Межмуниципальное сотрудничество. Советы муниципальных образований субъектов российской федерации и органы исполнительной власти и обеспечению конституционных прав граждан

1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

• 2. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:
• 1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
• 2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;
• 3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
• 4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
• 3. Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Исходя из семантического толкования нормы ч. 1 ст. 66 в координации с нормой п. 5 ч. 1 ст. 85 комментируемого Закона, в каждом субъекте РФ образуется только один совет муниципальных образований. Таковым считается образованная на съезде муниципальных образований субъекта РФ, который проводится при содействии органов государственной власти субъекта РФ, ассоциация муниципальных образований, объединяющая муниципальные образования разных (всех) видов на территории соответствующего субъекта РФ. Принцип представительства сколь возможно большего числа муниципальных образований при проведении съезда и создании регионального совета является одним из основных.

При этом необходимо отметить, что поскольку комментируемый Закон и организацию, и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ относит к регулированию Федерального закона «О некоммерческих организациях» применительно к ассоциациям, то членство муниципальных образований в региональном совете добровольно.

В то же время в соответствии со смыслом ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст. 66 комментируемого Закона наличие совета муниципальных образований в субъекте РФ обязательно. Здесь видится определенная коллизия между комментируемым Законом и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Разрешается она практикой правоприменения . Поэтому важно, чтобы совет муниципальных образований субъекта РФ был наделен (законом субъекта РФ) эффективными полномочиями по представлению общих интересов муниципальных образований (и их видов) данного субъекта РФ, мог быть реальным партнером во взаимодействии с органами государственной власти субъекта РФ и этим интересен своим членам.

Основные цели и задачи деятельности регионального совета, гарантии их осуществления целесообразно отразить в законе субъекта РФ об основах взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и совета муниципальных образований субъекта РФ .

В комментируемом Законе установлены цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ (ч. 1 ст. 8). Таким образом, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и будет предметная основа деятельности регионального совета (при этом, отметим, она может иметь региональную специфику), которую целесообразно отражать в его уставе.

Можно обозначить следующие возможные направления деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ, вытекающие из предметов общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных видов муниципальных образований в масштабах субъекта РФ:

• 1) участие в регулировании межбюджетных отношений. Через деятельность регионального совета имеется реальная возможность повысить объективность и прозрачность бюджетного процесса в субъекте РФ;
• 2) участие в формировании и реализации региональных программ комплексного социально-экономического развития территорий и муниципалитетов;
• 3) участие в формировании законодательства субъекта РФ, влияющего или могущего влиять на деятельность муниципальных образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных актов субъекта РФ;
• 4) правовая защита (организация правовой защиты) интересов руководителей и специалистов органов местного самоуправления муниципальных образований, руководителей и специалистов муниципальных учреждений и предприятий;
• 5) сбор, обработка и анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях и работы муниципального хозяйства;
• 6) сбор, изучение и распространение образцов (продуктов) лучшей практики муниципального управления и управления в отраслях муниципального хозяйства; организация предоставления методической помощи муниципальным образованиям в вопросах организации и деятельности местного самоуправления, муниципального хозяйства и межмуниципального сотрудничества; содействие распространению и развитию лучших практик управления и межмуниципального сотрудничества в различных отраслях муниципального хозяйства;
• 7) участие в организации системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих и переподготовки выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов представительных органов муниципальных образований. Региональный совет может эффективно содействовать формированию ежегодных региональных заказов на подготовку и переподготовку муниципальных кадров;
• 8) организация и проведение конкурсов на звание лучшего муниципального образования субъекта РФ по разным видам муниципальных образований; на звание лучшего главы муниципального образования, лучшего главы местной администрации, лучшего муниципального служащего по соответствующим номинациям;
• 9) подготовка и представление высшему должностному лицу субъекта РФ и законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ. Статус этого документа целесообразно определить в законе субъекта РФ;
• 10) участие регионального совета в международной деятельности. Условия такого участия в соответствии со ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления как в составе единого общероссийского объединения муниципальных образований, так и самостоятельно устанавливаются законом, в данном случае - законом субъекта РФ.

Как отмечалось выше, наряду с общими интересами всех муниципальных образований субъекта РФ существуют специфические общие интересы отдельных видов муниципальных образований: города - административного центра субъекта РФ, городских округов с внутригородским делением, других городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, внутригородских районов.

2. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ как его высший орган предусмотрен нормами комментируемой статьи. Надо иметь в виду: п. 1 ст. 65 3 ГК РФ установлено, что съезд может являться высшим органом ассоциации, если число ее членов (участников) более 100. Однако это наблюдается не во всех (хотя и в большинстве) советов. Соотношение приведенных норм позволяет установить, что в случае, если число членов совета муниципальных образований субъекта РФ более 100, его высший орган следует именовать съездом, а если число членов меньше 100 - собранием членов.

