Структура органов местного самоуправления согласно конституции рф. Структура органов местного самоуправления и её элементы
Тема 27. Органы местного самоуправления
Понятие, особенности и структура органов местного самоуправления
Особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования), члена выборного органа местного самоуправления
Общая характеристика органов местного самоуправления
Вопрос 1. Понятие, особенности и структура органов местного самоуправления
Местное самоуправление, с одной стороны, является одной из форм осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации, с другой - представляет собой независимую от государства, признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ систему власти, создаваемую для самостоятельного и под свою ответственность решения населением муниципальных образований соответствующих вопросов местного значения исходя из их интересов, с учетом исторических и иных местных традиций.
В целях дальнейшего развития демократических процессов на муниципальном уровне и эффективного решения вопросов местного значения в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются организационно-правовые формы (элементы) осуществления местного самоуправления. Ими являются формы прямого волеизъявления населения муниципального образования, выборные и другие органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления относятся к числу конституционно-правовых институтов. О них в разном их значении говорится в ст.ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130 - 132 Конституции РФ.
Анализ правового положения любого органа местного самоуправления, в том числе представительного органа муниципального образования, следует осуществлять путем последовательного рассмотрения таких его признаков , как:
1) функции (предмет ведения);
2) полномочия;
3) состав и порядок формирования;
4) основные формы, порядок и организация работы.
Функциональное предназначение (предмет ведения) представительного органа местного самоуправления вытекает из его названия: этот орган призван представлять интересы населения муниципального образования. Представительская функция характерна также для Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Однако указанные органы в отличие от представительного органа муниципального образования являются парламентами с характерными дня данного органа государственной власти признаками, к которым относятся:
Постоянный характер деятельности парламента и депутатов;
Оплачиваемость депутатской работы;
Неприкосновенность депутата;
Социальные гарантии деятельности депутата;
Отсутствие возможности совмещения депутатского мандата с другой работой;
Свободный депутатский мандат и т.д.
Народное представительство на местном уровне обеспечивается посредством проведения периодических свободных муниципальных выборов, где каждый правоспособный и дееспособный житель муниципального образования вправе выразить свое волеизъявление путем голосования по приемлемым кандидатурам.
Непосредственно путем проведения прямых выборов формируется представительный орган муниципального образования. Для реализации функции народного представительства п. 9 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наделяет представительный орган местного самоуправления следующими исключительными полномочиями, которые не могут исполняться другими органами власти.
Особенности правового статуса органов местного самоуправления определяются положениями Конституция РФ о том, что они:
Согласно ст. 12 не входят в систему органов государственной власти;
В соответствии с ч. 1 ст. 132 самостоятельны в решении вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и т.д.);
Согласно ч. 2 ст. 132 могут наделяться подконтрольными со стороны органов государственной власти отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Анализ норм Конституции РФ, а также принятых в их развитие федерального и региональных законов свидетельствует о двойственности (дуализме) правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не являются государственными органами, а с другой стороны, не могут быть отделены от единой системы народовластия, от решения общегосударственных задач и функций, а поэтому входят в систему органов публичной власти.
Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Органы местного самоуправления обретают статус юридического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения. Они от имени муниципального образования и от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности.
Согласно ст. 48 ГК РФ, юридическое лицо имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность; третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени; четвертый - организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой, единством воли, обеспечиваемым едиными руководящими органами.
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:
Для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
Для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.
Вместе с тем законодательно установлено, что в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации, представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.
Органы местного самоуправления - это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, каковыми по сути являются муниципальные образования. Данные органы формируются непосредственно населением либо представителями населения (представительным органом) и несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий перед жителями муниципального образования. Им принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством, и оно определяется тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
Осуществление народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления означает, что и государственные органы, и органы местного самоуправления - это органы власти народа, органы, через которые народ реализует свою власть. Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они согласно Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.
Правовое положение государственных органов и органов местного самоуправления определяется такими признаками, как:
Функциональное предназначение (основные направления деятельности);
Властные полномочиями, т.е. совокупности прав и обязанностей, закрепляемых в Конституции РФ и действующем законодательстве;
Структура; - основные формы работы;
Порядок формирования и реформирования.
