих управление государственным имуществом, необходимо, прежде всего, обозначить то, что принцип самостоятельности различных уровней власти, заложенный в Конституции РФ от 1993 года, нашли отражение и в вопросе управления имуществом. Статьи 71, 72, 73 Главы 3 Конституции РФ закрепляют предметы, отнесенные к ведению Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предметы ведения субъектов Российской Федерации.

В соответствии с вышеперечисленными статьями, в ведении Российской Федерации находится управление федеральной государственной собственностью, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами, а также разграничение государственной собственности.

По поводу предметов ведения субъектов Российской Федерации сказано следующее: «Вне пределов ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты обладают всей полнотой государственной власти», т.е. в вопросе управления собственностью субъектов Российской Федерации, в том числе, они обладают всей полнотой государственной власти. Далее вопросы управления государственным имуществом рассмотрены в статье 132 Конституции РФ в которой сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью .

Таким образом, все уровни власти самостоятельно распоряжаются принадлежащим им имуществом, но с другой стороны, делают это в рамках федерального законодательства.

Необходимо остановить внимание и на другом принципе, заложенном в конституции РФ - принципе разделения властей.

В организационном смысле разделение властей означает, что каждая ветвь должна соблюдать независимость других: законодательная власть не должна вмешиваться в функции Правительства, или влиять непосредственно на деятельность суда; Правительство не может игнорировать требования законов и вмешиваться в деятельность органов правосудия; судебные органы не могут создавать законы и подменять исполнительную власть .

Конечно, разделение властей не является абсолютным, но управление - это один из четырех видов регулирования, к которому не относятся законотворчество и судопроизводство, и вообще нормативно-правовое регулирование!!!

Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации, которому Конституция РФ предоставила право управления федеральной собственностью.

В соответствие с федеральным конституционным законом №3-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим систему исполнительной власти Российской Федерации.

Особо стоит подчеркнуть, что все функции Правительства России на местах, в том числе и управление федеральным имуществом, осуществляют территориальные органы. Этим обеспечивается контроль и исполнение полномочий на всей территории страны.

В целях обеспечения эффективности управления госсобственностью, Правительство специальным постановлением передало часть своих полномочий в этой области ряду федеральных органов исполнительной власти. При этом ключевая роль в процессе управления госсобственностью до 2004 года была отведена Министерству имущественных отношений Российской Федерации (Минимущества России), которое осуществляло право собственности от имени Российской Федерации в отношении федеральных предприятий и учреждений как имущественных комплексов и пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности .

В 2004 году был издан указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре органов исполнительной власти», согласно которому Минимущество было упразднено, а все полномочия данного министерства в сфере управления имуществом были переданы образуемому в составе Министерства экономического развития и торговли Федеральному агенству по управлению государственным имуществом (Росимуществу) .

Согласно указанному постановлению, независимо от ведомственной подчиненности предприятий и от того, на чьем балансе они находятся, исключительно к федеративной собственности (Перечень 1) отнесены пять видов объектов:

1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны. Это ресурсы континентального шельфа территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемые или особым образом используемые природные объекты, объекты историко-природного, культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.

2. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач. К ним относятся: государственная казна РФ, имущество вооруженных сил, специальных войск, органов безопасности, внутренних дел РФ и других учреждений, финансируемых из государственного бюджета.

Объекты Российской Академии наук, отраслевых академий Министерства образования РФ, Министерства науки и технической политики, Министерства здравоохранения РФ, государственных научных центров.

Предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической служб, контроля за состоянием и охраной природной среды и природных ресурсов; санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, стандартизации и метрологии, машиностроительные станции и полигоны, а также государственные запасы, мобилизационные резервы и предприятия, обеспечивающие их сохранение.

3. Объекты оборонного производства.

4. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства.