В комментируемой статье установлены отдельные полномочия съезда (собрания членов), которые, таким образом, являются обязательными:

• - утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ;
• - определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;
• - избрание органов управления регионального совета.

Иные полномочия съезда (собрания членов) определяются уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.

Однако необходимо отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях» к исключительной компетенции высшего органа управления ассоциации, помимо изменения устава, относятся определение приоритетных направлений ее деятельности, принципов формирования и использования ее имущества, образование исполнительных органов ассоциации и досрочное прекращение их полномочий, реорганизация и ликвидация ассоциации. Таким образом, представляется, что эти полномочия наряду с установленными комментируемой статьей полномочиями съезда (собрания членов) регионального совета должны быть отражены в его уставе, и отражены именно как исключительные полномочия его съезда (собрания членов).

Учредительными документами совета муниципальных образований субъекта РФ являются учредительный договор, заключенный его членами, и устав, утвержденный ими (п. 1 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Требования учредительных документов обязательны для исполнения региональным советом и его членами (п. 2 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Структура и содержание устава совета муниципальных образований субъекта РФ должны отражать цели и задачи его деятельности и соответствовать требованиям, предъявляемым к уставу ассоциаций или союзов юридических лиц ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях».

В соответствии с последним (п. 3 ст. 14) в уставе совета муниципальных образований субъекта РФ должны определяться: наименование регионального совета с указанием его организационно-правовой формы и местонахождения; предмет и цели деятельности; структура 520

органов управления и порядок их избрания и (или) формирования (при этом по крайней мере основные органы управления должны избираться на съезде (собрании членов) совета муниципальных образований субъекта РФ); их компетенция; порядок принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов; права и обязанности членов; условия и порядок приема в члены регионального совета и выхода из него, сведения о филиалах, представительствах; источники формирования имущества совета муниципальных образований субъекта РФ; порядок внесения изменений в устав; порядок использования имущества в случае ликвидации регионального совета; иные положения, не противоречащие законам.

В учредительном договоре муниципальные образования обязуются создать совет муниципальных образований субъекта РФ, определяют порядок совместной деятельности по его созданию, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности, условия и порядок выхода учредителей из состава регионального совета.

Права и обязанности членов ассоциаций (союзов) определяются ст. 123" ГК РФ и нормами ст. 11 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Устав вправе конкретизировать и расширять права и обязанности членов регионального совета в соответствии с указанными нормами.

Внутреннее структурирование регионального совета, структура его органов управления (а их наличие предполагается комментируемой статьей) определяется рядом факторов, а именно:

• - его целями и полномочиями, вытекающими из предметов общих интересов муниципальных образований данного субъекта РФ;
• - формами взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований между собой и с органами государственной власти данного субъекта РФ;
• - наличием специфических общих интересов отдельных видов муниципальных образований;
• - спецификой территориального устройства данного субъекта РФ;
• - особенностями правового статуса региональных советов как субъектов местного самоуправления и одновременно как некоммерческих организаций (ассоциаций);
• - практикой и традицией деятельности ассоциаций (союзов) муниципальных образований в России.

При формировании структуры органов управления совета муниципальных образований субъекта РФ и представительства в них муниципальных образований необходимо учитывать статус тех или иных должностных лиц, которые могут и должны представлять муниципальные образования в региональном совете.

Согласно п. 2 ч. 7 ст. 40 комментируемого Закона осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено федеральными законами или в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией. Аналогичное ограничение для глав местных администраций и иных муниципальных служащих установлено ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В связи с этим целесообразно в уставе муниципального образования и (или) муниципальном правовом акте представительного органа указывать должностное лицо (должностных лиц) муниципального образования, которому (которым) поручено представлять муниципальное образование в региональном совете и его органах, иных объединениях муниципальных образований, и при необходимости участвовать в управлении этих субъектов.

В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» предусматривается обязательное наличие высшего органа управления региональным советом муниципальных образований как ассоциацией - общего собрания членов (в нашем случае это съезд или собрание членов) и коллегиального или единоличного исполнительного органа, осуществляющего текущее руководство деятельностью регионального совета и подотчетного его съезду. Из принципа подотчетности вытекает, что исполнительный руководитель как единоличный исполнительный орган должен избираться (назначаться) съездом (собранием членов); в случае же если исполнительный орган - коллегиальный, он также должен избираться (формироваться) съездом, при этом целесообразно, чтобы его руководитель также избирался (назначался) съездом.

По смыслу норм комментируемой статьи региональный совет имеет постоянно работающий, профессиональный, оплачиваемый аппарат управления.

Представление общих интересов различных видов муниципальных образований, на наш взгляд, наиболее целесообразно осуществ- 522

лять через механизм палат как специальных органов управления регионального совета, представляющих общие интересы соответствующих видов муниципальных образований.

В больших региональных советах вполне уместно создание руководящего органа - правления (президиума, бюро), возможность формирования которого предусматривается п. 3 ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях», который мог бы обсуждать текущие актуальные вопросы деятельности регионального совета в соответствии с его уставом и принимать по ним решения.

