Субъекты рф образованные по национальному признаку. Административно-территориальное устройство рф

Административно-территориальное устройство - это важный институт федеративного устройства, носящий вместе с тем комплексный характер и тесно связанный с системой органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство - это внутренне согласованное объёдинение административно-территориальных единиц, которое обеспечивает необходимое организационное единство и упорядоченность административно-территориальной структуры федерального государства и его субъектов.

Административно-территориальное устройство российского государства представляет собой деление территории России и субъектов федерации на структурные единицы - территориальные образования, которые являются необходимой организационной основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, участия граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективного использования природных и материальных ресурсов, создания необходи­мых условий для удовлетворения социально-экономических, политических и духовных потребностей населения

Безусловно, перечисленные признаки являются далеко не исчерпывающими, однако даже их достаточно для того, чтобы рассматривать территориальное устройство российского государства как целостную структуру.

В основе административно - территориального устройства Российского государства лежит закрепленный в Конституции России принцип федерализма, сочетающий в себе два начала: централизм, требующий соответствующих органов государственности власти в субъектах федерации, и широкий демократизм, выражающийся в местном самоуправлении, самоорганизации территорий. Централизм в РФ направлен на установление цивилизованных отношений между центром и субъектом.

Такая организация взаимоотношений позволяет исключить территориальную раздробленность и построить согласованные межтерриториальные связи, обеспечивающие автономность каждой административно-территориальной единицы в тесном сочетании с взаимодействием субъектов федерации.

Анализируя их юридическую природу, можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения, особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами. По сравнению с обычными административно -территориальными единицами субъекты федерации наделяются природой государственно-территориальных образований.

Под административно-территориальной единицей понимают часть территории государства, которая служит пространственной сферой деятельности соответствующих органов.

Всякая часть территории, будучи признана самостоятельной административно-территориальной единицей, неизбежно получает и организационное оформление. Последнее проявляется в ряде обязательных признаков. К их числу относится наличие ограниченной определенными пределами территории, что находит свое выражение в соответствующих правовых актах, которыми либо устанавливаются границы (районов, городов, поселков), либо перечисляются населенные пункты, находящихся на территориях местного самоуправления. Территория служит экономической и финансовой основой осуществления власти создаваемых на ней представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления.

Признавая ту или иную территорию самостоятельной административно-территориальной единицей, соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления тем самым признают право населения данной территории на управление государственными и общественными делами.

Таким образом, административно-территориальная единица -- компактная часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединенная пределами распространения власти функционирующих на ней органов государства или органов местного самоуправления и максимально обеспечивающая реализацию задач и функцию государства. С учетом приведенного понимания административно-территориальной единицы к различным видам их могут быть отнесены сельсоветы, поселки, города районного, областного, краевого, республиканского (не РФ) значения, а также районы. Вышеперечисленные административно-территориальные единицы являются субъектами соответствующих государственно-правовых отношений.

Повышение статуса краев, областей, придание им качества субъектов федерации стало во многом решающим фактором подлинной «федерализации» России, перехода ее от по сути унитарного государства к федеративному.

Административно-территориальное устройство РФ функционирует как система, включающая в себя в качестве ее элементов и составных частей административно-территориальные единицы. В свою очередь административно-территориальное устройство каждого субъекта РФ же функционирует как система в рамках общефедеральной территориальной системы.

Как сложная система административно-территориальное устройство включает в качестве составных частей административно-территориальное деление (членение государственной территории по политическому признаку), ведомственно - территориальное деление (разделение государственной территории на зоны действия или влияния по производственному признаку), национально-территориальное деление (разделение административно-территориальных единиц по национальному признаку) и отношения административно-территориальной подчиненности (социальные связи между отдельными типовыми частями государственной территории).

Системообразующими факторами, объединяющими отдельные элементы территориальной организации в целостный организм, являются такие свойства территории, как ее политическая однородность исключающая существование внутри суверенного государства участков территорий, подчиненных юрисдикции другого государства; принадлежность государственной территории народу; способность территории к функциональному делению на типовые части произвольных форм и любых размеров, позволяющая отыскивать оптимальные структуры пространственной сферы политической и экономической организации общества.

Содержание административно - территориального устройства не исчерпывается разделением территории на районы, населенные пункты и т. д., а включает в себя целый ряд аспектов, предполагающих наличие различных по своему значению территориальных единиц, между которыми существуют определенные отношения. Именно этим определяются основания для территориального построения всей системы государственной власти в субъектах федерации.

В федеративном российском государстве территориальная организация приобретает качественно новый характер, который предопределяется, прежде всего, активной и самостоятельной, ролью субъектов федерации в развитии экономики, социальной и культурной жизни. Организация территории в России и субъектах федерации при этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстает и качестве самостоятельной территориальной системы.