С учетом изложенного и опираясь на представленные в Законе от об общих принципах организации местного самоуправления основные термины и понятия,
Под органами местного самоуправления следует понимать избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом местного самоуправления органы, имеющие определенную структуру, наделенные властными полномочиями для осуществления деятельности по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций и в организационно- правовых формах, установленных законодательством.
Классификации органов местного самоуправления
Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования.
Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными (назначаемыми).
Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно (путем выборов и референдума) или через представителей, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в ходе непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования).
Следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного самоуправления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления о функциональном их назначении.
По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.
Компетенция - это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.
По способу принятия решений: коллегиальные и единоличные. Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наделены представительные органы. Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.
Говоря о местном самоуправлении часто можно столкнуться с вопросом – а какая у него вообще структура? Кто ее определяет? Откуда берется штатная численность работников?
Попробуем рассмотреть эти вопросы на примере низового уровня местного самоуправления в России – сельских поселений.
Начнем с того, что представляет этот уровень, это низовое звено среди муниципалитетов. Согласно закону «Об общих принципах местного самоуправления в России» сельское поселение — это один или несколько населенных пунктов, причем один из них является центром этого поселения. Должно выполняться условие – до этого населенного пункта можно добраться в течение одного рабочего дня. Также предъявляются требования к плотности населения и роду их занятий.
Сельское поселение обычно входит в состав образования более высокого уровня – муниципального района.
Как и в любой другой организации у сельских поселений есть свой Устав . Это словно конституция в миниатюре. Устав утверждают депутаты представительного органа поселения на самом первом заседании, когда сельское поселение только создается.
Согласно Уставу, в населенном пункте, являющемся центром поселения, находятся и ведут работу следующие органы местного самоуправления :
- Администрация – или, официально говоря, исполнительно-распорядительный орган сельского поселения. Он может состоять из отдельных структурных подразделений или из специалистов, каждый из которых курирует определенные направления работы администрации: бухгалтерия, сельское хозяйство, издание нормативных правовых актов. Кстати, тут важно отметить, что все нормативные акты издаваемые органами местного самоуправления, акты о которых пойдет речь в этой статье, являются подзаконными. Законодательство в РФ начинается с уровня субъекта, т.е. области, края итд.
- Совет или Дума – это представительный орган, он состоит из депутатов, прямо избираемых населением на определенный срок, обычно пять лет.
- Высшее должностное лицо – под этим названием может скрываться как глава администрации, так и председатель представительного органа. В небольших населенных пунктах он может совмещать эти должности.
- Контрольно-счетный орган – орган внешнего финансового контроля. Специфика сельских поселений (малая численность, проблема с кадрами) состоит в том, что им можно не создавать этот орган, а передавать его полномочия на уровень выше – в свой район. Передавать полномочие нужно вместе с деньгами.
Как происходит определение структуры органов самоуправления сельского поселения? Рассмотрим поподробнее этот вопрос.
В Уставе отдельные главы или разделы посвящены администрации, совету, главе и контрольно-счетному органу. В главах подробно расписываются их полномочия – какие вопросы местного значения они компетентны решать.
Отметим, что этот список не постоянен и меняется вместе с российским законодательством. За этим следят органы прокуратуры.
Но есть в этих главах и про структуру – обычно, структуру представительного органа: сколько депутатов, порядок избрания председателя и его зама, комиссии или комитеты которые создает представительный орган.
В главе посвященной администрации обычно применяются отсылочные, т.н. бланкетные нормы – структура администрации обычно определяется решением самого представительного органа на год. Впрочем, структуру в любой момент можно изменить – тоже решением Думы или Совета, подписанным высшим должностным лицом. Это решение часто оформляется в виде схемы – кто кому подчинен.
Администрация тоже издает свои правовые акты – например, о возложении обязанностей, штатное расписание и т.д.
Структуру контрольно-счетного органа в Уставе не расписывают, тем более что у них обычно очень малая численность: два-три человека.
А вот к главе посвященной высшему должностному лицу есть смысл присмотреться поподробнее. Именно высшее должностное лицо возглавляет муниципалитет в целом, именно оно подписывает принятые нормативные акты.
Как ни странно, но на практике могут встречаться случаи, когда глава поселения не возглавляет администрацию . Это бывает в том случае, если в Уставе закреплено что администрацию возглавляет некий нанятый специалист.