Однако при этом надо иметь в виду, что названный Закон к ведению постоянно действующего коллегиального органа управления отнес лишь решение вопросов утверждения годового отчета и годового бухгалтерского баланса, утверждение финансового плана регионального совета и внесение в него изменений, создание филиалов и открытие представительств регионального совета, участие в других организациях. Вопросы же изменения устава, определения приоритетных направлений деятельности, принципов формирования и использования его имущества, образования исполнительных органов и досрочного прекращения их полномочий относятся к исключительной компетенции съезда (собрания членов) регионального совета (п. 3 ст. 29 названного Закона).

Как показывает практика, оправдало себя наличие институтов полномочного представителя высшего должностного лица субъекта РФ и полномочного представителя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в региональном совете. Полезно, на наш взгляд, иметь также среди органов регионального совета комитеты (комиссии) по основным отраслям муниципального хозяйства и направлениям муниципальной деятельности.

Члены регионального совета - муниципальные образования уплачивают членские взносы на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления регионального совета. Размеры и порядок уплаты взносов в соответствии с нормами комментируемого Закона устанавливает съезд (собрание членов) регионального совета. При этом согласно п. 2 ст. 123 11 ГК РФ уплата членских взносов, а также внесение дополнительных имущественных взносов в имущество регионального совета по решению его съезда (собрания членов) являются обязанностями муниципальных образований - членов регионального совета.

Правовую основу уплаты муниципальными образованиями членских взносов в ассоциации (союзы) муниципальных образований, в которых они являются членами, в том числе в региональный совет, составляют также нормы Б К РФ.

Согласно ст. 78 1 БК РФ в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся муниципальными учреждениями (помимо бюджетных и автономных учреждений). Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из местного бюджета устанавливается правовыми актами местной администрации.

Указанный порядок должен содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами муниципального финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий. Обязательным условием их предоставления, включаемым в договоры (соглашения) о предоставлении субсидий, является согласие их получателей на осуществление главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидии, и органами муниципального финансового контроля проверок соблюдения получателями субсидий условий, целей и порядка их предоставления.

Таким образом, БК РФ не устанавливает ограничений для возможности предоставления субсидий из бюджета некоммерческим организациям, в том числе ассоциациям (союзам) (исключение предусмотрено лишь для казенных учреждений).

Положениями ст. 86 БК РФ определены основания для возникновения расходных обязательств муниципального образования - в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

По смыслу ст. 8 комментируемого Закона межмуниципальное сотрудничество предназначено и осуществляется для содействия органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения. В связи с этим правомерно предоставление указанных субсидий из местных бюджетов в качестве членских взносов и дополнительных имущественных взносов на осуществление деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ и других объединений муниципальных образований.

Учет операций по расходам бюджета муниципального образования, источником финансового обеспечения которых являются указанные субсидии, ведется на лицевых счетах участников бюджетного процесса муниципального образования, открытых в финансовом органе муниципального образования или в органе Федерального казна- 524

чейства, в зависимости от выбранного варианта кассового обслуживания исполнения бюджета муниципального образования, в соответствии с Порядком кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядком осуществления органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов, утвержденным приказом Казначейства России от 10 октября 2008 г. № 8н.

3. Правовое содержание нормы о том, что совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность, заключается в следующем. Региональный совет не может осуществлять публично-властную деятельность в отношении муниципальных образований, являющихся его членами. В то же время это не исключает взаимоотношений муниципальных образований и органов управления регионального совета как органов координации деятельности муниципальных образований и согласования их общих интересов и целей, исходя из принимаемых органами управления регионального совета решений в соответствии с его уставом.

• В силу комментируемого Закона в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Организация идеятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от
• 2 Так, в 2008 г. советов муниципальных образований субъектов РФ, в состав которых вошли все муниципальные образования данного субъекта РФ, было 35. Это составляло по федеральным округам: Центральный - 10; Северо-Западный - 1 (Псковскаяобласть); Приволжский - 8; Южный - 6; Уральский - 2; Сибирский - 7; Дальневосточный - 1 (Республика Саха (Якутия)). Советов муниципальных образований субъектов РФ, в состав которых вошло большинство муниципальных образований, насчитывалось 37 - по федеральным округам: Центральный - 7; Северо-Западный - 9;Приволжский - 6; Южный - 4; Уральский - 3; Сибирский - 3; Дальневосточный - 5.В то время в состав региональных советов муниципальных образований не вошли такие крупные и значимые муниципалитеты, как городские округа «Балашиха», «Домодедово», «Дзержинский», «Тверь», «Вышний Волочек», «Рыбинск», «Инта», «Самара»,«Тольятти», «Саратов», «Каспийск», «Хасавюрт», советов муниципальных образованийсубъектов РФ, в состав которых не вошло большинство муниципальных образований,насчитывалось 3: Республика Карелия (не вошло большинство сельских и городскихпоселений), Ханты-Мансийский автономный округ (не вошли все городские и сельские поселения), Республика Алтай (не вошли все сельские поселения).
• Модельный закон субъекта РФ «О взаимодействии органов государственной власти субъекта Российской Федерации с советом муниципальных образований субъектаРоссийской Федерации» одобрен общим собранием ЕООМО в мае 2009 г. (см.: Муниципальная Россия. 2009. № 1).