Одна из них определяет территориальный принцип построения Российской Федерации, другая - олицетворяет административно-территориальное устройство ее субъектов. Тесная связь и взаимодействие этих систем обусловливает неизбежную сложность территориальной организации российского государства. Такого рода сложность вполне естественна и может быть с успехом преодолена на основе последовательного осуществления конституционного принципа федеративного построения государства, обеспечивающего комплексного научного подхода к экономическому районированию сочетание социально-экономических административно-территориальных границ на основе создания в рамках любого звена административно - территориального устройства экономических комплексов, построенных с учетом перспектив развития и т.д.

Эти принципы тесно взаимосвязаны, чем обеспечивается комплексный характер территориальной организации. Вместе с тем некоторые из этих принципов будут находить наиболее обобщенное выражение в той или иной территориальной системе, чем будет подчеркиваться и специфика субъектов федерации.

Территориальная организация России включает в себя, прежде всего экономическую организацию государственной территории представляющую собой совокупность крупных экономических районов, которые складывались объективно как результат территориального размещения производительных сил. Эти районы служат для осуществления территориального управления, координации хозяйственной деятельности входящих в их состав республик, краев, областей.

Сегодня, с учетом изменившейся обстановки, возникновение и развитие экономических районов требует их всестороннего изучения, тщательного учета их особенностей в процессе установления необходимого соответствия между экономическим районированием и федеративным и административно-территориальным устройством.

Поэтому построение территориальной организации Российской Федерации предполагает обязательный учет федеративного устройства и роль в этом субъектов федерации. В едином российском государстве должно обеспечиваться гармоничное сочетание территориального верховенства России с территориальным верховенством субъектов федерации. С учетом федеративного характера его федеральные органы (Совет Федерации Федерального Собрания) осуществляют также регулирование важнейших территориальных вопросов (изменение территориального состава России, изменение границ субъектов федерации, установление порядка входа и выхода из России и т. д.).

Составной частью административно - территориального устройства являются административно-территориальное деление, которое представляет собой систему объективно связанных друг с другом элементов - административно-территориальных единиц и субъектов административно-территориальных правоотношений в их организационном единстве.

В связи с этим в системе административно - территориального устройства необходимо выделять:

а) городские и сельские поселения;

б) административно-территориальные единицы, в грани-цах которых действуют органы государственной власти или орга-ны местного самоуправления;

в) виды административно-тер-риториальных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

13. Основные признаки территориальных образований

Границы территориальных образований замыкают собой пределы распространения компетенции органов власти, заключенные в контуры административно-территориального деления страны, подтвержденного юридически обоснованными нормами и соглашениями. Границы территориальных образований задаются в соответствии с основными уровнями государственной и муниципальной власти и могут быть разделены на следующие виды: государственные границы, границы республик, границы краев и областей, границы автономных округов и областей, границы муниципальных образований.

Граница как признак территориального образования обусловливает общность интересов населения, проживающего на этой территории, закладывая в ее основу осознание гражданами общности своей судьбы, заключенной в контуры объединяющего их пространства. Границы в системе государственного управления выполняют ряд определяющих их функций:

Устанавливают пространственные рамки административных полномочий властных институтов на территории;

Олицетворяют собой надежную защиту населения страны от возможной военной агрессии, несанкционированного вмешательства другой страны во внутренние дела государства;

Служат условием защиты местных рынков от несанкционированного доступа нерезидентов;

Являются формой идентификации, способствующей закреплению за территорией статуса самостоятельного субъекта международных отношений с собственными атрибутами государственной власти.

Неотъемлемыми признаками государственной границы являются сохранность территории государства, международное признание и международное установление.

Регионы – это административно-территориальные единицы, являющиеся объектом государственного управления, границы и статус, которых закреплены административным способом. В РФ территориально-административные единицы закреплены Конституцией в качестве субъектов Российской Федерации. Такими регионами являются республики в составе РФ, края, области, автономные области, автономные округа (Российскую Федерацию образуют 21 республика, 1 автономная область, 5 автономных округов, 6 краев, 49 областей, 2 города с особым статусом, все они являются субъектами Федерации, т.е. субъектами государственного управления).

Отличительными чертами этого типа территориальных образований являются: четко определенные географические границы, наличие государственного органа, через который осуществляется управление экономическим развитием территории, сбор органами государственной статистики информации о состоянии данного объекта управления в соответствии с установленной схемой.

В отличии от административно-территориального деления все другие способы пространственного разбиения являются менее четкими и определенными.