Таким образом, можно прийти к следующему выводу: структура органов местного самоуправления в сельских поселениях определяется комплексом подзаконных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, который включает в себя:
- Устав сельского поселения;
- Решения представительного органа о структуре исполнительно-распорядительного и контрольно-счетного органа, и решения, их изменяющие;
- Постановления или распоржения исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, касающиеся обычно бухгалтерской и технической стороны вопроса.
2.ОМС - это конституционный термин.
1)Это избираемый непосредственно населением либо представительным органом МО (Порядок формирования) орган
2)Наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения
Классификации органов:
1)По способу формирования
Избираемые непосредственно населением (Представительный орган или глава МО)
Обращаемые представительным органом(Глава МО либо Контрольно-счетный орган)
Исключение: Местная администрация структуру которой утверждает Представительный орган по представлению главы местной администрации.
2)По обязательности
Обязательные
Факультативные
3)По субъектному составу
Коллегиальные
Единоличные
Глава МО одновременно является ОМС и должностным лицом к такому выводу пришел КС в своем решении от 26.09.1996 года.
4)По объему компетенции
Специальной
5)В зависимости от содержания полномочии
Представительные, реализуются нормотворческие функции
Исполнительные (при творят в жизнь решения исполнительного органа)
Иные создаются с целью реализации функции МС
Выделяют три основные модели:
1)ПО формируется населением + Глава МО также избирается населением и одновременно является главой местной администрации!Президентская модель
2)ПО избирается населением + Глава МО также избирается населением, но он является одновременно Председателем ПО, тогда ПО заключает контракт с главой местной администрации (ЕКБ) !Парламентская модель
3)ПО избирается населением + из числа депутатов избирается глава муниципального образования = одновременно явл. Председателем ПО + Глава местной администрации - это лицо, назначенное по контракту (Такая модель рекомендована для ЗАТО)
Следующие модели явля. Исключением:
4)ПО формируется населением + из числа депутатом избирается глава МО = одновременно явл. ППО и главой Местной администрации (действует в сельских поселениях, где численность менее 1000 человек)
5)ПО отсутствует, его полномочия реализует сход граждан, тогда глава МО избирается населением одновременно являясь главой местной администрации(действует в сельских поселениях численность которых менее 100 чел. обладающих избирательным правом)
6)ПО формируется путем представительства поселении входящих в состав МР (главы поселении + депутаты ПО поселении) Глава МО избирается населением, одно военно являясь Председателем ПО и главой местной администрации. (Только для МР)
32.Представительный орган муниципального образования.
Представительный орган
Существует два основных способа формирования представительного органа муниципального образования.
Первый - традиционный - заключается в формировании представительного органа путем проведения муниципальных выборов. Численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть меньше установленной законом. Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа поселения или городского округа:
семь человек - при численности населения менее 1 тыс. чел.;
10 чел. - при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. чел.;
15 чел. - при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. чел.;
20 чел. - при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. чел.;
25 чел. - при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. чел.;
35 чел. - при численности населения свыше 500 тыс. чел.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 чел
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 чел.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Второй способ предусматривается исключительно для формирования представительных органов муниципальных районов.
Инициатива о формировании представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. Указанный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
Структура представительного органа определяется депутатами и закрепляется в принимаемом ими регламенте представительного органа.
Представительный орган внутри себя создает определенные структурные образования, которые можно поделить на несколько групп:
1) руководящие органы и должностные лица (председатель, заместитель председателя, президиум).
2) Функционально-отраслевые подразделения – постоянные и временные комиссии.
3) Территориальные органы (депутатские группы).
4) Рабочие звенья (аппарат).
Председатель представительного органа муниципального образования и его заместители избираются из состава депутатов.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
(в ред. Федеральных законов от 08.05.2010 N 83-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ)
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
(п. 10 введен Федеральным законом от 07.05.2009 N 90-ФЗ)
11. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
33.Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования.
Депутат - полномочный представитель населения в законодательных или иных представительных органах государства или местного самоуправления, лицо, избранное в законодательный или иной представительный орган государства или местного самоуправления. Статус депутата устанавливается конституцией и специальными законами. Депутат наделен значительными полномочиями.