К этой категории относятся предприятия и объекты добывающей промышленности (за исключением добычи местного сырья); топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, транспорта (за исключением автомобильного); речного и морского флота, газификации (за исключением муниципальной), федеральных автомобильных дорог общего пользования, предприятия связи, телерадиопередающие станции, государственные племенные и конные заводы, совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анодромных видов рыб, серпентарии.

5. Прочие объекты: предприятия фармацевтической промышленности, медико-биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.

Виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесные фонды, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательством РФ.

Вторую группу объектов государственной собственности (Перечень 2) составляют относящиеся к федеральной собственности предприятия, отдельные объекты из состава которых могут передаваться в государственную собственность национально- и административно-территориальных образований и административное управление которыми до момента их приватизации осуществляет Правительство РФ.

К ним относятся предприятия всех отраслей народного хозяйства, занимающие доминирующее положение на российском или местных рынках товаров, работ и услуг, крупнейшие предприятия со среднегодовой стоимостью основных фондов на 1 января 1992 г. более 200 млн. руб. или численностью занятых более 10 тыс. человек, предприятия атомного и энергетического машиностроения, рыбопромысловой промышленности, зверосовхозы.

В составе таких объектов названы не входящие в имущество предприятий государственные санаторно-курортные учреждения, находящиеся в ведении центральных органов государственного управления Российской Федерации, объекты гостиничного хозяйства, учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательные организации, научно-производственные объединения .

Сюда же относятся предприятия: автомобильного транспорта, по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений, телевидения и радиовещания, полиграфические предприятия и издательства, информационные и телеграфные агентства Министерства печати и массовой информации России, общереспубликанские предприятия строительства, производство строительных материалов и конструкций.

Средние специальные и профессиональные учебные заведения, имеющие общереспубликанское значение, базы комплектации, холодильные установки, элеваторное хозяйство, оптово-складские помещения и предприятия по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций также включены в перечень таких объектов.

К муниципальной собственности местных органов самоуправления в соответствии с Постановлением (Перечень 3), отнесены объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) законодательного органа .

В число таких объектов входят: жилищный и нежилой фонд, обслуживающие их жилищно-эксплуатационные и ремонтные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры, городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства и обслуживающие их предприятия и другие.

К муниципальной собственности отнесены и такие объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления субъектов федерации, как предприятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий.

В состав муниципальной собственности включены учреждения и объекты здравоохранения, за исключением областных больниц и диспансеров; народного образования, кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями; культуры и спорта.

В состав муниципальной собственности входят предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства России и, за исключением закрытой сети, все предприятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.

Объекты, переданные в государственную собственность субъектов федерации, муниципальную собственность городов и районов, могут быть переданы в муниципальную собственность административно-территориальных образований, входящих в их состав.

В соответствии с п. 3 этого постановления объекты государственной собственности, не указанные в Приложениях 1-3, передаются в собственность субъектов федерации .

Особое значение имеет последний абзац п. 3 данного постановления. В нем прямо указано, что до момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности.

Таким образом, было законодательно установлено, что до момента определения и соответствующего оформления прав собственности она является федеральной.

Действие постановления не распространяется на землю, ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир, а также на объекты интеллектуальной собственности и объекты, ранее созданные и содержавшиеся за счет средств государственного бюджета СССР и находящиеся за пределами территории России, правовой режим которых определяется другими законодательными актами РФ и международными соглашениями.

Порядок, заложенный постановлением, не распространяется также на объекты, ранее переданные в собственность нынешних субъектов федерации в порядке, установленном Законом РФ «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»; на объекты, ранее находившиеся в негосударственной собственности и отчужденные в законном порядке в собственность граждан и юридических лиц; на собственность иностранных государств и международных организаций .

Помимо указанного выше постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года, вопросы, касающиеся разграничения собственности между различными уровнями власти затронуты и в ряде других законодательных актов РФ.