Макроэкономические зоны или макрорегионы, представляют собой крупные территориальные образования с характерными природными и экономическими условиями развития, зависящими от сочетания и концентрации на них природных ресурсов, исторических факторов хозяйственного развития и регионального распределения населения.

14.Основные признаки муниципального образования

Населенная территория - естественное (город, село) или искусственное (район в области) поселение, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.

Наличие закрепленной за этим муниципальным образованием муниципальной собственности.

Наличие собственного местного бюджета.

Наличие собственных выборных органов местного самоуправления.

В уставе муниципального образования обязательно следует определить:

наименования и полномочия выборных и иных органов местного

самоуправления, должностных лиц местного самоуправления,

структуру и порядок их формирования,

срок полномочий,

основания и порядок прекращения полномочий,

виды ответственности,

подотчетность и подконтрольность.

Следовательно, чтобы структурная единица в поселении получила статус органа местного самоуправления, в уставе поселения для неё должны быть установлены все названные выше параметры.

Исключение составляют вновь созданные муниципальные образования. Правовой статус органов местного самоуправления в них может быть установлен не в уставе, а в ином нормативном правовом акте, например, в решении местного референдума. Важно, чтобы перед формированием каждого органа (перед выборами или наделением полномочиями иным способом) этот статус был ясен для голосующих жителей или депутатов представительного органа.

Еще одним признаком органов местного самоуправления является их организационная обособленность от системы органов государственной власти. Так, в части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ повторена конституционная норма о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, можно выделить следующие критерии отнесения структурной единицы, входящей в систему муниципального управления поселения, к органу местного самоуправления этого поселения:

– орган сформирован путем избрания населением поселения на муниципальных выборах, либо избрания депутатами из своего состава (для главы муниципального образования), либо образован представительным органом поселения;

– орган указан в Уставе как входящий в структуру органов местного самоуправления;

– в Уставе поселения определены наименование органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать, тем самым, в решении вопросов местного значения поселения;

– орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

– не предусмотрено, что формирование органа, назначение его должностных лиц происходит органами и (или) должностными лицами органов государственной власти, а также отсутствует подотчетность и подконтрольность органа по вопросам местного значения органам и (или) должностным лицам органов государственной власти (подконтрольность может быть предусмотрена только по исполнению отдельных переданных государственных полномочий).

15. Виды муниципальных образований

Согласно законодательству имеются такие виды муниципальных образований:

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

Поселение - городское или сельское поселение;

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;

Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

Статус субъектов Российской Федерации обладает следующей совокупностью признаков.

1. Субъекты Федерации самостоятельно разрабатывают и принимают свои Конституции (уставы)) Утверждения этих учредительных документов со стороны федеральных органов не требуется. Статус субъектов определяется не только собственным конституционным законодательством, но и федеральным конституционным законодательством.

Причем конституции (уставы) субъектов не должны противоречить Конституции РФ. Конституционный Суд РФ наделен правом признавать недействительными положения региональных конституций (уставов) в случае обнаружения противоречий между ними, с одной стороны, и федеральной Конституцией, с другой.

Статус того или иного субъекта может быть изменен только по взаимному согласию с Российской Федерацией в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции).

2. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают собственное наименование. Причем новое наименование субъекта должно быть внесено "в Конституцию РФ. В 1996 г. указами Президента РФ в ст. 65 Конституции РФ были включены три новых наименования российских республик: Республика Ингушетия (старое наименование - Ингушская Республика), Республика Северная Осетия - Алания (старое наименование - Республика Северная Осетия) и Республика Калмыкия (старое наименование - Республика Калмыкия - Хальм Тангч),

3. Субъекты Федерации являются самоуправляющимися территориями. В пределах своих полномочий органы государственной власти субъектов самостоятельно реализуют государственную власть на своей территории, обеспечивают ее экономическое и социальное развитие. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют правовое регулирование и управление вместе с федеральными органами государственной власти.

Все проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с региональными органами государственной власти. Субъекты Федерации также принимают участие в реализации федеральных предметов ведения, так как они соответствующим образом представлены в Федеральном Собрании. Каждый субъект в лице его законодательного (представительного) органа обладает правом законодательной инициативы в парламенте России.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти осуществляется посредством Конституции РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

4. Территория субъектов Федерации является составной частью российского государства. В то же время территории субъектов неприкосновенны и могут быть изменены только с их согласия. Если субъект Федерации имеет границу с иностранным государством, то она совпадает с Государственной границей Российской Федерации.