Детализация конституционных норм о статусе депутата осуществляется в специальных нормах, регламентирующих представительных органов, смысл и назначение, которых состоит в создании оптимальных условий для законодательной деятельности, для работы представительных органов.
В Уставах определяются условия, необходимые для избрания депутатов, и наиболее важные правила их работы.
Население определенного избирательного округа наделяет депутата полномочиями на осуществление принадлежащей ему власти. Реализуя данное полномочие, депутат решает вопросы местного значения, указанные в законодательстве, а также реализует полномочия, принадлежащие непосредственно представительными органами местного самоуправления.
Правовой статус депутата разделен на две составляющие: основные элементы статуса и второстепенные. К числу основных элементов относятся: права, обязанности и ответственность депутата, закрепленные нормами права и обеспеченные соответствующими гарантиями. К числу второстепенных элементов относятся: гражданство, возраст, порядок избрания депутата, вид и содержание мандата депутата. В содержании правового статуса депутата представительного органа власти, помимо названных, необходимо выделить также элементы, как срок осуществления полномочий, взаимоотношения депутатов с избирателем
Виды правовых статусов депутатов представительных органов местного самоуправления разделяются на депутатов городских и сельских поселений, муниципальных районов, с определенным набором полномочий в зависимости от вида муниципального образования.
Депутат приобретает особый статус, получая свои полномочия (депутатский мандат) непосредственно от избирателей. Этот статус обеспечивает ему беспрепятственное участие в законодательной и иной деятельности представительного органа местного самоуправления.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:
· смерти;
· отставки по собственному желанию;
· признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
· признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
· вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
· выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
· прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин России, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
· отзыва избирателями;
· досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
· призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
· в иных случаях, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
34.Глава муниципального образования в структуре органов местного самоуправления. Удаление главы в отставку.
Возможны несколько вариантов избрания:
1:на муниципальных выборах
А) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации
Б) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования
Голосование на выборах главы муниципалитета является прямым, тайным и проводится в соответствии с законодательством субъектов РФ. Избранным считается кандидат, набравший более половины голосов зарегистрированных избирателей.
2: представительным органом
А) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава
Б) глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган и является главой местной администрации
Порядок избрания главы муниципального образования депутатами из своего состава регулируется муниципальными правовыми актами, в первую очередь, уставом муниципального образования.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Кроме статуса высшего должностного лица, Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” наделяет глав муниципальных образований положением единоличных органов местного самоуправления.
Основываясь на вариантах избрания, глава муниципального образования может входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и являться его председателем. В другом случае также избранный населением глава вправе руководить местной администрацией.
Глава МО имеет своих заместителей, кол-во и полномочия которых закреплены в уставе МО.
Выделяются три основных варианта статуса главы муниципального образования.
1)должность главы муниципального образования совмещена с должностью главы местной администрации и помимо своих собственных, так называемых. полномочий «мэра» он также осуществляет полномочия главы местной администрацией
2) должность главы муниципального образования совмещена с должностью председателя представительного органа муниципального образования.
3) В третьей модели структурного построения органов местного самоуправления, разрешенной законодателем к использованию только в сельских поселения, должность главы муниципального образования совмещена сразу и с должностью председателя представительного органа и с должностью главы местной администрации.
Полномочия:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Предметы ведения: вопросы местного значения (глава 3 фз №131)
Территория действия- территория МО.
Полномочия главы муниципального образования определяются также тем, какой орган местного самоуправления он возглавляет. В качестве главы представительного органа муниципального образования он может вести заседания представительного органа; контролировать и обеспечивать выполнение его регламента; подписывать решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа; организовывать выполнение его решений; координировать деятельность постоянных и иных комиссий и т.п.
Возглавляя администрацию, глава муниципального образования обычно организует формирование и исполнение городского бюджета; распоряжается финансовыми ресурсами муниципального образования; руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями и учреждениями муниципальной собственности; обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан;
отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации; заключает договоры, соглашения; применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих и т.п.
Все акты главы муниципального образования законодатель делит на два вида: постановления и распоряжения.
Постановление главы муниципального образования - это правовой акт, издаваемый главой муниципального образования для разрешения наиболее важных и принципиальных вопросов развития и жизнедеятельности муниципального образования, использования муниципальной собственности и финансовых ресурсов.