В частности в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации сказано, что к полномочиям органов государственной власти субъекта относится передача объектов собственности Субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность. В этом же законе указано, что в собственности субъектов Российской Федерации может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов по предметам ведения субъектов Российской Федерации и приведен перечень подобных объектов .

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» гласит: «экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований». В этом же законе приводится перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. В основном, это имущество, необходимое для осуществления полномочий муниципалитетов по предметам их ведения .

Итак, анализируя законодательство Российской Федерации по вопросам разграничения государственной и муниципальной собственности можно сделать следующие выводы:

1. Вопрос разграничения государственного имущества относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (что закреплено в Конституции РФ) и, следовательно, субъекты имеют полномочия в данном вопросе только в рамках, установленных федеральными законами. В случае отсутствия таковых, они обладают всей полнотой власти.

2. Существует Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991г. № 3020-1, имеющего силу федерального закона. В данном постановлении были определены:

Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности.

Объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации по их предложению на основе решения Правительства РФ.

Объекты, относящиеся к муниципальной собственности.

Объекты, не перечисленные в этих 3-х перечнях передавались в собственность субъектов. Субъектам же предоставили право передачи своих объектов в собственность муниципальных образований по предложению местных органов власти. Постановление не затронуло объекты, ранее переданные в собственность субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и частную собственность, а также объекты интеллектуальной собственности. Было определено также, что виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации (их издание продолжается и по сей день).

3. Существуют также и другие нормативно-правовые акты (например, федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления»), определяющие какие объекты могут находиться в той, или иной собственности. Необходимо подчеркнуть, что данные законы определяют объекты, которые лишь могут находиться в собственности субъектов, или муниципальных образований, а не должны быть объектами их собственности.

Метод принуждения хозяйствующего субъекта, при котором соблюдается оговоренные заранее и зафиксированные в документах нормы, правила и требования, называются нормативно-методическим регулированием системы управления.

Деятельность объектов, находящихся в государственной собственности, регламентируется экологическими, социальными и антимонопольными нормами, а также нормативами, отражающими эффективность их работы: рентабельность, рыночная капитализация (стоимость) объекта и другие конкретные показатели, отражающие результативность.

Нормативы эффективности управления должны обеспечить:

ь сравнимость достигнутых показателей и на этой базе конкурсность в управлении;

ь прозрачность системы учета расходов на управление и доходов от эксплуатации собственности;

ь привлечение профессиональных управляющих на конкурсной основе, в том числе из других регионов страны и из-за рубежа;

ь ответственность управляющих, в том числе материальную, за результаты управления имуществом, закрепленную в соответствующих договорах.

В отраслевом разрезе (промышленность, в том числе ВПК, строительство, комплекс жизнеобеспечения, научно-исследовательские организации, образовательные и медицинские учреждения) необходимо разработать:

ь нормы допустимого предельного расхода ресурсов на содержание государственной собственности (вода, тепло, газ, эксплуатационные расходы) с доведением их до значений, принятых в мировой практике. Эти расходы составляют порядка 40 % расходов областных бюджетов и в несколько раз превышают сравнимые показатели в развитых странах с аналогичным климатом;

ь минимально приемлемые отчисления в бюджет и внебюджетные фонды, приходящиеся на 1 кв.м. используемой площади;

ь объем производства товаров, предоставленных услуг в расчете на 1 кв.м. площади.

Необходимо связать достижение значений перечисленных нормативных показателей с размером арендной платы, взимаемой за помещения и землю, а также с предоставлением налоговых льгот и других форм поддержки предпринимательской деятельности.

Внедрение в практику нормативов эффективности позволит добиться сравнимости достигнутого уровня хозяйствования объектов однопрофильной деятельности, выявит резервы и позволит наметить пути их использования.

Проведение конкурсов управляющих и специализированных фирм по управлению собственностью на основе нормативов эффективности обеспечит выбор лучших управляющих.