В соответствии с ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований этого субъекта Федерации, организация и деятельность которого осуществляется согласно требованиям Федерального закона "О некоммерческих организациях", применяемым к ассоциациям. Отсылка законодателя к Федеральному закону "О некоммерческих организациях", рассматриваемая в системном единстве с иными нормами Федерального закона № 131-ФЗ, включая положения его ст. 4 (ч. 2), согласно которым изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, должна пониматься таким образом, что нормы Федерального закона "О некоммерческих организациях" применяются к советам муниципальных образований субъектов РФ постольку, поскольку они не расходятся с нормативными предписаниями Федерального закона № 131-ФЗ и не противоречат самому существу и предназначению соответствующих объединений. Об этом свидетельствует и то обстоятельство, что законодатель не называет напрямую советы муниципальных образований субъектов РФ некоммерческими организациями, а лишь указывает на применение к ним норм, касающихся такого рода организаций. Следовательно, данные кооперативные субъекты, хотя и в чем-то близки, но нс тождественны по своему правовому статусу.

Одна из принципиальных особенностей правовой природы совета муниципальных образований субъекта РФ в сравнении с ассоциациями, как они понимаются Федеральным законом "О некоммерческих организациях", заключается в том, что совет является обязательной (принудительной) формой межмуниципальной кооперации, что предполагает обязательность вхождения в него всех муниципальных образований, существующих на территории данного субъекта Федерации. Иное, т.е. наличие у участника совета муниципальных образований субъекта РФ права свободного выхода из него, означало бы потенциальную возможность выхода из состава совета всех его участников и тем самым его прекращение, что противоречит императивной норме закона. В связи с этим следует признать, что в условиях действующего законодательства невозможны ни добровольный выход, ни принудительное исключение муниципального образования из состава совета муниципальных образований субъекта РФ, а также его самороспуск или принудительная ликвидация, в том числе по судебному решению.

По своей правовой природе совет муниципальных образований субъекта РФ выступает, таким образом, как основанная на законе публично-правовая организация, которая является обязательной к созданию в каждом субъекте РФ и призвана обеспечивать внутрирегиональное межмуниципальиое сотрудничество, а также взаимодействие с региональными органами государственной власти.

К основным задачам советов муниципальных образований субъектов РФ могут быть отнесены, в частности:

• 1) сбор, изучение и анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления;
• 2) оказание методической помощи муниципальным образованиям по вопросам осуществления местного самоуправления и организации межмуниципального сотрудничества;
• 3) содействие подготовке и переподготовке кадров муниципальных служащих, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• 4) взаимодействие с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами в интересах развития местного самоуправления;
• 5) осуществление мониторинга реализации программ органов государственной власти на территории субъекта РФ в части, затрагивающей интересы муниципальных образований;
• 6) мониторинг нормотворческой деятельности органов государственной власти субъекта РФ, затрагивающей интересы муниципальных образований, в том числе посредством проведения экспертизы проектов соответствующих нормативных правовых актов;
• 7) подготовка и представление высшему должностному лицу субъекта РФ ежегодного доклада о положении дел в сфере организации и осуществления местного самоуправления в субъекте РФ;
• 8) взаимодействие с общественными организациями (объединениями) РФ, осуществляет международные контакты и связи по вопросам местного самоуправления;
• 9) организация взаимодействия муниципальных образований по вопросам реализации проектов, обеспечивающих эффективное исполнение органами местного самоуправления своих полномочий;
• 10) участие в образовании и деятельности общероссийского объединения муниципальных образований.

В целях обеспечения взаимодействия региональных органов государственной власти с советами муниципальных образований субъектов РФ в большинстве субъектов РФ на основании ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ приняты специальные законы . В них определяются, как правило, принципы и формы такого взаимодействия, полномочия различных органов государственной власти субъекта РФ в рамках взаимоотношений с советом муниципальных образований субъекта РФ, порядок осуществления представительства интересов участников взаимодействия в рамках соответственно деятельности региональных органов государственной власти и совета муниципальных образований субъекта РФ, формы поддержки совета муниципальных образований субъекта РФ (информационная, организационно-методическая, финансово-экономическая и иные), порядок информирования населения о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ.

Федеральный закон № 131-ФЗ специально оговаривает полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ. К ним относится: 1) утверждение устава совета; 2) определение размеров и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета, содержание его органов управления; 3) избрание органов управления совета; 4) осуществление иных полномочий, определенных уставом совета.

Совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

• См., например: Закон Республики Мордовия от 20 ноября 2012 г. № 85-3 "О полномочиях органов государственной власти Республики Мордовия но взаимодействию с Советом муниципальных образований Республики Мордовия" // Известия Мордовии. 2012. 21 ноября: Закон Приморского края от 13 августа 2013 г. № 245-КЗ "О полномочиях органов государственной власти Приморского края по взаимодействию с Советом муниципальных образований Приморского края" // Приморская газета. 2013.16 авг.; Закон Калининградской области от 2 октября 2013 г. № 258 "О взаимодействии органов государственной власти Калининградской области с ассоциацией “Совет муниципальных образований Калининградской области”" // Калининградская правда. 2013. 9 окт.; Закон Курской области от 15 сентября 2009 г. № 77-ЗКО "О взаимодействии органов государственной власти Курской области с Советом муниципальных образований Курской области" // Курская правда. 2009. 26 сент.

Ассоциация «Совет муниципальных образований Московской области» создана 26 мая 2006 года в соответствии с требованиями п.1. ст.8 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На Учредительном Съезде Ассоциации, состоявшемся в г. Раменское, были приняты учредительные документы организации, избраны ее руководящие органы. Под и Совета свои поставили руководители 340 муниципальных образований Московской области, которые и стали учредителями Ассоциации.

На января 2019 года членами Совета являются 154 из 159 муниципальных образований Московской области.

В соответствии с Уставом целями Совета являются:

• представление общих интересов муниципальных образований Московской области;
• организация взаимодействия органов местного самоуправления между собой;
• защита прав и общих интересов муниципальных образований, являющихся членами Совета;
• содействие реализации прав граждан на местное самоуправление;
• обеспечение координации деятельности членов Совета по развитию финансово-экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправления;
• обеспечение эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• организация сотрудничества с международными и зарубежными организациями, в том числе с объединениями муниципальных образований иностранных государств.

Председателем Совета в 2006 году был избран и до июня 2010 года занимал эту должность Василий Юрьевич Голубев - глава Ленинского муниципального района Московской области. В июне 2010 года В.Ю. Голубев сложил с себя полномочия в связи с назначением на пост Губернатора Ростовской области.

С 08 июля 2010 года по 04 марта 2014 года Президиум Совета возглавлял Александр Николаевич Баранов - глава Наро-Фоминского муниципального района Московской области. Александр Николаевич сложил с себя полномочия в связи с назначением на должность советника губернатора Московской области (в ранге министра) по вопросам проведения Высшего совета региона.

Решением Президиума от 24 июня 2014 года председателем Совета был избран Валерий Иванович Шувалов - глава городского округа Коломна.

Исполнительный аппарат Совета по решению Президиума в 2006 году возглавил Олег Борисович Иванов, ранее занимавший должность начальника управления по общественным связям и местному самоуправлению в Министерстве по делам территориальных образований Московской области.

Текущая работа Совета муниципальных образований Московской области осуществляется руководящим органом - Президиумом Совета. В состав Президиума Совета по принципу пропорционального представительства вошли наиболее авторитетные руководители органов местного самоуправления всех типов муниципальных образований Московской области.

С 2006 года действует институт представительства при Совете, Московскую областную Думу представляет председатель Комитета по местному самоуправлению А.А. Наумов. В структуре Совета создано , в состав которых вошли представители органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области.

В целях координации и обмена опытом представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, выработки рекомендаций по юридическому сопровождению их деятельности при Совете создан Координационный Совет руководителей представительных органов муниципальных образований Московской области.

При Совете созданы также , призванные оказывать содействие в разрешении споров, возникающих между муниципальными образованиями Московской области. Эту деятельность осуществляют Комиссия по урегулированию споров между муниципальными образованиями Московской области и Третейский суд.

Приоритетными направлениями деятельности Совета муниципальных образований Московской области являются:

1. Оказание правовой и методической помощи органам местного самоуправления при реализации ими Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Участие в разрешении споров между муниципальными образованиями Московской области.
3. Участие в создании и развитии системы подготовки и переподготовки кадров для муниципальной службы, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
4. Взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Московской области и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
5. Взаимодействие с общественными организациями (объединениями), осуществление международных контактов и связей по вопросам местного самоуправления.

Важнейшим направлением деятельности Совета является реализация права законодательной инициативы в Московской областной Думе. Таким правом, помимо Совета муниципальных образований Московской области, обладают еще несколько региональных объединений муниципальных образований (в частности Республика Мордовия, Пермский край, Калининградская, Калужская и Кемеровская области).

В течение 2007-2014 гг. право законодательной инициативы Совета в Московской областной Думе было использовано 65 раз. Разработано 44 проекта федеральных и 21 проектов областных законов, затрагивающих вопросы местного самоуправления. Из них 6 федеральных и 5 областных законов были приняты. В стадии рассмотрения находятся 27 законопроекта (24 проект федеральных и 3 проекта областных законов).