Под распоряжением понимается правовой акт управления, издаваемый главой МО в пределах его компетенции, определенный правовыми документами, носящий ненормативный конкретно-регулирующий характер.
Отставка
1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
2. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:
1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий,
3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета
4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом
5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина
Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Несмотря на то, что в соответствии с законом 2003 слова местный и муниципальный применяются в одном значении по отношениям к органам местного самоуправления термин орган местного самоуправления и муниципальный орган не являются тождественным. Закон 2003 года называет избирательную комиссию муниципального образования муниципальным органом не входящим в структуру органов местного самоуправления, однако определение муниципального органа законом не устанавливается.
Структуру органов местного самоуправления составляет представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования и иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным. Наличие иных органов местного самоуправления является обязательным только в том случае, если они предусмотрены уставом муниципального образования.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В данном случае самостоятельность обозначает то, что конкретная структура органов в конкретном муниципальном образовании устанавливается его уставом, но в соответствии с нормами федерального закона. В определенных случаях структура органов местного самоуправления должна определяться населением, на местном референдуме. К таким случаям относятся:
Образование на межселенных территориях нового муниципального образования
Преобразование муниципального образования.
Понятие, состав структура представительного органа муниципального образования
Представительный орган муниципального образования это выборный орган местного самоуправления наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения представляющий интересы населения и принимающий от его имени муниципальные правовые акты действующие на территории муниципального образования.
Наличие представительного органа обязательно в муниципальном образовании. Если численность жителей поселения обладающих избирательным правом составляет менее 100 человек, то представительный орган не формируется, а все его полномочия осуществляет сход граждан.
Непосредственное наименование представительного органа определяется законом субъекта РФ. Представительный орган состоит из депутатов, как правило, избираемых на муниципальных выборах. Исключение может составлять формирование представительного органа муниципального района. Он может формироваться двумя способами:
На основе муниципальных выборов
Если в течении одного года представительные органы не менее чем 2/3 поселений входящих в состав муниципального района выдвинут предложение о том, что представительный орган муниципального района будет состоять из депутатов представительных органов поселений и из глав этих поселений, то такой порядок формирования должен быть предусмотрен уставом муниципального района. Норму представительства в этом случае будут определять представительные органы поселений. При этом число депутатов от каждого поселения не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа поселения.
Численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования, но тем не менее численность депутатов зависит от численности жителей муниципального образования. Закон 2003 года устанавливает минимальную численность депутатов (посмотреть статью 35).
Возглавляет представительный орган председатель. Как правило, председатель представляет орган в отношениях с населением муниципального образования, с органами территориального общественного самоуправления, с органами местного самоуправления других муниципальных образований, созывает заседания представительного органа, председательствует на заседаниях представительного органа, подписывает документы представительного органа, назначает на должность и освобождает от должности руководителя аппарата, других работников представительного органа, дает поручения депутатским комиссиям и комитетам и осуществляет иные полномочия.
Заместитель председателя избирается из числа депутатов, выполняет отдельные поручения председателя, а в его отсутствии исполняет полномочия председателя.
Из числа депутатов в представительном органе создается комитеты или комиссии. Комиссии или комитеты бывают постоянными или временными. Постоянные комиссии в рамках своих направлений осуществляют подготовку заключений по проектам правовых актов, разрабатывают проекты правовых актов, организуют проведение депутатских слушаний и осуществляют иные полномочия. Количество и наименование комитетов или комиссий определяется регламентом представительного органа, но, как правило, в представительном органе создаются комитеты (комиссии) по следующим направлениям: по бюджету, по муниципальной собственности, по муниципальному хозяйству, по социальной защите, здравоохранению, по развитию образования и науки, по местному самоуправлению и так далее.
Численный состав комитета (комиссии) не может быть, как правило, менее 3х депутатов. Депутат не может быть членом более двух комиссий. Депутат может быть председателем только одной постоянной комиссии. Председатель представительного органа и его заместитель не могут быть председателями комиссий. Для подготовки рассматриваемых вопросов комитет или комиссия могут создавать рабочие группы с привлечением представителей государственных органов, научных учреждений, специалистов, ученых и других.
Деятельность временного комитета или комиссии ограничивается конкретным сроком или выполнением определенных задач.