5. Субъекты Федерации самостоятельно разрабатывают и принимают собственное законодательство)иные нормативные акты в пределах своих полномочий. Причем в соответствии со ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные акты субъектов не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В случае такого противоречия действует федеральный закон. В то же время в случае противоречия между федеральным законом и нормативным актом субъекта, принятым по предметам ведения субъекта, действует нормативный акт

6. Интересы субъектов Федерации представлены на федеральном уровне. В частности, от них избираются депутаты в Государственную Думу Федерального Собрания. В Совет Федерации Федерального Собрания каждый регион направляет двух представителей.

Для учета региональных интересов при Правительстве РФ могут учреждаться их представительства. Например, при Правительстве РФ функционируют представительства Брянской, Магаданской, Тульской, Самарской, Ивановской областей.

В свою очередь в самих субъектах в соответствии с ч. 1 ст. 78 Конституции РФ предусматривается возможность создания территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц федеральными органами исполнительной власти для осуществления ими своих полномочий.

Новым институтом, созданным в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений, является институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Основными задачами полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением в округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

7. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают и формируют собственную систему органов законодательной, исполнительной, судебной власти. Есть лишь один ограничитель этой самостоятельности, а именно: соответствие региональных актов, устанавливающих такую систему, основам конституционного строя России, а также принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. В рамках федерального закона субъекты вправе сами определять систему органов государственной власти, их структуру, полномочия и т.д. В постановлении Конституционного Суда РФ по «алтайскому» делу в этой связи было отмечено следующее:

«Из Конституции Российской Федерации следует, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ст. 77, ч. 1), другим положениям Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их федеральным правовым актам.

Государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на принципы демократического, федеративного, правового государства с республиканской формой правления (ст. 1, ч. 1), единства системы государственной власти (ст. 5, ч. 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

Разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, по и для организации государственной власти в ее субъектах.

Разделение единой государственной власти па законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие».

В этом же решении Конституционный Суд делает еще один важный вывод, касающийся определения формулы взаимоотношений между региональными органами законодательной и исполнительной власти:

«Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку согласно Конституции Российской Федерации законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.

Это противоречило бы и статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что но определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.

Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3 Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные».

8. Субъекты Федерации обладают ограниченной международной правосубъектностью. Это означает, что они в пределах полномочий, предоставленных им федеральной Конституцией, федеральным законодательством и договорами, обладают правом установления международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных" федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. С согласия Правительства РФ субъекты Федерации вправе осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

В соответствии с Федеральным законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. российские регионы имеют право на ведение переговоров с указанными иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей.

Эти соглашения не могут содержать положения, противоречащие Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральному законодательству, договорам между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, а также положения, ущемляющие законные интересы другого субъекта.

Необходимо иметь в виду, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами.

Субъекты Федерации в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей по согласованию с федеральным Министерством иностранных дел вправе открывать свои представительства за пределами Российской Федерации, а также давать разрешение на открытие на территории данного субъекта представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных Государств.

Данные представительства не обладают статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции. Работники указанных представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации отнесена к предметам совместного ведения. Она возлагается на федеральные органы исполнительной власти в порядке, устанавливаемом Президентом РФ по предложению Правительства РФ. Федеральные органы государственной власти также оказывают региональным государственным органам необходимую правовую и экспертно-консультативную помощь в развитии международных и внешнеэкономических связей, в организации и ведении переговоров, в выработке текстов соглашений, в их выполнении, а также обеспечивают защиту прав и законных интересов субъектов в иностранных государствах.

9. Субъекты Федерации имеют собственную символику, герб, гимн, флаг, а также столицу или административный центр.

Наличие символов субъектов Российской Федерации не является признаком, свидетельствующим о их суверенитете. В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г., в частности, проверялось положение Конституции Республики Алтай, в которой было закреплено, что государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают не только самобытность и традиции ее многонационального народа, но и суверенитет Республики Алтай. Конституционный Суд в своем решении подчеркнул, что

в силу своего конституционного статуса (статьи 65 и 66 Конституции Российской Федерации) республика, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям.

10. Субъекты Федерации не обладают правом сецессии (одностороннего выхода из состава Российской Федерации). Действующая Конституция РФ не фиксирует такого права за субъектами. Между тем первая российская Конституция 1918 г. косвенно признавала такое право. В ее ст. 49 устанавливалось право Всероссийского съезда Советов и ВЦИК на принятие в состав РСФСР новых сочленов Советской республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных ее частей.

В конституциях Союза ССР, в состав которого с 1922 по 1991 гг. входила Россия, право на выход традиционно закреплялось, хотя и не было дополнено механизмом реализации. К примеру, в Конституции СССР 1977 г. в ст. 72 устанавливалось: «За каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из СССР».