Одной из форм оказания Советом правовой и методической поддержки органам местного самоуправления является разработка типовых муниципальных правовых актов, модельных уставов, методических рекомендаций по реализации 131-го Федерального закона. В течение семи лет разработано 39 таких документов, которые регулярно направляются в адрес руководителей органов местного самоуправления.

К приоритетам Совета относится также участие в программах подготовки и переподготовки муниципальных служащих Московской области. Это направление включает в себя и участие в формировании резерва управленческих кадров Московской области. Решением Комиссии по формированию и подготовке резерва управленческих кадров Московской области от 25.11.08 на Совет муниципальных образований Московской области возложены полномочия по формированию резерва для замещения должностей руководителей администраций муниципальных образований.

В целях содействия повышению престижа муниципальной службы, работы в органах местного самоуправления, органах территориального общественного самоуправления в 2008-2009 гг. проводился конкурс «Лучший муниципальный служащий Московской области», с 2010 года - конкурс «Лучший специалист в сфере местного самоуправления Московской области».

Конкурс проводится по номинациям:

• лучший специалист в сфере экономики и финансов;
• лучший специалист в социальной сфере;
• лучший депутат представительного органа муниципального образования;
• лучший руководитель органа территориального общественного самоуправления;
• лучший специалист в сфере организационного, правового и кадрового обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• лучший специалист в сфере информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• лучший специалист в сфере градостроительства, архитектуры, землепользования и строительства;
• лучший специалист в сфере коммунального хозяйства.

В 2009 году Советом также было подписано, а в 2012 году пролонгировано трехстороннее соглашение с региональным объединением профсоюзов и региональным объединением промышленников и предпринимателей. Данное соглашение направлено на повышение уровня жизни работников и членов их семей, надежную социальную защиту, повышение оплаты и улучшение условий труда, обеспечение занятости, смягчение ситуации на рынке труда в условиях финансового кризиса, дальнейшее развитие социального партнерства между органами местного самоуправления, объединениями работодателей и профсоюзами.

В 2012 году Совет заключил Соглашение о сотрудничестве с Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области. Оно предусматривает взаимодействие по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровой оценки недвижимого имущества и государственного земельного контроля в Московской области, а также по вопросам осуществления местного самоуправления на территории Подмосковья.

В 2012 году Председатель Совета А.Н. Баранов и Президент Торгово-промышленной палаты Московской области С.Д. Скороваров подписали соглашение о сотрудничестве между возглавляемыми ими организациями. Оно направлено на развитие малого и среднего предпринимательства в муниципальных образованиях Подмосковья. Сотрудничество предполагает совместную работу по созданию на местах торгово-промышленных палат и фондов поддержки предпринимательства, а также разработку законопроектов регионального и федерального уровня, правовых актов муниципального уровня, которые касаются развития предпринимательства и налогообложения субъектов малого и среднего бизнеса.

В 2013 году было подписано соглашение о сотрудничестве между Советом и Главным управлением МЧС России по Московской области. Соглашение о взаимодействии затрагивает вопросы гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Соглашение создает условия для совершенствования нормативно-правовой базы муниципальных образований в области гражданской обороны и наиболее эффективной реализации полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, а также способствует устранению избыточных административных барьеров при государственном контроле за деятельностью органов местного самоуправления.

Также в 2013 году было подписано соглашение о сотрудничестве с Советом муниципальных образований города Москвы. В рамках заключенного соглашения советы муниципальных образований занимаются разработкой типовых муниципальных правовых актов, модельных уставов, методических рекомендаций по реализации Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов в сфере местного самоуправления.

В 2014 году председатель Совета В.И. Шувалов подписал соглашение о взаимодействии с Уполномоченным по защите прав предпринимателей Московской области В.А. Головневым. Соглашение направлено на обеспечение гарантий государственной защиты прав предпринимателей, их соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами.

Кроме того, в 2014 году Совет муниципальных образований Московской области подписал соглашения о сотрудничестве с региональными отделениями Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС) и «Деловой России».

Федеральный закон от 06.10.03 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вносит рад существенных изменений в деятельности союзов и ассоциаций муниципальных образований. Закон содержит специальную главу по вопросам муниципального сотрудничества. Подобное сотрудничество предполагается как в организационной, так и хозяйственной сфере.

Так, предусматривается создание совета муниципальных образований в каждом субъекте Федерации.(сг.66).

Совет является обязательной формой межмуниципального сотрудничества.

Советы муниципальных образований создаются в форме некоммерческих организаций - ассоциаций (ст.66) в соответствии с требованием ФЗ от 12 января 1996 года №7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Ассоциация "Совет муниципальных образований" (субъекта РФ) является некоммерческой организацией, созданной муниципальным образованием (субъекта РФ) в целях обеспечения зашиты прав муниципальных образований, являющихся Членами Совета, и представление их общих интересов, а также обеспечение координации деятельности Членов Совета по развитию правовой, организационной, финансово-экономической и территориальной основ МСУ в субъекте РФ.