Применительно к государственным унитарным предприятиям (ГУПам) в настоящее время применяются следующие нормативно-методические подходы:

1) Утверждены критерии сохранения ГУПов в существующей организационно-правовой форме:

ь использование имущества, запрещенного к приватизации, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, обеспечения функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализация иных стратегических интересов РФ;

ь осуществление деятельности, направленной на решение социальной задачи реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам путем ограничения прибыльности;

ь эксклюзивная разработка и изготовление отдельных видов продукции, находящихся в сфере национальных интересов РФ и обеспечивающих национальную безопасность;

ь производство отдельных видов продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте;

ь осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств.

2) Разработаны алгоритмы работы по реформированию ГУПов и системы управления ими (Приложение 2).
3) Правительство РФ Постановлением № 228 от 10 апреля 2002 г. определило Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных ГУПов.

В целях организации контроля за эффективностью деятельности ГУПов правительством утвержден Порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий, который обязывает руководителей предприятий ежеквартально представлять отчет о работе предприятия по установленной форме в Минимущество России и отраслевой орган исполнительной власти параллельно. В первом разделе отчета наряду с общими данными о предприятии должны быть указаны:

ь вышестоящий отраслевой орган управления;

ь данные о внесении сведений об имуществе предприятия в Реестр федеральной собственности; кроме того,

Из отчета можно узнать о прибылях и убытках, кредиторской и дебиторской задолженности, показателях рентабельности, ликвидности, финансовой устойчивости, основных средствах и стоимости чистых активов предприятия. Помимо этого, отчет должен содержать информацию о проданном в течение отчетного периода и неиспользуемом недвижимом имуществе, а в случае наличия признаков банкротства руководитель предприятия обязан также сообщить важную для собственника информацию о характере этих признаков и мерах, принятых руководителем для финансового оздоровления предприятия.

Предусматривается, что при наличии у унитарного предприятия дочерних предприятий контролирующим органам в качестве приложения к отчету направляются также сводная бухгалтерская отчетность и справка об участии в дочерних предприятиях и иных хозяйственных обществах. Кроме того, руководитель предприятия ежеквартально, одновременно с представлением годового отчета, обязан представлять в те же органы сведения об участии предприятия в уставных капиталах иностранных юридических лиц и доклад об организационной и финансово-хозяйственной деятельности предприятия, содержащий информацию, например, по следующим вопросам:

ь реализация мероприятий по улучшению качества и конкурентоспособности продукции предприятия;

ь достижение утвержденных основных экономических показателей деятельности предприятия;

ь использование недвижимого имущества в целях получения дохода, а также прибыли, остающейся в распоряжении предприятия;

ь программа деятельности предприятия на очередной год (Приложение 4).

Представляемые руководителями отчеты и проекты программ деятельности должны быть предметом анализа и обобщения как органов отраслевого управления, так и органов по управлению имуществом. Поэтому правительство обязало федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), рассматривать перечисленные выше материалы с помощью специальных комиссий. В состав таких комиссий с правом решающего голоса должны входить представители Минимущества, Минэкономразвития, при необходимости -- Минфина, МНС, МВД России. Комиссии ежегодно в установленном порядке осуществляют анализ эффективности деятельности предприятия, привлекая при необходимости специализированные организации, устанавливают показатели экономической эффективности для предприятий и определяют размер (долю) прибыли, подлежащую перечислению в бюджет. Информация о результатах анализа по каждому предприятию направляется в Минимущества России для обобщения и в отраслевые министерства для утверждения показателей.

Естественно, возникает вопрос: распространяется ли изложенный порядок отчетности на руководителей дочерних унитарных предприятий?