11. Субъекты Федерации равноправны. Статья 5 Конституции дает структурную характеристику Российской Федерации и устанавливает принцип равноправия ее субъектов. Равноправие не следует смешивать с равенством субъектов. Наличие множества различий исторического, экономического, географического и других не позволяет говорить о фактическом равенстве всех субъектов Федерации.

Конституция же закрепляет равноправие, что означает обладание российскими регионами конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, в который включается право иметь конституцию или устав, законодательство, свою территорию, собственные органы государственной власти, представительство в Федеральном Собрании, собственную и совместную с федеральными органами власти компетенцию и т.п.

Равноправие также означает, что все субъекты Федерации в равной мере пользуются гарантиями, предоставляемыми со стороны федерального центра согласно Конституции РФ. К числу таких гарантий можно отнести: гарантии обороны: безопасности, защиты внешних границ субъектов; невозможность изменения их территории без их согласия; закрепление за субъектами таких прав, как право утверждать поправки в федеральную Конституцию, право законодательной инициативы в федеральном парламенте, право обращения в Конституционный Суд РФ и др.

Принцип равноправия субъектов Федерации закреплен на конституционном уровне впервые, что представляется крайне важным для гармоничного развития федеративных отношений. Показательным, с точки зрения утверждения принципа равноправия субъектов, является решение Конституционного Суда РФ по делу о дорожных фондах. Заявители - города федерального значения Москва и Санкт-Петербург - оспаривали два положения Закона «О дорожных фондах в Российской Федерации» от 18 октября 1991 г., а именно: о невключении данных городов в перечень субъектов Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, и зачислении в эти фонды соответствующих налогов. Суд признал эти положения неконституционными частично.

Суд указал, что согласно Конституции РФ (ст. 5, ч. 1 и 4; ст. 11, ч. 3; ст. 71, ст. 72,73,75) все составляющие российское государство республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа являются равноправными субъектами Федерации. Причем специально оговаривается, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все они равноправны между собой.

Это выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочии между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами.

Однако федеральный законодатель и в сфере своей, компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Федерации, без учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов Федерации.

Не включив Москву и Санкт-Петербург и в перечень субъектов Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, законодатель имел в виду, что их создание в Москве и Санкт-Петербурге не предусматривается. Такой подход нарушает конституционный принцип равноправия субъектов Федерации.

Применительно к рассматриваемой ситуации равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти должно означать, что Федерация не может отказать кому-либо из них как в праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников.

Таким образом, оспариваемые нормы противоречат ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ, поскольку в соответствии с ними Москва и Санкт-Петербург не включены в перечень субъектов Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, а также для них установлен принципиально иной в сравнении с другими субъектами порядок финансирования затрат на содержание и развитие дорог общего пользования.

Федеральный законодатель вправе дифференцированно распределять поступления от дорожных налогов, подлежащих зачислению в федеральный и территориальные дорожные фонды, не ограничивая при этом право субъекта создавать собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников.

Осуществляемое па территории Российской Федерации выравнивание в сфере развития сети автомобильных дорог общего пользования достигается путем перераспределения средств, поступающих от субъектов-доноров, в пользу экономически более слабых субъектов. Однако в силу конституционного принципа равноправия субъектов Федерации в основу такого перераспределения должны быть положены единые критерии.

12. Субъекты Федерации - несуверенные государственные образования. Сувереном выступает сама Российская Федерация, тогда как составные ее части располагают определенной степенью самостоятельности в сферах, определенных федеральной Конституцией. Это нашло подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г., в котором на предмет конституционности, в частности, проверялись положения Конституции Республики Алтай. В этом решении Суд отметил, что:

Конституция РФ не допускает иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

Суверенитет Российской Федерации в силу ее Конституции исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов.

Приведенные выше признаки присущи всем субъектам Федерации.

Территориальное образование является ключевым предметом сис­темы муниципального управления. В зависимости от объема территории, ее географических и культурно-исторических особенностей территориальное образование может быть разделено на уровни: государство, регионы или провинции, и населенные пункты или территориальные поселения.

В соответствии с принципом комплементарности, который пред­полагает недопущение дефицита легитимной власти по всей террито­рии страны, а также с целью рационализации распределения бюджетных средств, воспрепятствования бесконтрольности и произволу в их распределении в мировой практике сформированы две основные стратегии территориального управления: государственное управление и местное самоуправление.

С принятием Конституции РФ в 1993 г. территория страны была разделена на 89 регионов - субъектов Федерации. Среди них - рес­публики, края, области, автономные округа, два города федерально­го значения и одна автономная область. Таким образом, на 1 января 1999 г. в состав РФ входят 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 авто­номная область, 2 города федерального значения, 10 автономных ок­ругов, 1 867 районов, 1 091 городов, 329 городских районов (округов), 1 922 поселка городского типа, 24 444 сельские администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления).