Совет осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 06.10.03. №131-ФЗ, Федеральным законом от 12.01.96 №7-ФЗ "О некоммерческих организациях", иными законами и нормативными правовыми актами.

Учредительными документами Совета является:

-учредительный договор, заключенный его членами;

-настоящий Устав, утверждаемый членами.

Совет являлся юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, имеет самостоятельный баланс, счета в кредитных учреждениях, в том числе в иностранной валюте, печати и штампы со своим наименованием, вправе иметь собственную символику, бланки со своим наименованием и эмблему.

Члены Совета сохраняют свою самостоятельность. Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Совет не отвечает по обязательствам своих членов. Члены Совета несут субсидиарную ответственность по обязательствам Совета.

Совет как некоммерческая организация не преследует в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Совет может по решению своих органов управления осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых он создан.

1 ФЗ РФ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" №131 - ФЗ от 6 октября 2003 г., сг.67, п..2// Собрание законодательства РФ

Для осуществления предпринимательской деятельности совет может хозяйственные общества или участвовать в таких обществах. Совет может создавать:

1) некоммерческие организации или участвовать в таких организациях;

2) филиалы и представительства. Филиалы и представительства не являющиеся юридическими лицами, действуют на основе утверждаемых Советом положений о них.

Имущество Совета составляют материальные ценности и финансовые ресурсы, находящиеся на его балансе и являющиеся собственностью Совета.

Совет для достижения целей, закрепленных в настоящем Уставе, может иметь в собственности здания и сооружения, оборудование, инвентарь, денежные средства в рублях и иностранной валюте, ценные бумаги и иное имущество в соответствии с законодательством РФ.

Для обеспечения деятельности Совета участники внося вступительные, ежегодные членские взносы и целевые взносы. Размер вступительных, ежегодных членских и целевых взносов устанавливается Общим Собранием (Съездом) Членов Совета. В установленном законом порядке Совет ведет бухгалтерскую и статистическую отчетность.

Членом Совета могут быть муниципальные образования, признающие и соблюдающие Устав. Членом Совета являются: 1) муниципальные образования,

принявшие (подписавшие) учредительный договор Совета, а также муниципальные образования, вступившие в Совет в дальнейшем.

Член Совета вправе по своему усмотрению выйти из Совета по окончании финансового года. Заявление члена Совета о выходе из Совета подается им Председателю Правления Совета не позднее, чем за три месяца до предполагаемого выхода.

Высшим органом управления Совета является Собрание. Норма представительства на Собрании - один представитель с правом одного голоса от каждого Члена Совета без права передачи своих полномочий другому Члену Совета. К компетенции совета относятся:

· определение приоритетных направлений деятельности Совета, принципов

формирования и использования его имущества;

Изменение и дополнение и Устава Совета;

· избрание Правления Совета;

Избрание Председателя Правления Совета и Исполнительного директора Совета;

Избрание Ревизионной комиссии;

· решение вопросов о реорганизации и ликвидации Совета;

Принятие решений о приеме в Совет новых членов;

· утверждение размера вступительных, ежегодных членских и целевых взносов Членов и т.д.

Собрание созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в год. Формой работы Собрания является пленарное заседание. Решение Собрания принимаются посредством открытого голосования.

Общее руководство деятельностью Совета в период между заседанием Собрания осуществляет постоянно действующий коллегиальный орган управления – Правление Совета.

Ревизионная комиссия осуществляет контроль за соответствием деятельности органов управления Совета уставным целям и задачам Совета, решение Собрания, законностью и эффективностью использования средств и имущества Совета. Деятельность ревизионной комиссии может регламентироваться Положением о Ревизионной комиссии Совета, утверждаемым Собранием.

Важнейшим связующим звеном между жителями субъекта Федерации выступают их общие интересы как комплекс общественных потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная деятельность органов публичной власти. По мнению В.Е. Чиркина, «...эти региональные общие интересы не противоречат интересам всей Федерации, более того, основы организации региональных коллективов, пределы их полномочий определяются властью всего народа, что находит свое выражение в конституциях» 1 . Разделяя обозначенную позицию, углубим ее, проследив иа примере Советов муниципальных образований как представителе интересов муниципальных образований перед органами государственной власти субъектов Федерации.

Общие интересы жителей муниципальных образований, субъектов Федерации - коллективных субъектов, и образуемых ими объединений, по мнению авторов статьи, состоят в создании дополнительных гарантий реализации прав и свобод личности, в организации собственных государственных и муниципальных органов, позволяющих расширить спектр возможностей для участия граждан в управлении государственными и общественными делами (демократизация государства через децентрализацию власти), в сохранении языка, традиций и обычаев коренных этнических общностей и т.д.

Но статус коллективных субъектов, как показывает анализ законодательства, в том числе и о Советах муниципальных образований, не завершен. Впрочем, эта проблема выявлена В.В. Комаровой и в конституционном праве в отношении коллективных субъектов - общественных объединений . Напомним, что Советы муниципальных образований - общественные объединения, следовательно, проблемы коллективных субъектов конституционного права могут быть рассмотрены применительно и к исследуемому авторами субъекту муниципально-правовых отношений.