С целью правового, организационного, информационного, материально-технического, финансового обеспечения деятельности представительного органа образуется аппарат представительного органа. Руководитель аппарата назначается председателем представительного органа, а служащие аппарата принимаются на работу председателем представительного органа по представлению руководителя аппарата. Аппарат в себя, как правило: юридический отдел, организационный отдел, пресс-службу, отдел по взаимодействию с органами государственной власти, бухгалтерию и другие подразделения. Сотрудники аппарата являются муниципальными служащими.
Понятие органа местного самоуправления является конституционным - оно используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130-132 Конституции РФ, однако непосредственно в тексте Конституции однозначно не определено, какие органы можно рассматривать в качестве органов местного самоуправления, а какие нет.
В ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Исходя из приведенного определения органов местного самоуправления во взаимосвязи с положениями Конституции РФ, можно сделать следующие выводы:
- во-первых, орган местного самоуправления формируется либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления. Посредством данного положения реализуется право граждан на осуществление своей власти как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Органы местного самоуправления согласно Конституции РФ являются органами народовластия, ввиду чего при их формировании необходимо непосредственно исходить из волеизъявления населения. В Конституции РФ предусмотрено, что:
- народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);
- высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);
- местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 130).
Формирование выборных органов местного самоуправления осуществляется непосредственно народом, а формирование нсвыборных органов осуществляется посредством представительства, т.с. связано исключительно с волеизъявлением граждан. Исходя из этого, можно прийти к выводу о том, что организационные единицы (формирования) на местном уровне, сформированные в ином порядке, не обладают статусом «органа» местного самоуправления;
- - во-вторых, органы местного самоуправления не могут входить в систему органов государственной власти. Так, согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Частью 4 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данная особенность обеспечивает именно самоуправление, т.е. форму осуществления народом своей власти как непосредственно, так и посредством представительства;
- - в-третьих, органы местного самоуправления должны обладать полномочиями по решению вопросов местного значения. Данная особенность строится на следующих положениях Конституции РФ:
- местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);
- органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132);
- органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132).
Эта особенность заключается в самостоятельности органов местного самоуправления от органов государственной власти - наличие собственных полномочий свидетельствует о компетенционной независимости местного самоуправления от государства.
Органы местного самоуправления могут быть как единоличными, так и коллегиальными, что подтверждено Определением Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. № 92-0 , согласно которому понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.
В данном ключе стоит определиться с понятием «должностное лицо местного самоуправления». В ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приведено несколько взаимосвязанных формулировок, которые в своей совокупности детерминируют рассматриваемое понятие:
- должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;
- выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
- член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования).
На основе данных определений можно прийти к выводу о том, что к числу должностных лиц местного самоуправления следует относить:
- 1) главу муниципального образования, избранного населением путем прямых выборов. При этом не имеет значения, возглавил ли он представительный орган местного самоуправления или местную администрацию;
- 2) главу муниципального образования, избранного на должность решением представительного органа муниципального образования. В данной ситуации он автоматически выступает главой представительного органа местного самоуправления;
- 3) главу местной администрации муниципального образования па основании заключенного трудового договора (контракта) на данную должность;
- 4) лицо иного (помимо представительного), выбираемого на муниципальных выборах органа местного самоуправления, занимающее определенное должностное положение и обладающее властно-контрольными полномочиями. Например, таким органом может рассматриваться счетноревизионная комиссия муниципального образования и пр.;
- 5) заместителей главы муниципального образования, руководителей структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации и других ответственных сотрудников данных подразделений.
Одновременно с этим, не могут рассматриваться в качестве должностных лиц местного самоуправления члены представительного органа местного самоуправления (так как они, несмотря на то, что являются выборными, выступают депутатами), а также технические работники и обеспечивающий работу органов местного самоуправления персонал.
Структура органов местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Под структурой органов местного самоуправления следует понимать совокупность органов местного самоуправления, их систему, порядок взаимодействия, а также внутреннее содержание. В структуре органов местного самоуправления можно выделить как общие элементы системы, устанавливаемые в уставе муниципального образования, так и сугубо внутренние (различные комитеты, отделы, управления и иные подразделения). Если первые из них выступают органами местного самоуправления по своему существу (сформированы непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления, имеют компетенцию по вопросам местного значения и пр.), то вторые рассматриваются в качестве элементов их обеспечения.