Административно-территориальными единицами, обретшими в результате проведенных в период с 1991 по 1997 гг. государственных реформ статус самостоятельных и полноправных субъектов, стали тер­риториальные образования (поселения) - исторически и простран­ственно сформировавшиеся общности людей, населяющие определен­ную территорию и формирующие схожие геополитические ориентации.

Административно-территориаль­ная единица это часть территории субъекта Федерации, имеющая собственное наименование, располагающая определенны­ми границами и выделяемая с целью решения вопросов государствен­ного и местного значения. Среди наиболее характерных для современ­ной России административно-территориальных единиц можно выде­лить следующие.

1. Регион (область, губерния, край, республика, субъект федера­ции) - территориальное поселение, статус которого в качестве само­стоятельного субъекта определен действующей Конституцией РФ, наделенное широкими экономическими и политическими правами. Выделяется как по этническому (республика), так и по территориаль­ному признаку (область, край). Регион является ретранслятором госу­дарственной политики с учетом местных интересов и традиций. В со­ответствии с Конституцией страны республики имеют свою конститу­цию и законодательство, тогда как край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ имеют свои уста­вы вместе с собственным законодательством.

2. Внутриобластной район (уезд) - административно-территориаль­ная единица, образованная из совокупности малонаселенных пунктов, принимающая на себя функции хозяйственного и политического уп­равления территорией.

Является промежуточным территориальным звеном между регионом и территориальным поселением (городом, се­лом, поселком). Район служит узловым звеном в системе управления на местах, где концентрируется необходимая социальная и инженерная инфраструктура, обеспечивающая входящие в район поселения. Пред­полагает обязательное наличие районного центра - территориального поселения, осуществляющего функции административного центра тер­ритории района. Районный центр ответствен за осуществление текущей управленческой деятельности на подведомственной территории.

3. Город - территориальное поселение урбанизированного типа с центральной системой жизнеобеспечения, глубоким общественным разделением труда и высокой степенью ресурсного потребления. Ис­торически складывался как орган местного самоуправления на терри­тории автономных поселений граждан, занимающихся несельскохо­зяйственными видами деятельности и располагающих особым стату­сом члена единой социальной общности. Выделяются крупнейшие,

крупные, средние и малые города. Кроме того, особое значение для определения статуса городской территории приобрела дифференци­ация городов на столичные города, областные центры, города район­ного подчинения, поселки городского типа и пр.

4. Округ - выделяемая внутри городской системы управления адми­нистративно-территориальная единица, отвечающая за территориальную реализацию разрабатываемых функциональных проектов и программ и контролируемая главой городского самоуправления. Как правило, округа являются подразделениями муниципальной власти и не располагают статусом самоуправляемой общности. В городе Москве управление ок­ругом представлено институтом префектуры, являющейся составной частью городского административного аппарата.

5. Внутригородской район - территориальная единица в пространстве города, выделенная в соответствии с устоявшимися в советский период принципами административного управления, предполагающими разде­ление городской власти по административным районам.

6. Село (деревня, хутор, станица) - поселение, расположенное в неурбанизированной зоне, отличающееся высокой степенью общно­сти ее жителей, непременным присутствием в подавляющем боль­шинстве дворов натурального хозяйства, а также господством сель­скохозяйственных видов занятости. Особенностью неурбанизирован­ной зоны является отсутствие комплексной централизованной системы энерго-, водоснабжения, канализации, уборки мусора, спе­циализированного обслуживания объектов жизнеобеспечения и пр. Выделяют несельскохозяйственные и сельскохозяйственные сельские поселения. В несельскохозяйственных селах больший процент заня­тости приходится на такие отрасли, как промышленность, транспорт, лесное хозяйство, отхожие промыслы, курортно-санаторное обслужи­вание и т. д.

В каждой из представленных выше административно-территори­альных единиц реализуется один из возможных вариантов государ­ственного или муниципального управления, закрепляющий за каж­дой административно-территориальной единицей собственный круг полномочий. Государственное управление концентрируется, прежде всего, на федеральном уровне, обеспечивая целостность государства и его воспроизводство. Кроме того, в соответствии с принципом комплементарности, государство через уполномоченные федеральные институты осуществляет защиту своих прав на местном уровне и общую координацию дей­ствий местных органов власти в решении вопросов регионального значения. Не вошедшие в сферу компетенции государственных орга­нов власти полномочия переходят местным органам власти, представ­ленным на уровнях субъекта Федерации и местного самоуправления. В настоящее время Федеральный закон (ст. 2) «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. все муниципальные образования разделяет в пра­вовом отношении на следующие типы:

- сельское поселение - один или несколько объединенных общей. территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, дере­вень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- поселение - городское или сельское поселение;

- муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуще­ствлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами субъектов Российской Федерации;

- городской округ - городское поселение, которое не входит в со­став муниципального района, органы местного самоуправле­ния которого осуществляют полномочия по решению установ­ленных Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муници­пального района, а также могут осуществлять отдельные госу­дарственные полномочия, передаваемые органам местного са­моуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; - внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах ко­торой местное самоуправление осуществляется населением не­посредственно и (или) через выборные и иные органы местно­го самоуправления;

- межселенная территория - территория, находящаяся вне гра­ниц поселений.

классификации регионов в настоящее время особенно распространен в РФ. Правительство Российской Федерации взаимодействует в основном с субъектами РФ, которые и являются административно-территориальными единицами России.

В настоящее время их насчитывается 89. Административно-территориальное построение Российской Федерации страдает существенными недостатками, одним из которых является его асимметрия. Последствия асимметрии трудно прогнозировать. Уже сегодня республики располагают большими преференциями, правовыми полномочиями, хотя подчас находятся в составе крупных территориальных образований (краев, областей). Так, Тюменская область, Красноярский край в своем составе имеют республики, располагающие статусом субъекта Федерации.

Многие районы страны имеют признак проблемности. Это в основном регионы с хорошо развитой промышленностью и инфраструктурой. Среди них можно выделить районы адаптировавшиеся и не адаптировавшиеся к новым экономическим условиям хозяй-ствования.

Отсталые регионы: 1) расположенные в неблагоприятных природно-климатических условиях и в этой связи являющихся традиционно-отсталыми: республики - Ингушская, Калмыкия-Хальмг Тангч; Тува; Еврейская автономная область; автономные округа: Агинский Бурятский, Коми-Пермятский, Корякский, Ненецкий, Таймырский, Усть-Ордынский Бурятский, Эвенкийский; 2) расположенные в благоприятных природно-климатических условиях: Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия.

Депрессивные регионы: республики - Бурятия, Чувашская, Удмурдская; Алтайский и Хабаровский края; Амурская, Архангельская, Ивановская, Кировская, Курганская, Читинская области.

Показатели и методы определения типа регионов

Общими условиями определения различных типов регионов, классифицированных выше, могут быть следующие:

Федеральный уровень значимости проблемы;

Острота и срочность решения проблемы (социальная напряженность, научно-технические приоритеты и др.);

Невозможность решения проблемы в рамках существующей компетенции и финансовых возможностей субъекта Федерации.

Для конкретных обоснований определения типа регионов из всей совокупности территорий России необходимо использовать специальные методы, основанные на обработке по определенным правилам системы показателей, характеризующих социально-экономическое положение регионов и дающих возможность проводить межрегиональные сопоставления.

Учитывая сложность и неоднозначность статистической базы, неустойчивость показателей по времени и в процессе оказания государственной поддержки социально-экономическому развитию регионов, следует пользоваться двумя апробированными отечественной и зарубежной практикой подходами. Первый -классификация регионов на основе интегральных оценок (как правило, используется более 70 показателей социально-экономического развития субъектов Федерации за 3-5 лет) и более сложного аппарата типологизации, рейтинговой порядочности, кластерного анализа и т.д. Второй - ранжирование на основе более упрощенных процедур, выделения 2-3 опорных показателей и их уточнения.

Совмещение двух подходов дает возможность повысить объективность и достоверность выбора. Смысл подхода заключается в том, чтобы провести группировку по обеим методикам.

В рамках первого подхода следует выделить две группы показателей:

Констатирующую, на основании которой осуществляется диагностика социально-экономического состояния района, анализируется глубина разрушительных процессов в структуре хозяйства, инерционность их динамики, а на этой основе выделяются доминантные проблемы восстановления или развития;

Характеризующую внутренний потенциал региона, предпосылки и возможности преодоления отсталости, депрессии, кризиса за счет внутренних сил и средств, наличие эффективных импульсов и «точек роста», способствует выявлению обоснованности (конкуренто-способности) претензий того или иного региона на приоритеты в развитии и селективную федеральную помощь.

Что касается второго подхода, то здесь для оценки отсталости и застоя можно использовать две группы опорных показателей. Наиболее приемлемыми можно было бы считать степень относительного снижения производства валового внутреннего продукта в регионе, дополнительно уточненную показателями продолжительности и интенсивности спада. При классификации районов по уровню социально-экономического развития опорным мог бы стать показатель производства валового внутреннего продукта на душу населения и вспомогательными - среднедушевые показатели производства промышленной и сельскохозяйственной продукции, доходов федерального и регионального бюджетов на территории, а также реальные доходы на душу населения, показатели развития социальной и производственной инфраструктуры и т.д.

Наиболее приемлемую предварительную оценку состояния хозяйства региона дает анализ показателей динамики промышленного производства и уровня зарегистрированной безработицы. Первый показатель свидетельствует о состоянии важнейшей отрасли хозяйства, второй - дает представление об общей социально-экономической ситуации в регионе. Значимость каждого показателя можно считать равноценной.

Оценка уровня экономического развития региона по показателю среднедушевого производства промышленной и

сельскохозяйственной продукции весьма близка к реальной ситуации.

1.1 Понятие административно - территориального устройства Российской Федерации. 5

1.2 Конституционно - правовое регулированиеадминистративно - территориального устройства РФ.. 12

2. Основные элементы системы административно - территориального устройства субъектов Российской Федерации. 16

2.1 Городские, сельские поселения и муниципальные образования как элементы административно - территориального устройства Российской Федерации. 16

2.2 Правовые и организационные основы административно-территориальных преобразований. 19

Заключение. 24

Библиографический список литературы.. 26

Административно-территориальное устройство российского государства представляет собой деление территории России и субъектов федерации на структурные единицы -территориальные образования, которые являются необходимой организационной основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, участия граждан в управлении госу­дарственными и общественными делами, эффективного использования природных и материальных ресурсов, создания необходи­мых условий для удовлетворения социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.

Как целостную систему административно-территориальное устройство характеризуют следующие признаки:

Единство основ конституционного строя российского государства, задачи и цели многонационального народа, проживающего различных субъектах федерации и административно-территориальных единицах;

Тесная связь административно -территориального устройства с основными функциями российского государства, с задачами госу­дарственного, экономического, политического и социально-куль­турного развития;

Единство территории Российской Федерации (ст. 5, 65, 67 Конституции РФ);

Равноправие субъектов федерации (ст. 5 Конституции РФ);

Единая сеть административно-территориальных единиц в субъ­ектах федерации (город субъектного подчинения, район, города, город);

Единые принципы, лежащие в основе всего административно -территориального устройства Российской Федерации (п. 3 ст. 5 Конституции РФ);

Единство системы органов государственной власти в субъекте федерации в соответствии с административно-территориальным устройством;

Автономность одних административно-территориальных обра­зований по отношению к другим.

Безусловно, перечисленные признаки являются далеко не ис­черпывающими, однако даже их достаточно для того, чтобы рас­сматривать территориальное устройство российского государства как целостную структуру.

В основе административно - территориального устройства Российского государства лежит закрепленный в Конституции России принцип федерализма, сочетающий в себе два начала: централизм, требующий соответствующих органов государственности власти в субъектах федерации, и широкий демократизм, выражающийся в местном самоуправлении, самоорганизации территорий. Централизм в РФ направлен на установление цивилизованных отношений между центром и субъектом.

Такая организация взаимоотношений позволяет исключить территориальную раздробленность и построить согласованные межтерриториальные связи, обеспечивающие автономность каждой административно-территориальной единицы в тесном сочетании с взаимодействием субъектов федерации.

Анализируя их юридическую природу, можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения, особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами. По сравнению с обычными административно -территориальными единицами субъекты федерации наделяются природой государственно-территориальных образований.

Под административно-территориальной единицей понимают часть территории государства, которая служит пространственной сферой деятельности соответствующих органов.

Всякая часть территории, будучи признана самостоятельной административно-территориальной единицей, неизбежно получает и организационное оформление. Последнее проявляется в ряде обязательных признаков. К их числу относится наличие ограниченной определенными пределами территории, что находит свое выражение в соответствующих правовых актах, которыми либо устанавливаются границы (районов, городов, поселков), либо перечисляются населенные пункты, находящихся на территориях местного самоуправления. Территория служит экономической и финансовой основой осуществления власти создаваемых на ней представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления.

Признавая ту или иную территорию самостоятельной административно-территориальной единицей, соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления тем самым признают право населения данной территории на управление государственными и общественными делами.

Таким образом, административно-территориальная единица - компактная часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединенная пределами распространения власти функционирующих на ней органов государства или органов местного самоуправления и максимально обеспечивающая реализацию задач и функцию государства. С учетом приведенного понимания административно-территориальной единицы к различным видам их могут быть отнесены сельсоветы, поселки, города районного, областного, краевого, республиканского (не РФ) значения, а также районы. Вышеперечисленные административно-территориальные единицы являются субъектами соответствующих государственно-правовых отношений.