Совершенно очевидно, что новый субъект муниципальноправовых отношений - Советы муниципальных образований субъектов Федерации - связующее звено между муниципальными образованиями и государственной властью субъектов Федерации, особенно важен в сфере взаимодействия с органами исполнительной власти. Но, как показывает анализ действующего законодательства, взаимодействие с исполнительными органами государственной власти у Советов муниципальных образований минимизировано.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсылочной нормой установил полномочия Советов муниципальных образований - они должны быть закреплены в уставах этих объединений.

Советы муниципальных образований субъектов, согласно их уставам, создаются для организации взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований по решению социальных, экономических и иных проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления, между собой и с органами государственной власти.

Помимо этого, для поддержки инициатив граждан в сфере местного самоуправления, развития гражданского общества (Устав Совета муниципальных образований Республики Марий Эл) ; содействия в организации межмуниципального сотрудничества при решении вопросов местного значения, содействия решению проблем конкретных членов Ассоциации, относящихся к общим интересам членов Ассоциации (Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Новгородской области») ; организация взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований, по решению социальных, экономических и иных проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления, между собой и с органами государственной власти (Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области») . Помимо Советов муниципальных образований в субъектах РФ, интересы муниципальных образований предста&ляются Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации, Союзом российских городов, Ассоциацией городов Юга России, Международной Ассамблеей столиц и крупных городов стран СНГ; представителями Российской Федерации в Палате местных и региональных властей Европы.

Позиция различных объединений муниципальных образований по ключевым проблемам дальнейшего становления местного самоуправления, по конкретным вопросам всегда представлена на заседаниях Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации и Совета руководителей органов местного самоуправления при Правительстве РФ.

На уровне субъектов Федерации регулирование советов муниципальных образований в конституциях и уставах практически не встречается. Выявлены два субъекта Федерации, в своих уставах упоминающих эти объединения: в Уставе Хабаровского края (ст. 55): «В целях осуществления межмуниципалы юго сотрудничества, координации деятельности муниципальных образований, реализации их прав и интересов, взаимодействия с органами государственной власти образуется совет муниципальных образований края. Совет муниципальных образований края может осуществлять иные полномочия, определенные его уставом»; в Уставе Тамбовской области (ст. 117): «В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в области образуется совет муниципальных образований области».

В субъектах РФ приняты соответствующие законы, предусмотренные нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и регулирующие механизмы взаимодействия, полномочия органов государственной власти субъектов Федерации с советами (ассоциациями) муниципальных образований.

Как правило, формами осуществления взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с Советом муниципальных образований являются: осуществление обмена информацией по вопросам местного самоуправления; информирование Совета о подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления; участие представителей Совета в подготовке и обсуждении указанных проектов в установленном законодательством порядке; участие представителей Совета в заседаниях органов государственной власти субъекта РФ; участие представителей органов государственной власти субъекта в работе Совета; оказание информационно-методической помощи Совету; получение у Совета необходимых материалов и информации по вопросам деятельности Совета; изучение опыта и сбор информации по вопросам местного самоуправления.

Органы государственной власти субъектов, как правило, закрепляют свое право в пределах компетенции использовать не запрещенные законодательством формы материальной и финансовой поддержки союзов, ассоциации муниципальных образований.

Таким образом, установлены правовые возможности Советов муниципальных образований участвовать в работе органов государственной власти субъекта, выполняя свои уставные задачи. Но отметим: разделения общих формулировок на органы отдельных ветвей власти (авторов интересует взаимодействие с исполнительной властью) субъекта Федерации в законодательстве нет.

Между тем эта сфера насущна, ежедневно истребуема и отсутствие ее регламентации фактически сводит к нулю заложенный положительный потенциал этого института гражданского общества и его роли во взаимоотношениях с органами публичной власти. Кроме этого, памятуя о представительской сути Совета муниципальных образований, не углубляясь, отметим, что законодатели обошли молчанием и формы взаимодействия с населением муниципальных образований.

Сущность права граждан на участие в местном самоуправлении включает, по мнению авторов, правомочие на участие в Советах муниципальных образований. Аргументируем высказанное мнение тем, что это конституционное право, имеющее комплексный характер, который проявляется в реализации как минимум двумя основными правами граждан: на объединение и па участие в управлении делами государства; это одна из форм реализации права граждан па местное самоуправление; это коллективное право жителей муниципального образования.

Сегодня как никогда важно взаимодействие различных уровней публичной власти, и разделим существующую точку зрения - Советы муниципальных образований как институт гражданского общества, представляющий интересы муниципальных образований, сегодня не исчерпал свой потенциал.

Ж. И. Овсепян

• " Доктор юридических наук, профессор. "* Аспирантка кафедры государственно-правовых дисциплин НИБ.