Таким образом, существуют внешняя и внутренняя структуры органов местного самоуправления. Внешняя структура находит свое закрепление в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ (и. 4 ч. 1 ст. 44, ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), внутренняя - определяется представительным органом местного самоуправления. Ввиду того, что внешняя структура органов местного самоуправления прописана в уставе муниципального образования, а внутренняя определятся представительным органом местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что население посредством представительного органа местного самоуправления устанавливает структуру органов местного самоуправления . В данном контексте представительный орган местного самоуправления выступает «представителем» интересов и воли населения, что корреспондирует к положениям ч. 2 ст. 3 и ч. 1 ст. 130 Конституции РФ.
Сам факт определения населением структуры органов местного самоуправления выступает критерием (формой проявления) учета исторических и иных местных традиций. Можно предположить, что самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления способна породить достаточное разнообразие его системы, однако это не так.
В ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют:
- - представительный орган муниципального образования;
- - глава муниципального образования;
- - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
- - контрольно-счетный орган муниципального образования;
- - иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Примечательно, что сама статья имеет название «органы местного самоуправления», хотя содержательно говорит именно о структуре. Использование в тексте приведенной статьи понятия «структура», в первую очередь, означает, что в своей совокупности органы местного самоуправления представляют собой органичную взаимосвязанную систему, а не разрозненные, изолированные организационные единицы (формирования).
В продолжение этого ч. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением предусмотренных Федеральным законом случаев.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется (ч. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ч. 3 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Определение структуры органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании определяются его уставом в соответствии с законом субъекта РФ.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Некоторые специалисты в области муниципального права считают данные полномочия региональной власти малопонятными и неоправданными , несмотря на то, что Конституционный Суд РФ посчитал данное полномочие региональных властей не ограничивающим самостоятельность органов местного самоуправления ввиду того, что оно не затрагивает материальные полномочия муниципальной власти .
Представляется, что федеральный законодатель, устанавливая за региональной властью право установления наименования органов местного самоуправления, преследовал единственно возможную и объективно необходимую цель - унификацию наименований органов местного самоуправления в пределах субъекта РФ, в результате чего становится недопустимым многообразие наименований органов и должностных лиц муниципального образования в рамках одного субъекта РФ.
Как уже говорилось выше, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В данном ключе полномочия региональных властей (в том числе и региональных законодателей) по установлению (определению) структуры органов местного самоуправления конкретных муниципальных образований серьезно ограничены. Положения законов субъектов РФ, определяющих структуру органов местного самоуправления в пределах определенного муниципального образования, рассматриваются в качестве неконституционных , однако допустимо данными законами устанавливать порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в нескольких случаях:
- 1) при формировании конкурсной комиссии при замещении должности главы местной администрации муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением и внутригородского муниципального образования города федерального значения;
- 2) при расторжении контракта с главой местной администрации в связи с нарушением им условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень;
- 3) при инициировании высшим должностным лицом субъекта РФ удаления главы муниципального образования в отставку.
В муниципальном образовании наряду с представительным органом местного самоуправления могут формироваться иные коллегиальные органы местного самоуправления, однако в своей деятельности они не могут выполнять те функции, которые по закону должен осуществлять представительный орган местного самоуправления. Данное правило свидетельствует о недопустимости двойного представительства интересов населения, т.е. недопустимости создания двух представительных органов.
Срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается представительным органом местного самоуправления в пределах от двух до пяти лет. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований, что дополнительно подчеркивает финансовую независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти.
Определение структуры органов местного самоуправления осуществляется в порядке ее установления и изменения. Первая форма применяется во вновь образованном муниципальном образовании (установление), а вторая - в уже существующем муниципальном образовании.
Установление . В случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования структура органов местного самоуправления определяется:
- 1) населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан);
- 2) представительным органом муниципального образования.
Структура органов местного самоуправления в обязательном порядке закрепляется в уставе муниципального образования.
Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. С данной инициативой может выступить группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования.
Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3% их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта РФ. Избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая непосредственно проводит местный референдум.
При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума устанавливаются законом субъекта РФ.
Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.
Изменение. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Таким образом, в уже существующем муниципальном образовании местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления не проводится. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.