Действующие нормативные акты не дают на него прямого ответа. Однако, учитывая характер функций, осуществляемых в процессе контроля за финансово-хозяйственной деятельностью дочернего предприятия, можно сказать, что эти предприятия должны представлять такую же отчетность непосредственно отраслевым органам управления и Минимуществу России (ФАУФИ). Вместе с тем основное предприятие, утверждая устав дочернего, вправе установить его обязанность представлять ему информацию по форме и в порядке, описанным выше, поскольку основное предприятие обязано представлять сводную бухгалтерскую отчетность. Итоги финансово-хозяйственной деятельности дочерних предприятий также должны стать предметом контроля и анализа отраслевого органа управления, потому что эти предприятия составляют часть отрасли или сферы управления, за координацию и регулирование деятельности которой отвечают федеральные органы исполнительной власти.

Чтобы обеспечить возможность более углубленного анализа финансово-хозяйственной деятельности наиболее значимых унитарных предприятий, правительство установило обязательность ежегодных аудиторских проверок. Такой проверке подлежат федеральные ГУПы при наличии одного из следующих финансовых показателей их деятельности:

ь объем выручки от реализации продукции (работ, услуг) за год должен превышать в 500 тыс. раз установленный законом минимальный размер оплаты труда (МРОТ);

ь сумма активов баланса должна превышать на конец отчетного года в 200 тыс. раз установленный законом МРОТ.

Копия аудиторского отчета в обязательном порядке должна направляться отраслевому органу управления и Минимуществу России для анализа.

Такие аудиторские проверки должны проводить не любые, а только уполномоченные аудиторские организации, отобранные на конкурсной основе.

Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2002 г. № 409 «О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита» были утверждены Правила проведения конкурса по отбору таких аудиторских организаций.

Организатором конкурса является орган управления предприятия, подлежащего обязательному аудиту. Установлено, что отчет о проведении обязательного аудита ФГУПов представляется аудитором в Минимущества не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.

В целях сопоставимости результатов аудиторских проверок Минимуществу Росси по согласованию с Минфином поручено утвердить типовое техническое задание на проведение обязательного аудита.

Следует отметить еще одну сторону контроля за финансовым состоянием предприятия.

В настоящее время очень остро стоит проблема банкротства предприятий, жестокие споры возникают по поводу недостатков и достоинств законодательства в данной области. Однако при этом совершенно упускается вопрос о роли отраслевого управления. Между тем порядок отчетности предприятий и анализа их деятельности, рассмотренные выше, со всей очевидностью показывают, что использование отраслевыми министерствами, да и органами по управлению имуществом всех представленных собственником прав по регулированию деятельности подведомственных организаций должно привести к исключению случаев банкротства унитарных предприятий либо по крайней мере сделать их единичными.

Значительная ответственность министерств за деятельностью ГУПов связана с тем, что именно они утверждают показатели экономической эффективности. Для создания единой информационной основы, которая должна содержать сведения о деятельности и финансово-экономическом состоянии предприятий, а также для реализации мер, направленных на повышение эффективности функционирования федеральных ГУПов, правительством введен реестр этих показателей (он используется для оценки эффективности не только ГУПов, но и тех ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности) (Приложение 5).

Минэкономразвития России, Минимущества России, МНС России пришли к заключению, что показателями работы унитарных предприятий, в соответствии с которыми оценивается эффективность их деятельности, должны быть следующие:

ь выручка (нетто) от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за вычетом НДС, акцизов и аналогичных обязательных платежей);

ь чистая прибыль;

ь сумма прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет;

ь стоимость чистых активов.

В целом реестр показателей ведет Минимущество России, на которое, помимо этого, возложены обязанности по методическому и программному обеспечению работ, связанных с ведением этого реестра, организация защиты информации и контроль за ведением отраслевых и территориальных баз данных.

Реестр предназначен для решения следующих задач:

ь сбор данных о показателях;

ь анализ и утверждение величин этих показателей;

ь оценка достижения унитарными предприятиями утвержденных величин показателей экономической эффективности;

ь оценка эффективности управления унитарными предприятиями, определение мер по повышению эффективности управления;

ь составление прогноза поступлений в бюджет.

На основании данных прибыльности ГУПов в 1999-2002 гг. рассчитаем ожидаемую прибыль в 2003, 2004 гг: